京津冀霧霾治理中的府際合作機(jī)制研究

韓兆柱+盧冰

摘 要：近年來，隨著污染氣體排放不斷增多，京津冀地區(qū)霧霾問題日益嚴(yán)重。大氣污染跨地域治理難度加大，區(qū)域合作成為必然選擇，而建立和完善區(qū)域合作機(jī)制成為解決霧霾問題的關(guān)鍵。目前，京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制仍面臨著參與主體單一、各組成部分首要目標(biāo)不一致、合作機(jī)制水平低、地方政府執(zhí)行力不足等問題?；谡w性治理理論，完善京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)上，成立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)保專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組；在組織構(gòu)成上，設(shè)立辦公室、專家咨詢組兩個日常機(jī)構(gòu)；在組織運行上，建立健全多元主體參與機(jī)制、京津冀利益協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域協(xié)作長效機(jī)制、合作成效保障機(jī)制，以推動京津冀的府際合作。

關(guān)鍵詞：京津冀；霧霾治理；府際關(guān)系；整體性治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）04-0073-09

引 言

大氣作為環(huán)境的一個重要組成部分，是延續(xù)生命的必需品，因此空氣質(zhì)量與人們的幸福指數(shù)息息相關(guān)，并成為國家和人民共同關(guān)心的話題。黨的十八大報告高度重視環(huán)境問題，首次將生態(tài)文明建設(shè)置于獨立一章，并指出要加大環(huán)境保護(hù)力度，可見生態(tài)文明已上升為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本國策的戰(zhàn)略和核心理念[1]。隨著工業(yè)化水平的提高，污染氣體排放不斷增多，京津冀地區(qū)的霧霾問題愈演愈烈。而2017年1月中國人民大學(xué)發(fā)布的《京津冀霧霾治理政策評估報告》表明，2016年P(guān)M2.5濃度有所下降的短暫成效更多依靠風(fēng)速偏大的“天幫忙”，而在相同氣象條件下，濃度無明顯變化，因此未來的治霾之路還是要靠“人努力”①。2015年4月，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，要破除體制機(jī)制障礙，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。因此，本文以整體性治理為視角，探索京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制。

一、基于整體性治理完善京津冀霧霾治理府際合作機(jī)制的意義

機(jī)制（Mechanism），原指機(jī)器構(gòu)造和動作的原理，后來泛指一個工作系統(tǒng)組織或部分之間相互作用的過程和方式[2]。府際合作機(jī)制是指地方政府通過搭建主體間信息溝通平臺，出臺相關(guān)政策，以實現(xiàn)共同利益的一系列規(guī)則和制度的總稱，其內(nèi)涵包括目標(biāo)、主體、途徑、內(nèi)容等方面[3]。從府際關(guān)系的角度看，合作機(jī)制包括縱向和橫向兩個維度[4]。目前，我國的區(qū)域合作在中央政府的主導(dǎo)下，地方政府自主性不斷增強(qiáng)的趨勢愈加明顯[5]。京津冀一體化在中央政府的主導(dǎo)下，加強(qiáng)了頂層設(shè)計，明確了不同地區(qū)的功能定位，并將協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，而地方政府合作的運作機(jī)制仍有待完善。因此，筆者認(rèn)為，探討京津冀政府間的橫向合作，即完善京津冀治理霧霾的府際合作機(jī)制，具有重要的理論和實踐意義。

（一）基于整體性治理完善京津冀霧霾治理府際合作機(jī)制的理論意義

整體性治理（Holistic Governance）是在新公共管理理論式微和數(shù)字時代來臨的背景下，發(fā)端于英國并隨后擴(kuò)展到美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家的全新的治理模式[6]。整體性治理理論主張政府組織機(jī)構(gòu)間通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動[7]。該理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，經(jīng)歷了理論初倡（1990-1997）、理論發(fā)展（1998-2001）和理論深化（2002年至今）三個發(fā)展階段，代表性人物是英國的佩里·?？怂梗≒erri 6）和帕卻克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）。在整體性治理理論的支撐下，1997年英國布萊爾政府頒布了《現(xiàn)代化政府白皮書》，正式啟動了協(xié)同政府改革。我國對整體性治理理論的引介最早可追溯到2005年。臺灣學(xué)者彭錦鵬在《全觀型治理：理論與制度化策略》一文中提出了制度化建設(shè)的三個策略：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整合組織的建立和新型文管體系，并指出整體性治理理論有望成為“21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論”[8]。后來，周志忍、竺乾威、曾凡軍、韓兆柱等人對整體性治理進(jìn)行了更為詳細(xì)的介紹[6]。自整體性治理理論引入我國之后，學(xué)術(shù)界對其關(guān)注度一直很高。目前，我國學(xué)者對該理論的研究已從最初的理論譯介階段逐步轉(zhuǎn)向?qū)⑺鳛榉治龉ぞ邅斫馕鰧嶋H問題的應(yīng)用性研究階段[9]。

我國公共管理學(xué)科起步較晚，相應(yīng)的理論體系尚不健全，包括整體性治理在內(nèi)的諸多理論都是西方的舶來品，用于指導(dǎo)我國公共管理改革還很“吃力”[10]。整體性治理理論在本土化的過程中，與我國國情和具體問題相結(jié)合，在政府協(xié)同工作中發(fā)揮了很大的作用，為京津冀地區(qū)面臨的跨區(qū)域整合以實現(xiàn)共同利益、提升整體競爭力提供理論支撐，有利于整體性治理理論的本土化繼續(xù)發(fā)展，也有助于構(gòu)建中國特色的公共治理理論[10]。此外，當(dāng)今社會的復(fù)雜性和不確定性，給國家治理工作帶來了極大挑戰(zhàn)。京津冀地區(qū)以屬地管理、政府部門為主要參與力量開展的治理霧霾工作收效甚微。因此，提倡多元主體參與治理，將企業(yè)、非政府組織和個人等力量納入治理的框架內(nèi)，有利于推進(jìn)我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化向前發(fā)展。

（二）基于整體性治理完善京津冀霧霾治理府際合作機(jī)制的實踐意義

大氣作為生態(tài)環(huán)境的一個重要組成部分，近年因頻發(fā)的霧霾天氣而備受關(guān)注。作為一種氣象災(zāi)害，霧霾引發(fā)了大氣環(huán)境的惡性循環(huán)，阻滯了社會發(fā)展的步伐，也增加了交通事故發(fā)生的頻率[11]。另外，人體長期暴露在霧霾天氣下，也容易誘發(fā)心血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致癌癥。霧霾危害如此之大，而頻繁發(fā)生的京津冀地區(qū)，更是不容忽視。因此，探索京津冀合作治理霧霾的舉措，有利于提升京津冀的整體競爭力，也有利于增強(qiáng)區(qū)域合作改善環(huán)境狀況的示范作用。

2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會正式將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重要的國家戰(zhàn)略，并指出要推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，就要在交通、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域率先取得突破。在此背景下，完善京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制，有利于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域率先取得突破，促進(jìn)區(qū)域合作治理霧霾工作長期、高效的運行，有助于協(xié)調(diào)京津冀的行動，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐[12]（p.178）。

二、京津冀霧霾治理府際合作機(jī)制存在的問題

2015年11月，京津冀三省市的環(huán)保部門成立了京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制，表示未來將設(shè)立環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織開展三省市環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作。由于技術(shù)、資源等方面存在巨大的差異，京津冀地區(qū)存在增強(qiáng)合作以實現(xiàn)共贏的相互需要，屬于典型的互補(bǔ)性區(qū)域合作[13]（p.171）。目前京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制仍存在許多問題，主要有以下幾方面。

（一）合作機(jī)制的參與主體單一

京津冀合作治理霧霾的參與主體單一，更多依靠政府部門的力量，而忽視了企業(yè)、非政府組織、公民個人等行為主體的參與。國務(wù)院2013年印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）指出，到2017年全國各地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物濃度下降25%②。為了實現(xiàn)該目標(biāo)，京津冀三省市政府部門雖然采取了積極行動，卻忽視了企業(yè)、非政府組織和公民等行為主體的重要作用。北京市2013年出臺的《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》提倡企業(yè)自律治污行動、公眾自覺減污行動、社會監(jiān)督的防污行動。從公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，空氣屬于純粹的公共物品，具有非排他性和非競爭性的特征，這使得倡導(dǎo)自主參與節(jié)能減排淪為一句空話[14]。

2014年通過的《北京市大氣污染防治條例》提倡建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動、單位施治、全民參與、社會監(jiān)督的工作機(jī)制；天津市2015年出臺的《天津市大氣污染防治條例》規(guī)定，市政府對本市的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，各區(qū)縣政府對轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管的職責(zé)；河北省2016年出臺的《河北省大氣污染防治條例》規(guī)定，本省內(nèi)各級人民政府環(huán)保主管部門對本轄區(qū)的大氣污染進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，公民應(yīng)當(dāng)自覺履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任?？偟膩碚f，三省市治理霧霾的府際合作機(jī)制，北京已經(jīng)走在了前列，提倡各非政府主體的廣泛參與，而天津與河北仍停留在政府主導(dǎo)的層次，沒有提及企業(yè)、非政府組織和公民的參與。在自然環(huán)境面前，人類是關(guān)系密切的利益攸關(guān)方，都會受益于優(yōu)質(zhì)空氣的正外部性，而在提供清潔空氣的行動上，依靠單方面的政府努力，尚未將重要組成部分的企業(yè)、非政府組織和公民納入合作機(jī)制的框架之內(nèi)，實屬一個重要缺陷。

（二）三省市首要目標(biāo)不一致

京津冀三省市間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、功能定位等差異很大，致使在區(qū)域合作治理霧霾的過程中存在首要目標(biāo)不一致的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于京津二市，2008年～2015年河北的人均地區(qū)GDP不及北京或天津的50%（參見圖1），有學(xué)者用“吃不下”、“不夠吃”、“沒飯吃”來比喻京津冀三地之間的經(jīng)濟(jì)失衡[15]。三地合作治理霧霾，京津二市具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，首要目標(biāo)是提升發(fā)展質(zhì)量，擁有清潔空氣；而河北省遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，其首要目標(biāo)是提高發(fā)展水平、解決生存大計。

此外，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，不同地區(qū)城市功能定位不同，注定了三省市地位的不平等。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略核心是有序疏解北京非首都功能，而非發(fā)展天津與河北的經(jīng)濟(jì)。河北省定位之一是京津冀生態(tài)環(huán)境的支撐區(qū)，主要承擔(dān)北京一些高能耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而北京市主要集中了一些科技創(chuàng)新型企業(yè)，天津是全國先進(jìn)制造研發(fā)基地。

在實際合作中，跨區(qū)域性公共物品供給的“外部性”和“搭便車”現(xiàn)象的存在也是導(dǎo)致地方政府間不合作的重要原因[16]（p.74）。清潔空氣屬于純粹的公共物品，當(dāng)不付出成本同樣可以享受公共產(chǎn)品正外部性時，欠發(fā)達(dá)地區(qū)更愿意采取“搭便車”行為。因此，若較發(fā)達(dá)的京津二市不對發(fā)展水平欠佳的河北進(jìn)行利益補(bǔ)貼或者補(bǔ)貼數(shù)額小于環(huán)保成本，那么河北省便更愿意采取“先污染、后治理”的慣性做法，以犧牲環(huán)境為代價大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，京津冀合作治霾更容易導(dǎo)致“三個和尚沒水喝”的局面。

（三）合作機(jī)制的水平低

目前京津冀治理霧霾的合作機(jī)制水平較低，尚以應(yīng)急合作為主。2014年北京市舉辦APEC會議時期，京津冀地區(qū)采取單雙號限行、停產(chǎn)、限產(chǎn)、停工等史上最嚴(yán)措施來保證北京市的空氣質(zhì)量，呈現(xiàn)“APEC藍(lán)”。2015年9月，北京市舉行了紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年的大閱兵，在此期間為保障北京地區(qū)的空氣質(zhì)量，市政府通過工業(yè)停產(chǎn)、臨時交通管制、空氣督查等措施爭取到了“閱兵藍(lán)”。此外，2017年“兩會”召開前夕，環(huán)保部會同有關(guān)省份赴京津冀及周邊18個城市，開展2017年第一季度空氣質(zhì)量專項督查，此次督查采取部長巡查、走訪問詢、現(xiàn)場抽查等方式，以督政為主導(dǎo)、督政與督企相結(jié)合，分階段推進(jìn)，不斷傳導(dǎo)督查壓力，切實督促地方落實大氣污染防治責(zé)任，在京津冀環(huán)保督查工作的保障下，我國迎來了最美“兩會藍(lán)”③?！癆PEC藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”以及“兩會藍(lán)”是群眾對我國采取應(yīng)急措施治理霧霾所獲成效的戲稱。這短暫的美好是政府采用特殊措施治理出來的，一些暫時性、強(qiáng)制性的措施并不能常態(tài)化。

（四）地方政府的執(zhí)行力不足

地方政府執(zhí)行力不足是目前京津冀合作治理霧霾面臨的又一重大問題。威爾遜指出，“行政是政府的執(zhí)行，是政府的操作，是政府工作中最耀眼的部分”[17]。如果說我國公共政策的制定存在協(xié)同失靈，那么政策執(zhí)行和項目管理中的協(xié)同失靈更為嚴(yán)重[18]。

京津冀地方政府為落實中央政府治理霧霾的指令，出臺相關(guān)條例，由環(huán)境主管部門統(tǒng)一管理，轄區(qū)內(nèi)各行政機(jī)關(guān)進(jìn)行落實。這種政府運作模式看起來十分合理，在執(zhí)行過程中卻隱含著許多問題。

為實現(xiàn)國務(wù)院要求到2017年京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物濃度下降25%的指標(biāo)，三省市均制定了《大氣污染防治條例》，對于禁止燃放煙花爆竹、關(guān)停限產(chǎn)重污染企業(yè)、使用清潔能源等行為做了詳細(xì)的規(guī)定，然而各地方政府在執(zhí)行的過程中偷工減料，睜一只眼閉一只眼、僵硬執(zhí)行、敷衍懶惰、缺乏責(zé)任意識、上有政策、下有對策等，執(zhí)行力不足或執(zhí)行力扭曲的現(xiàn)象廣泛存在，致使京津冀地區(qū)的霧霾仍在肆虐。馬克思曾說：“一步實際運動比一打綱領(lǐng)更重要”[19]（p.296），提升京津冀地區(qū)各地方政府的執(zhí)行力已變得日趨重要。

三、 京津冀霧霾治理府際合作機(jī)制問題的成因

對于以上京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制問題，筆者認(rèn)為其成因有以下幾個。

（一） 社會治理模式轉(zhuǎn)型緩慢導(dǎo)致合作渠道單一

我國社會治理模式的滯后，導(dǎo)致在應(yīng)對京津冀合作治理霧霾問題上死板僵化。公共管理已經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩個階段，與之相對應(yīng)的是馬克斯·韋伯的官僚制政府和戴維·奧斯本、特德·蓋布勒的企業(yè)家政府兩大模式。官僚行政理論主張實行專業(yè)化的等級體系，政府部門在社會管理中發(fā)揮絕對作用，不可避免地帶來體制僵硬死板的缺陷；而新公共管理理論主張用企業(yè)家精神塑造政府，以效率、質(zhì)量等精神克服官僚主義的弊病，導(dǎo)致了政府部門本質(zhì)屬性“公共性”的喪失?；诠讲块T都有自身難以克服的局限性，在當(dāng)代公共管理理論中，逐漸衍生出通過構(gòu)建跨部門伙伴關(guān)系，同時利用公共部門、私人部門和第三部門的優(yōu)點而避免其缺點的理念[20]（p.311），即詹姆斯·羅西瑙提出的治理理論。治理理論是各種公共的或私人的，個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[21]（p.4）。在治理理論的倡導(dǎo)下，公共行政理論擴(kuò)充了公共事務(wù)管理的主體、職能與行為模式，開創(chuàng)了多元共同參與公共事務(wù)管理的新局面[22]（p.28）。我國依然延續(xù)著傳統(tǒng)公共行政時期的官僚制社會治理模式，政府部門在社會管理過程中發(fā)揮著絕對作用。相較之下，學(xué)術(shù)界對治理理論寄予厚望，將其與我國的現(xiàn)代國家構(gòu)建、政治和行政體制改革演進(jìn)緊密地聯(lián)系在一起[23]（p.133）。在理論呼聲日益強(qiáng)烈的背景下，構(gòu)建適合我國國情的政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式，實現(xiàn)社會治理從單向行政向合作行政的轉(zhuǎn)變成為必然選擇[24]。

（二） “條塊關(guān)系”體制導(dǎo)致地方政府的各自為政

條塊關(guān)系是我國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它在各個不同層面與各個不同領(lǐng)域影響和制約著整個政府的行政管理[25]。京津冀三地政府是平行的“塊塊”關(guān)系，彼此之間相互獨立、互不負(fù)責(zé)，而日益復(fù)雜的京津冀霧霾問題，使得政府各組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部人員、不同政府之間的分化明顯，加之由于部門利益驅(qū)動在客觀上造成治理體系的碎片化，這勢必導(dǎo)致組織部門不協(xié)調(diào)和成員自利化甚至產(chǎn)生破壞整合的反作用力[26]。謝慶奎曾指出，地方政府均具有明顯的“利己性”和“利他性”，其中“利己性”是政府的本質(zhì)屬性之一，政府間關(guān)系的內(nèi)涵首先是利益關(guān)系[27]。在經(jīng)濟(jì)利益面前，北京、天津、河北是獨立的個體，都有自己的“一畝三分地”，地方保護(hù)主義色彩濃厚；而在大氣環(huán)境面前，三地是一個整體，是“一榮俱榮、一損俱損”的關(guān)系。因此，如果沒有合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在解決北京“大城市病”問題的同時，給予天津、河北足夠的好處帶動其發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐將會十分緩慢。京津冀地區(qū)霧霾問題已迫在眉睫，嚴(yán)重威脅廣大人民群眾的生命安全，若因利益協(xié)調(diào)不均致使合作治理霧霾工作的停滯，未免有些因小失大。

（三） 配套機(jī)制多、屬地治理模式增加協(xié)作的復(fù)雜性

京津冀合作治理霧霾除環(huán)保部門外，還需相應(yīng)的配套機(jī)制來保證成效，而配套機(jī)制涉及的部門繁多，再加上治理的屬地模式，增加了合作的難度，致使合作的水平較低。就成因而言，霧霾主要是汽車尾氣、工業(yè)廢氣、供暖排放、垃圾揚(yáng)塵等因素造成的，這就涉及交通管理、工商管理、城市綜合管理等部門的共同努力。而我國政府職能部門設(shè)置的特色在于雙重領(lǐng)導(dǎo)，即絕大多數(shù)地方政府職能部門不僅接受本級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級對口部門的間接指導(dǎo)，在合作治理的過程中還要與跨區(qū)域的同級部門進(jìn)行協(xié)商，大大增加了協(xié)作的復(fù)雜性[28]（p.41）。就治理而言，我國現(xiàn)行的環(huán)境管理模式的主要特征是屬地管理，即各地方政府的環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理，這也是世界各國最早普遍采用的政府環(huán)境管理模式[29]（p.260）。區(qū)域內(nèi)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不一致，致使標(biāo)準(zhǔn)寬松地區(qū)的污染源仍然合法存在，進(jìn)而跨界傳輸。因此，合作治理霧霾必然涉及三省市的合作立法、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)督。京津冀合作治理霧霾涉及的部門越多，利益協(xié)調(diào)就越復(fù)雜，信息共享就越困難，三方合作也就變得更加艱難。目前我國京津冀地區(qū)合作治理霧霾仍停留在初級階段，以應(yīng)急合作為主，缺乏長期性、規(guī)范化的運行機(jī)制約束。

（四） 監(jiān)督不到位、懲罰不嚴(yán)格助長懈怠行為

京津冀三省市為治理霧霾都制定了詳細(xì)的行動條例，但由于監(jiān)督不到位、 懲罰不嚴(yán)格，導(dǎo)致以污染促發(fā)展的代價較低，一定程度上助長了污染環(huán)境的行為。 就監(jiān)管而言，三省市政府要求的環(huán)境主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)工作，并依法將監(jiān)測數(shù)據(jù)向社會公開，接受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民群眾的監(jiān)督。事實上，公眾接觸到的污染數(shù)據(jù)大多為二手?jǐn)?shù)據(jù)，以2016年12月份京津冀一次重度霧霾過程為例，大家經(jīng)常使用的墨跡天氣、網(wǎng)絡(luò)空氣質(zhì)量實時查詢等來源于氣象局的數(shù)據(jù)顯示石家莊PM2.5指數(shù)為500，而許多網(wǎng)友均稱實地測量值高達(dá)1000以上、能見度不足5m，處于“爆表”狀態(tài)。環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)保督查中心一處處長但家文也曾表明，“面對短期內(nèi)無法完成、又必須完成的重大任務(wù)，環(huán)保部門的部分?jǐn)?shù)據(jù)就容易出問題，地方政府也可能采取一些‘非常措施達(dá)到理想數(shù)據(jù)”④。公民的知情權(quán)已被剝奪，更無從談及監(jiān)督權(quán)。而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查工作可在電影《驢得水》中略見縮影，一方瞞報、謊報、應(yīng)付檢查，另一方睜一只眼閉一只眼等現(xiàn)象廣泛存在，對環(huán)保的監(jiān)督效力大打折扣。就懲罰而言，對于未造成事故的污染處以罰款，數(shù)百至數(shù)萬不等；對于造成釀成重大事故的，依法追究刑事責(zé)任。若沒有嚴(yán)格的監(jiān)督懲罰機(jī)制作為支撐，這種行徑只會變相助長歪風(fēng)邪氣。因此，提高政府執(zhí)行力，關(guān)鍵在于加強(qiáng)對權(quán)力運行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責(zé)[30] 。

四、基于整體性治理理論完善京津冀霧霾治理中的府際合作機(jī)制

2017年3月9日，環(huán)保部長陳吉寧就“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”答記者問時表示，2017年環(huán)保部要堅決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，重點解決冬季大氣污染問題，擼起袖子把工作抓實、抓細(xì)、抓好。筆者認(rèn)為，在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下，應(yīng)盡早成立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)保專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)包含霧霾問題在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作。在該小組的領(lǐng)導(dǎo)下，成立專家咨詢組，為協(xié)同發(fā)展的環(huán)保工作提供政策建議和理論指導(dǎo)；設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常行政工作。在組織運行上，建立健全多元主體參與機(jī)制、京津冀利益協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域協(xié)作長效機(jī)制、合作成效保障機(jī)制，以更好地推動京津冀三省市政府之間的合作（參見圖2）。

（一） 建立多元主體參與機(jī)制

單一政府主體在處理公共事務(wù)時越來越力不從心，而企業(yè)、非政府組織以及公民個人等非政府主體扮演著日益重要的角色。事實上，我們正處在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，在高度復(fù)雜性和高度不確定性的情境下，將擁有一個合作的社會。整體性治理理論主張發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，以滿足公眾需求為導(dǎo)向，對部門層級、功能和公私伙伴關(guān)系進(jìn)行整合，使政府組織實現(xiàn)整體性協(xié)調(diào)[31]。2015年環(huán)保部出臺了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，并對各地的落實情況進(jìn)行指導(dǎo)檢查，在全國也建立了一些公眾參與的示范試點⑤?；谡w性治理理論，在京津冀合作治理霧霾的府際合作機(jī)制下，建立以政府部門為主導(dǎo)，囊括企業(yè)、非政府組織、公民個人在內(nèi)的多元主體參與機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域信息與技術(shù)共享，積極發(fā)揮各主體在霧霾共治中的作用。環(huán)保民間組織等一些非政府組織要加大宣傳力度，努力提升公民的環(huán)境保護(hù)意識；企業(yè)、環(huán)境污染第三方治理機(jī)構(gòu)等相關(guān)企業(yè)要切實履行社會責(zé)任，運用專業(yè)技能為治理霧霾做出貢獻(xiàn)；公民個人也要積極行動起來，培養(yǎng)自己的主人翁意識，竭盡全力綠色出行，不要露天焚燒垃圾[32]。

（二） 健全京津冀利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在區(qū)域一體化進(jìn)程中，為實現(xiàn)整體發(fā)展，政府間的協(xié)調(diào)十分重要[33]。京津冀跨地區(qū)合作治理霧霾，面臨的最大阻礙就是利益協(xié)調(diào)。所謂協(xié)調(diào)，是指“在管理過程中引導(dǎo)組織之間、人員之間建立相互協(xié)作和主動配合的良好關(guān)系，有效利用各種資源，以實現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)的活動[34]（pp.1-53）。整體性治理理論認(rèn)為，協(xié)調(diào)是政府活動的核心，是治理的重要策略之一。與西方國家市場化的價格杠桿調(diào)節(jié)不同，我國生態(tài)環(huán)境問題的治理從根本上講要走政府主導(dǎo)的環(huán)境治理新模式[35]。像我國這樣實行官僚制的單一國家，很難在地方政府的合作中，自覺形成“地方政府→區(qū)域公共管理共同體地方政府”的談判協(xié)調(diào)制度，因此，必須依靠中央政府的推動力量[36]。京津冀共同治理霧霾，須在京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)保專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組之下，由中央政府推動三省市建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。中央政府擔(dān)任協(xié)調(diào)者的角色，給予京津冀地區(qū)一定的財政支持和政策建議，三省市政府為平等的被協(xié)調(diào)者角色，加強(qiáng)彼此的信任，共同為促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展出謀劃策。羅伯特·帕特南曾指出：“在處理區(qū)域性事物的過程中，行為體間的信任水平越高，合作的可能性就越大?！盵37]（p.200）因此，京津冀合作治理霧霾，須定期召開合作協(xié)商會議，增強(qiáng)信息的交流與溝通，增進(jìn)彼此的信任，促進(jìn)合作以實現(xiàn)共贏，解決北京“大城市病”，帶動天津與河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力破除集體行動的邏輯困境。

（三） 加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作長效機(jī)制

開展區(qū)域合作是處理區(qū)域公共事務(wù)的高效路徑。按照L·E·戴維斯和D·C·諾斯的理解，制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則[38]。英美等發(fā)達(dá)國家治理大氣的經(jīng)驗表明，在制度層面上建立共同遵守的合作規(guī)則，可以促使地方政府間合作走向常態(tài)化、規(guī)范化、法制化[15]。法律法規(guī)體系的完善是防治大氣污染的第一步，除憲法、大氣污染治理的專門性法規(guī)、部門規(guī)章外，還要有環(huán)保規(guī)劃綱要、國際防治空氣污染公約、公民環(huán)保行為調(diào)控等一系列法律體系共同構(gòu)成[39]。京津冀區(qū)域合作的制度化建設(shè)，不可避免要推動全國人民代表大會加快關(guān)于區(qū)域合作立法的步伐，從國家層面完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。此外，要推動聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制的建立，還應(yīng)設(shè)立跨區(qū)域大氣環(huán)境的常設(shè)機(jī)構(gòu)，成為履行全區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)職能的主要機(jī)構(gòu)[29]。因此，我們要盡快成立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)境專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)京津冀地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作；在組織運行上要加強(qiáng)協(xié)作長效的維持機(jī)制，努力推動將目前的區(qū)域性臨時合作上升為制度規(guī)范下長期合作層次，這是京津冀合作治理霧霾的最佳選擇。

（四）完善合作成效保障機(jī)制

完備的監(jiān)督和獎懲機(jī)制是保證政策成效的有力措施，在京津冀合作治理霧霾的過程中，必須完善成效保障機(jī)制，以應(yīng)對各地方政府執(zhí)行力不足的問題。一方面，必須完善環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制。一般而言，政府組織、企業(yè)、非政府組織和公民個人等主體都依法享有監(jiān)督權(quán)，而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展更是便利了其監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)[15]。在治理霧霾的過程中，除發(fā)揮傳統(tǒng)方式進(jìn)行監(jiān)督外，還要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，設(shè)立監(jiān)督機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)參與平臺，拓寬各主體的監(jiān)督途徑。另一方面，還要完善相應(yīng)的獎懲機(jī)制。中央政府要強(qiáng)化對地方政府的激勵，解決地方政府在大氣污染治理中動力不足的難題[39]。地方政府要加強(qiáng)對企業(yè)、非政府組織、個人的激勵，對舉報非法經(jīng)營企業(yè)的組織或人員，其相關(guān)信息要嚴(yán)格保密，并對其給予適當(dāng)?shù)莫剟?。最新修訂的、史上“最?yán)”的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》已于2015年1月1日起正式實行，其中對信息公開和公眾參與監(jiān)督、保護(hù)環(huán)境有著詳細(xì)的規(guī)定，對于違反相關(guān)規(guī)定有著嚴(yán)格的懲罰措施⑥。因此，中央政府要加強(qiáng)對地方政府執(zhí)行力度的監(jiān)督，地方政府要加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、非政府組織、個人進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，對接到舉報的相關(guān)違法案件，一旦核實必當(dāng)嚴(yán)厲懲罰，進(jìn)行通報批評，彰顯決心。盡管京津冀地區(qū)目前的霧霾問題十分嚴(yán)峻，但是只要各級政府下定決心，逐步調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大治污力度，再加上老百姓的響應(yīng)配合，美麗的“APEC藍(lán)”一定會在中國成為“新常態(tài)”。

結(jié) 語

本文以京津冀霧霾治理為主題，以整體性治理理論為分析視角，旨在完善京津冀霧霾治理的府際合作機(jī)制，并在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的背景下，倡導(dǎo)建立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)境專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專家咨詢組、辦公室兩個日常機(jī)構(gòu)，從多元主體參與機(jī)制、京津冀利益協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域協(xié)作長效機(jī)制、合作成效保障機(jī)制方面完善組織運行機(jī)制，加強(qiáng)京津冀三省市政府在治理霧霾過程中的合作，以推動整體性治理理論發(fā)展，推進(jìn)京津冀霧霾治理的實踐工作，提升整體競爭力。然而，在厘清京津冀治理霧霾府際合作關(guān)系的同時，不得不承認(rèn)我國關(guān)于區(qū)域合作的立法仍是一大短板，可能導(dǎo)致區(qū)域合作遭遇種種困難，這要求我們必須加強(qiáng)關(guān)于區(qū)域合作立法的理論研究，從理論層面推動實際合作的發(fā)展。

注釋：

①參見中國青年網(wǎng)：《報告：京津冀霧霾治理“人努力”效果尚不顯著》2017年1月14日。

②參見中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》2013年9月10日。

③參見中國化工助劑網(wǎng)：《“兩會藍(lán)”或再度重現(xiàn)苯酐市場藍(lán)天何時現(xiàn)？》2017年3月4日。

④參見新華網(wǎng)：《新<環(huán)保法>對數(shù)據(jù)造假明正典刑》2014年8月26日。

⑤參見中國政府網(wǎng)：《環(huán)保部部長陳吉寧就“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”答問》2017年3月9日。

⑥參見中國政府網(wǎng)：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（主席令第九號）》2014年4月25日。

⑦參見新華網(wǎng)：《“APEC藍(lán)”能否變成持久的“北京藍(lán)”？》2014年11月18日。

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[責(zé)任編輯：楊 健]