基于LESA體系的永久基本農(nóng)田劃定方法研究
——以上海為例

邵一希

(1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072)

基于LESA體系的永久基本農(nóng)田劃定方法研究
——以上海為例

邵一希1,2

(1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072)

永久基本農(nóng)田劃定既要考慮耕地的自然質(zhì)量條件，又要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、規(guī)劃等因素，開(kāi)展立地條件評(píng)價(jià)已經(jīng)成為永久基本農(nóng)田劃定的重要技術(shù)支撐。本研究以上海市為例，運(yùn)用LESA體系（land evaluation and site assessment），構(gòu)建由正向因子和反向因子共同組成的多因素因子評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用GIS空間分析的手段進(jìn)行基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)分析。結(jié)果表明，LESA體系綜合評(píng)價(jià)能夠充分考慮區(qū)域的差異性，全面體現(xiàn)各類(lèi)因素的適宜性和限制性，能夠?yàn)橛谰没巨r(nóng)田劃定提供較綜合全面的決策參考。

耕地保護(hù)；基本農(nóng)田；劃定方法；立地條件；LESA體系

1 研究背景

基本農(nóng)田是耕地中的精華，是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，保障基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)保護(hù)耕地和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)具有重要意義[1]。國(guó)家歷來(lái)重視基本農(nóng)田的保護(hù)工作，早在2009年，國(guó)土資源部就下發(fā)了《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]167號(hào)），要求開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作。2014年以來(lái)，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部又先后下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2014]128號(hào)）、《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》（國(guó)土資規(guī)[2016]10號(hào)）等文件，明確要求全面劃定城市周邊和全域永久基本農(nóng)田，完成“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊(cè)、入圖庫(kù)”，并實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)。而開(kāi)展基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)已經(jīng)成為劃定永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)條件和重要支撐。以往的基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)主要面臨兩大問(wèn)題：一是單方面考慮優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)的因素，沒(méi)有考慮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)，即使是被劃定為基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地，常常存在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途的較大可能性；二是優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田過(guò)程中，側(cè)重于以自然因素評(píng)價(jià)耕地質(zhì)量，而缺少對(duì)耕地立地條件的考慮。綜上，更加全面系統(tǒng)的立地條件評(píng)價(jià)體系成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。本研究通過(guò)國(guó)外先進(jìn)案例借鑒，以此為研究重點(diǎn)，為現(xiàn)階段全國(guó)同類(lèi)城市永久基本農(nóng)田劃定工作提供科學(xué)決策參考。

2 上?；巨r(nóng)田劃定的總體思路

上海市永久基本農(nóng)田劃定立足資源環(huán)境緊約束的土地利用新常態(tài)，與土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善結(jié)合，將劃定全域、特別是城市周邊永久基本農(nóng)田作為嚴(yán)守新一輪規(guī)劃“四條底線(xiàn)”[2]、遏制城市蔓延的重要手段，引導(dǎo)城市健康有序發(fā)展。具體包括三個(gè)方面：

2.1 貫徹底線(xiàn)思維，依次鎖定“新三線(xiàn)”

按照優(yōu)先次序，依次劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和城市開(kāi)發(fā)邊界。“新三線(xiàn)”是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、貫徹底線(xiàn)思維要求、優(yōu)先鎖定全市生態(tài)底線(xiàn)的重要空間管制手段，作為一個(gè)整體依次鎖定和落實(shí)新一輪規(guī)劃確定的空間格局。其中，永久基本農(nóng)田作為全市糧食安全和生態(tài)安全的底線(xiàn)，優(yōu)先劃定。

2.2 遏制城市蔓延，促進(jìn)布局優(yōu)化

由近及遠(yuǎn)，將城鎮(zhèn)周邊易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，通過(guò)基本農(nóng)田的剛性管控，倒逼城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展、遏制無(wú)序蔓延。同時(shí)，考慮特大型城市農(nóng)用地復(fù)合利用和地類(lèi)情況復(fù)雜的基本實(shí)際，按照“應(yīng)劃盡劃”的原則，將具備“綠心”、“綠帶”、“綠廊”等重要生態(tài)功能的耕地劃為永久基本農(nóng)田，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)保育功能[3]，更好引導(dǎo)城市“串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式”發(fā)展。

2.3 保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，確保耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體保護(hù)

依據(jù)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案下達(dá)的保護(hù)任務(wù)，依據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查連續(xù)變更數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)價(jià)、耕地地球化學(xué)調(diào)查、土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等成果，銜接農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，優(yōu)先將用途穩(wěn)定、已建成的設(shè)施糧田、設(shè)施菜地等布局集中連片的耕地劃定為永久基本農(nóng)田予以鎖定。

因此，上海市永久基本農(nóng)田劃定需要從自然、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、規(guī)劃等多方面因素著手，進(jìn)行基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)方法研究，為上海市永久基本農(nóng)田劃定提供支撐。

3 基于LESA體系的基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)方法

美國(guó)土壤保持局所建立的土地評(píng)價(jià)和立地條件評(píng)估（Land Evaluation and Site Assessment，簡(jiǎn)稱(chēng)LESA），更注重農(nóng)地保護(hù)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和可持續(xù)生產(chǎn)能力[4]。LESA系統(tǒng)是由土地評(píng)價(jià)部分（LE）和立地評(píng)價(jià)（SA）兩部分組成，土地評(píng)價(jià)部分重在農(nóng)用地的自然條件，其評(píng)價(jià)體系由地力等級(jí)、土壤生產(chǎn)力等級(jí)、土壤潛在等級(jí)和重要農(nóng)田等級(jí)四個(gè)部分組成。而立地評(píng)價(jià)部分重在評(píng)價(jià)農(nóng)用地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)用地周邊的城市基礎(chǔ)設(shè)施情況、農(nóng)用地與周?chē)玫氐倪m應(yīng)性、土地用途管制等方面，用于評(píng)估一個(gè)地區(qū)保留農(nóng)業(yè)用地適宜性。該評(píng)價(jià)體系主要包括農(nóng)田連片性、農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策因子、土地利用政策、稅收激勵(lì)機(jī)制、可擇其他土地利用方式、可擇土地利用方式與當(dāng)前土地特性的一致性、土地利用規(guī)劃和區(qū)位等八個(gè)方面。

本研究借鑒美國(guó)LESA體系，將“立地條件評(píng)價(jià)”定義為特定地域內(nèi)，除土地自身質(zhì)量和土地自然環(huán)境背景之外，在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和土地規(guī)劃下，影響土地利用方式、利用程度和利用效益的所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境因素總稱(chēng)。這些環(huán)境因素形成基本農(nóng)田立地條件區(qū)域特點(diǎn)和多樣性特征，而針對(duì)這些多樣性特征，構(gòu)建基本農(nóng)田評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)模型（圖1）。

圖1 因素多因子綜合評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建Fig.1 onstruction of multi-factor comprehensive evaluation model

4 多因素多因子評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

基本農(nóng)田保護(hù)是自然因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素、生態(tài)因素和規(guī)劃因素綜合作用的結(jié)果[5]。要進(jìn)行基本農(nóng)田的立地條件評(píng)價(jià)首先要分析影響因素，建立指標(biāo)體系[6]。本研究從上海市耕地現(xiàn)狀特征出發(fā)，主要從自然、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及規(guī)劃因素等四方面考慮，其中自然條件包括土壤因素、水系分布因素、地形因素和氣候因素，生態(tài)環(huán)境包括生態(tài)網(wǎng)絡(luò)因素和環(huán)境因素，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件包括土地利用因素、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施因素和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入因素，規(guī)劃因素包括城鎮(zhèn)發(fā)展（規(guī)劃）因素和農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃因素。立地條件因子選擇還要考慮以下幾個(gè)方面：一是選擇對(duì)基本農(nóng)田立地評(píng)價(jià)影響較大的顯著因子作為評(píng)價(jià)因子；二是選擇可定量化分析且起著主導(dǎo)作用的因子，因子還需具備穩(wěn)定性和可比性；三是根據(jù)研究過(guò)程中對(duì)基礎(chǔ)資料占有的完備程度，選取有據(jù)可查、數(shù)據(jù)齊全的作為評(píng)價(jià)因子。綜上，上海市基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如圖2所示。

圖2 上海市基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Fig.2 Evaluation index system of site condition of prime farmland in Shanghai

其中，正向評(píng)價(jià)因素包括農(nóng)用地等別、土地利用現(xiàn)狀（耕地和可調(diào)整耕地）、耕地集中連片度、已建成的設(shè)施糧田設(shè)施菜地分布、農(nóng)業(yè)單產(chǎn)（平均每公頃耕地全年所生產(chǎn)的糧食數(shù)量）、糧食播種面積等指標(biāo)，同時(shí)按照優(yōu)先城市周邊基本農(nóng)田、發(fā)揮基本農(nóng)田生態(tài)間隔作用，將集建區(qū)影響、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)影響作為正向指標(biāo)[7]（圖3）。反向評(píng)價(jià)因素包括土壤環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，包括工業(yè)區(qū)周邊、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、交通干道兩側(cè)周邊以及水源保護(hù)區(qū)周邊等（圖4）。

5 評(píng)價(jià)結(jié)果與結(jié)論

（1）本研究以上海市為例，基于LESA體系，建立了基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)模型，構(gòu)建了由自然因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素、生態(tài)因素和規(guī)劃因素組成，包括正向因素和反向因素的指標(biāo)體系。并運(yùn)用群體AHP分析法確定各因素因子的權(quán)重，在確定評(píng)價(jià)因子的貢獻(xiàn)函數(shù)和各評(píng)價(jià)因子的權(quán)重后，運(yùn)用GIS空間疊置分析，采用加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法的方法，其計(jì)算公式為：

圖3 基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)（正向因素）Fig.3 Site evaluation of prime farmland (Positive factor)

式中：Ki為第i單元指標(biāo)的綜合指數(shù)值；Pij為第i單元j項(xiàng)指標(biāo)值；Wij為j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重值；i為指標(biāo)數(shù)，j為單元數(shù)。

圖4 基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)（反向因素）Fig.4 Site evaluation of prime farmland (Reverse factor)

采用GIS地理計(jì)算方法，得到基于LESA體系的多因素多因子綜合立地條件評(píng)價(jià)結(jié)果（圖5）。上海市現(xiàn)狀耕地中，綜合評(píng)價(jià)分值為60～70（一般適宜）、70～80（較適宜）、80以上（適宜）的耕地占現(xiàn)狀耕地總量比例的87%，而其中約130萬(wàn)畝涉及土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、水源地保護(hù)區(qū)周邊、交通干道兩側(cè)周邊、河道水系恢復(fù)和建設(shè)等區(qū)域內(nèi)，建議近期在確保耕作層不破壞的前提下探索農(nóng)用地復(fù)合利用，遠(yuǎn)期在落實(shí)國(guó)家下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的前提下逐步退耕。以上評(píng)價(jià)結(jié)果為上海市永久基本農(nóng)田劃定方案提供了科學(xué)完備的技術(shù)支撐，也為本市全域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了規(guī)劃預(yù)留和保障空間。

圖5 上海市基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)疊合分析結(jié)果Fig.5 Comprehensive analysis result of site evaluation of prime farmland

（2）基于LESA的基本農(nóng)田立地條件評(píng)價(jià)靈活度較強(qiáng)，在耕地立地條件指標(biāo)選擇上能夠充分考慮區(qū)域的差異性，評(píng)價(jià)結(jié)果更加綜合全面。在空間尺度上既可以建立區(qū)縣級(jí)尺度的指標(biāo)體系，建立等級(jí)分區(qū)，也可以構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更小尺度的指標(biāo)體系。本研究中立地條件因素選取主要考慮了自然、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、規(guī)劃用途等四方面的因素。隨著耕地保護(hù)的內(nèi)涵從數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)，向生態(tài)、景觀(guān)、文化等方面的延伸，未來(lái)評(píng)價(jià)中還應(yīng)考慮基本農(nóng)田特定的價(jià)值功能，如對(duì)城市起到的景觀(guān)功能和對(duì)社會(huì)特定的歷史文化價(jià)值等。

References)

[1] 錢(qián)鳳魁,張琳琳,賈璐,等. 基本農(nóng)田劃定中的耕地立地條件評(píng)價(jià)研究[J]. 自然資源學(xué)報(bào),2016,31(3):447-456. Qian F K, Zhang L L, Jia L, et al. Site condition assessment during prime farmland demarcating[J]. Journal of Natural Resources, 2016,31(3):447-456.

[2] 邵一希. 多規(guī)合一背景下上海國(guó)土空間用途管制的思考和實(shí)踐[J]. 上海國(guó)土資源, 2016,37(4):10-13. Shao Y X. Shanghai land use regulation in the context of unifying “multi-plans”[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(4):10-13.

[3] 齊福佳,毛倩,劉俊,等. 基本農(nóng)田生態(tài)服務(wù)價(jià)值測(cè)算方法和應(yīng)用實(shí)踐[J]. 上海國(guó)土資源,2016,37(3):44-48. Qi F J, Mao Q, Liu J, et al. Calculation method of ecosystem services value of prime farmland[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(3):44-48.

[4] 錢(qián)鳳魁,王秋兵. 基于農(nóng)用地分等和LESA方法的基本農(nóng)田劃定[J]. 水土保持研究, 2011,18(3):251-255. Qian F K, Wang Q B. Planning method of the prime farmland based on farmland classification and LESA method[J]. Research of Soil and Water Conservation, 2011,18(3):251-255.

[5] 張英,潘瑜春,曾志炫,等. 基于農(nóng)用地分等定級(jí)的耕地入選基本農(nóng)田評(píng)價(jià)比較分析[J]. 中國(guó)土地科學(xué), 2012,26(3):29-33,97. Zhang Y, Pan Y C, Zeng Z X, et al. Comparative assessment of primary farmland zoning based on the farmland gradation programme[J]. China Land Sciences, 2012,26(3):29-33,97.

[6] 邊振興,楊子?jì)?錢(qián)鳳魁,等. 基于LESA體系的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)時(shí)序研究[J]. 自然資源學(xué)報(bào),2016,31(3):436-446. Bian Z X, Yang Z J, Qian F K, et al. Study on time sequence of high-standard prime farmland based on LESA[J]. Journal of Natural Resources, 2016,31(3):436-446.

[7] 陳茜,謝德體,王三. 重慶市城市周邊地區(qū)劃定永久基本農(nóng)田方法研究[J]. 土壤, 2016,48(6):1237-1245. Chen Q, Xie D T, Wang S. Study on demarcating method of permanent prime farmland in periphery of Beibei district Chongqing city[J]. Soils, 2016,48(6):1237-1245.

Study on delineation of permanent prime farmland based on the LESA system

SHAO Yi-Xi1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resource Survey, Shanghai 200072, China)

Assessment of farmland should consider the natural quality of cultivated land, as well as economic, sociological, ecological, and planning factors. This is particularly important in the delineation of permanent prime farmland. Using Shanghai City as an example, this study constructs a multi-factor evaluation index, composed of positive and reverse factors, using the land evaluation and site assessment (LESA) system and GIS spatial analysis. The results show that assessment using the LESA system can fully account for regional differences, comprehensively reflect the suitability (or lack thereof) of various factors, and provide a more comprehensive reference for decisions on the delineation of permanent prime farmland.

cultivated land protection; prime farmland; delineation method; site condition; LESA system

F301.21

：A

：2095-1329(2017)02-0087-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.021

2017-06-05

修回日期: 2017-06-20

邵一希(1984-),男,碩士,工程師,主要從事土地利用規(guī)劃研究.

電子郵箱: conanshao@126.com

聯(lián)系電話(huà): 021-56618396

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目:上海市新一輪土地利用總體規(guī)劃(2016-2040)