我國不同農業(yè)地域類型處地面臨的環(huán)境問題及政策建議

王詩文

摘要 介紹了我國季風水田農業(yè)、商品谷物農業(yè)和畜牧業(yè)這3種主要農業(yè)類型的地域分布及環(huán)境特點，分析了不同農業(yè)地域類型處地面臨的環(huán)境問題，從完善立法、行政疏控、公眾參與3個方面提出了相應的政策建議。

關鍵詞 農業(yè)環(huán)境；農業(yè)地域類型；污染治理；環(huán)境立法

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）07-0205-03

Environmental Problems and Policy Suggestions at Different Agriculture Regional Types in China

WANG Shi-wen

（School of Law， Wuhan University， Wuhan，Hubei 430000）

Abstract The geographical distribution and environmental characteristics of the three main agricultural types of monsoon paddy field agriculture， commodity grain agriculture and animal husbandry in China were introduced.The environmental problems faced by different agricultural regional types were analyzed.From three aspects of legislation perfection， administrative control， public participation， the corresponding policy recommendations were put forward.

Key words Agricultural environment；Agricultural regional type；Pollution control；Environmental legislation

我國農村地域面積遼闊，自古以來我國的先民就早已因地制宜，采用了適合當地的農業(yè)生產模式，創(chuàng)造了豐富多樣的農業(yè)文明，形成了不同的農業(yè)地域類型。與此同時，隨著時代的發(fā)展和科學技術的進步，我國農村環(huán)境污染成為不可忽視的重要問題。目前，我國對農村環(huán)境污染問題的研究多集中在不同種類的污染方式以及立法欠缺上，忽視了我國農業(yè)的地域特性。鑒于此，筆者對不同農業(yè)地域類型造成的主要環(huán)境問題進行分析，力求從新的角度探求有效可操作的解決方案。

1 我國主要農業(yè)地域類型分布及環(huán)境特點

我國地域面積廣，地形地貌復雜，擁有溫帶季風氣候、亞熱帶季風氣候、高原氣候、溫帶大陸性性氣候等，還有很多局部小氣候，造就了不同地區(qū)的不同農業(yè)生產方式。

1.1 季風水田農業(yè) 主要集中在秦嶺淮河以南的長江中下游平原和珠江三角洲地區(qū)。這些地區(qū)溫暖濕潤，而且受季風氣候影響，溫度降水符合水稻等農作物的生長，加之該地區(qū)人口眾多，水稻的種植主要是為了滿足生產生活的需要，雖然隨著城市化的發(fā)展，農作物的產出量已遠遠達不到需求，但是相應的耕作方式依然長期存在于當地的農村之中。

1.2 商品谷物農業(yè) 或稱商業(yè)谷物農業(yè)，它是一種面向市場、以生產商品糧為主的種植業(yè)，主要分布在溫帶氣候區(qū)，在世界范圍內主要集中于美國、加拿大、澳大利亞、法國、阿根廷、俄羅斯、烏克蘭等國家，以種植小麥、玉米為主[1]。因其商品化程度較高，產出多為外銷，同時要求大規(guī)模機械化生產，而我國只在東北平原有所發(fā)展，不僅因為其肥沃的黑土和溫帶季風氣候這一較為溫和的氣候條件，而且東北平原地廣人稀，符合其進行大規(guī)模機械化生產的需要。

1.3 畜牧業(yè) 我國畜牧業(yè)絕大部分屬于傳統的粗放畜牧，主要位于內蒙古草原以及高原的草甸分布地帶，以游牧為主，未形成產業(yè)，但其對土地、水源等的影響依然不可小覷，特別是在生態(tài)脆弱地區(qū)，因此也需要有效的治理方法。

除上述3種主要的農業(yè)類型外，我國還存在著少量以珠江三角洲“?；~塘”為代表的混合農業(yè)，以及西藏、新疆等地區(qū)的當地農業(yè)，由于分布較少且情況復雜，該研究不進行探討。

2 我國不同農業(yè)地域類型處地面臨的環(huán)境問題

2.1 季風水田農業(yè)區(qū)環(huán)境問題 在我國分布面積最廣的農業(yè)地域類型就是季風水田農業(yè)，或稱為水稻種植業(yè)，雖然城市化對農村的耕地面積造成了沖擊，人口向城市集中也導致勞動力不足和農產品供需不平衡，但是在嚴守耕地“紅線”的要求下，我國農業(yè)在很長一段時間依然是極其重要的產業(yè)。我國的水稻種植業(yè)多集中在秦嶺淮河以南的平原地區(qū)，這些地區(qū)不僅有著豐沛的灌溉水資源，也有著適宜的氣候條件。與此同時，在農業(yè)生產中也必然會帶來不可忽視的環(huán)境問題，主要為水資源短缺、土壤污染及生活垃圾污染。

水資源短缺問題既包括水量短缺，也包括水質短缺。秦嶺—淮河以南的平原地區(qū)多為我國經濟發(fā)達地區(qū)，對農產品的大量需求導致掠奪性的引水灌溉。我國農業(yè)種植目前依然以澆灌為主，需水量很大，水資源的開發(fā)率較高，但是水資源利用率較低。我國農業(yè)長期水的有效利用率僅在40%左右，現有灌溉用水量超過作物合理灌溉用水量的0.5～1.5倍甚至更多。通常認為，當徑流量利用率超過20%時就會對水環(huán)境產生很大影響，超過50%時則會產生嚴重影響。目前，我國水資源開發(fā)利用率己達19%，接近世界平均水平的3倍，個別地區(qū)更高[2]。我國對河流湖泊和地下水的過度引用勢必導致更為嚴重的生態(tài)破壞。

而水質性缺水更是飽受關注的話題?！吨腥A人民共和國水法》第五十一條規(guī)定：“向農田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應當保證其下游最近的灌溉取水點的水質符合農田灌溉水質標準。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉應當防止污染土壤，地下水和農產品”。也就是說，我國法律允許污水灌溉，這一許可雖然可以協調水量型缺水，但是即使符合灌溉標準，污水灌溉依然會造成農作物和土壤的損傷，水質性缺水直接帶來了土壤污染。特別是很多企業(yè)的生產規(guī)模小，凈化設施有限，違法排放造成嚴重污染。有研究表明，目前全國被重金屬污染的耕地達2 000萬hm2，約占現有耕地總面積的20%，其中被污水灌溉污染的耕地216.67萬hm2，因固體廢棄物堆存占而被占用和毀損的農田13.33萬hm2[3]。這還僅僅是對農田的污染，沒有將農村居民缺乏干凈衛(wèi)生的飲用水的情況計算在內。

此外，生活垃圾污染也呈現出急劇增長的趨勢。農村居民的生活垃圾、生活污水以及人糞尿對農村環(huán)境造成的污染日益突出。有研究顯示，我國農村每年產生的生活垃圾超過218億t，大部分是隨意堆放或直接傾倒進河湖或溝渠；我國農村每年產生的生活污水超過90億t，并且具有有機物濃度偏高、日變化系數大、間歇排放等特點。而我國農村96%的村莊沒有排水渠道和污水處理系統，已經造成了嚴重的水體污染[4]。

與此同時，鑒于供需比例失衡，為了增加農作物的產量，大量的農藥化肥投入成了必然。農藥、化肥的不科學和低效利用不僅導致土壤和農作物的污染，也導致了水體的富營養(yǎng)化，加劇了水資源短缺，從而形成惡性循環(huán)。

2.2 商品谷物農業(yè)區(qū)環(huán)境問題 這一地區(qū)的農業(yè)生產機械化程度高，土壤肥沃，但是由于氣候相對寒冷，適宜農作物生長的時間較短，也導致這一地區(qū)的環(huán)境問題以大氣污染和殘膜污染為主。

東北地區(qū)的農業(yè)季節(jié)特點很強，這就使得秋收之后殘留農作物根莖的處理成為很大的問題。特別是東北平原地區(qū)農作物產量大、耕地面積廣，目前對于殘留農作物的根莖沒有很好地進行規(guī)范化處理，農民依舊采用傳統的焚燒方式，加之農村地區(qū)采暖設施相對簡陋，很多依然靠獨門獨戶的薪炭燃燒取暖，缺少凈化措施，這就直接導致了嚴重的大氣污染，每年冬天的東北地區(qū)變成了全國空氣污染的重災區(qū)，PM2.5數值爆表時有發(fā)生。焚燒秸稈的整治已經成了全國重點討論的話題，而東北地區(qū)則為重中之重。

殘膜污染是伴隨著技術進步所帶來的。在大棚技術的應用帶來四季蔬果的利好之外，也必須看到負面影響，特別是大多數農民只重視使用而不重視回收和處理，往往將殘留的地膜留在土壤中，長此以往，難以自然分解的材料必然導致土地肥力下降。

2.3 畜牧區(qū)環(huán)境問題 以內蒙古地區(qū)為代表的粗放式放牧在干旱地區(qū)勢必會帶來土地沙漠化，特別是公民個體以利益最大化為導向，往往忽視了當地草場的環(huán)境承載力，從而導致草原退化。這一地區(qū)屬于溫帶大陸性氣候，干旱少雨的氣候環(huán)境也加劇了土地退化的進程，而且由于長期的過度放牧，為了滿足增加牲畜的用水需求，開挖水井成為必然，也直接導致了水資源進一步短缺，形成惡性循環(huán)。因此，該地區(qū)的環(huán)境問題以土地沙漠化、水資源短缺為主。

3 政策建議

為了使解決措施不至于過于零散缺乏可操作性，可根據農業(yè)地域類型的劃分，在制定統籌性方案時引入針對不同農業(yè)地域類型具體措施的分類考量，從而有效地解決農村地區(qū)的環(huán)境問題。

3.1 完善立法 目前我國還沒有一部獨立的、專門針對農村特殊經濟形態(tài)和生態(tài)特點的環(huán)境保護綜合性法律，現有的各層級規(guī)范性文件中亦幾乎沒有專門針對農村環(huán)境保護的[5]。僅僅在《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》等法律中分散規(guī)定，專門立法的缺失導致農村環(huán)境治理缺少整體性的考量，與中共十八大所提倡的“進行生態(tài)文明建設，實現美麗中國”的目標不甚協調。我國已經基本建成了社會主義法律體系，說明我國社會所必要的法律已經基本完善，而目前的任務是建設社會主義法治體系，生態(tài)建設下的法律構建是其重要組成部分，我國相關的城市法律已經基本完備，必須將農村層面的立法提上日程，這也是實現社會主義建設的新高度的必然要求。與此同時，農業(yè)綜合法律的缺失也可以看作制定《農村法》的機遇。由于我國農業(yè)地域類型具有顯著差異性，在國家制定綜合法律時必須進行綜合考量，結合不同農業(yè)地域類型進行綜合管理，特別是在處理相關的環(huán)境污染的問題上，必須有所側重。

對于分布最廣泛的季風水田農業(yè)，需要著重處理水資源和土壤污染的問題。水資源短缺（水量型）相對于水污染治理較為簡單，也較容易在短期內取得成效。在農業(yè)立法中規(guī)定科技標準的條款，推廣滴灌、噴灌等節(jié)水型農業(yè)，并以相應的教育措施相配合，推動傳統農業(yè)向現代高科技農業(yè)轉型。對于水污染治理，則需要在法律中規(guī)定財政補貼條款，并嚴格要求補貼款的用途和管理。對于土壤污染，特別是這類農業(yè)地域所處的區(qū)域是我國的經濟發(fā)展中心，很多土壤污染混合著工業(yè)要素，使污染情況更加復雜。由于農村自身經濟條件的限制，污染治理能力極其有限，很難依靠其自身對污染進行治理，而由于土壤污染具有綜合性、長期性，治理難度大，容易出現主管部門相互推脫的情況。因此，必須由立法明確主管部門，特別是對責任追究機制的完善。

對商品谷物農業(yè)區(qū)，重點是對秸稈焚燒帶來的大氣污染進行治理。目前我國對于秸稈焚燒問題立法層級較低，多為地方性法規(guī)，如《遼寧省秸稈焚燒防控責任追究暫行規(guī)定》《哈爾濱市2015—2017年秸稈綜合利用實施方案》等，缺乏統合性，其內容也相對概括，缺乏操作細則，很難得到有效實施。農村地膜污染是相對新型的污染模式，尚未得到相應的重視，而長期下去這種污染會對土壤造成巨大的損害，根據預防原則必須在上位法上作出相關規(guī)定。

對于牧區(qū)的治理在立法上需要考量當地的傳統習俗和傳統的草原保護模式。我國新修訂的《草原法》在第五章中規(guī)定了草原的利用問題，但其規(guī)定相對抽象，最重要的是并沒有和農業(yè)聯系起來，《森林法》《環(huán)境保護法》亦如此。作為農業(yè)的畜牧問題關系到當地居民的收入和生活，必須在農業(yè)立法中予以考量，不能一味地加以禁止，而是要想辦法在治理草場退化時保證居民的收入不減少，同時，注意因地制宜，根據該區(qū)域自身特點為地方性法規(guī)預留變通的空間。

3.2 行政疏控 目前農村地區(qū)的行政存在著2個極端，一面是當地政府無力管理導致行政缺失；另一面就是政府管理過于強硬，以堵為主，缺乏疏導機制使得農民苦不堪言。行政是社會管理的基礎性手段，也是與農民直接進行接觸的疏控方式。立法是否有效執(zhí)行主要依賴于行政能否真正有所作為。由于我國不同地區(qū)農業(yè)發(fā)展模式差異較大，這就要求行政機關在相應的執(zhí)法中考慮自身的因素進行適當變通，主動適應當地特點，例如水稻種植區(qū)多為小戶經營，可以通過污染治理任務和財政補貼的形式支持每家每戶自己治理，并做好監(jiān)督，配以獎懲機制；對于商品農業(yè)區(qū)，基于地域范圍較大、農業(yè)種植作物較為單一的特點進行廣范圍的整體治理，可以進行片區(qū)聯合，通過加強技術投入的方式對秸稈殘留等進行綜合利用和集中化處理；對于牧區(qū)，要在尊重原有傳統習俗的基礎上加強生態(tài)修復和補償力度，測定草場合理承畜量，遵循草原保護優(yōu)先原則，要求牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，把保護放在優(yōu)先的地位，在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展[6]。同時，加強陽光政府建設，對于農業(yè)補貼的管理和運用必須高度透明化，接受全社會的監(jiān)督，建設誠信政府、法治政府，實現向服務型政府轉型。

3.3 公眾參與 公眾參與原則是環(huán)境法的基本原則，也是最重要的原則之一，特別是在農業(yè)立法方面，很多傳統的農業(yè)經驗在幾千年的發(fā)展中已經相當成熟，必須結合當地的生產實踐對這些傳統經驗進行整合并予以選擇性認可，這就要求必須將公眾參與貫徹到立法、執(zhí)法、司法的各個方面。在立法中鼓勵農民積極進言獻策，排除地方限制和地域歧視，充分吸納各個地域類型的生產經驗；在執(zhí)法中對傳統有利于環(huán)境保護的做法予以認同，特別是保留畜牧區(qū)一些有利于生態(tài)和諧的傳統，并加強環(huán)境保護教育，對于有關的訴訟特別是行政訴訟必須貫徹公眾參與，培養(yǎng)農民對法律的信仰，提高他們的知識水平。

雖然我國農業(yè)地域類型眾多，彼此差異大，但并不代表無法統一。事實上在任何地域類型的農業(yè)污染都不是單一的，彼此排斥的，而是全部的污染類型在各地均存在，只不過是側重點不同。因此，在進行相應的環(huán)境問題治理時，無論是在立法層面還是在執(zhí)法司法層面，既需要從總體考量，制定整體的方案規(guī)劃，也需要結合局地實際需要，重點治理，因地制宜，從而實現整體和局部的統一，最終實現農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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