國(guó)家治理體系中的社會(huì)組織：西方理論和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

孔金平+劉彤

摘 要：在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)組織作為國(guó)家和社會(huì)的中介以及公民參與國(guó)家治理的重要載體發(fā)揮著重要的作用。目前，我國(guó)社會(huì)組織存在制度阻礙、自身發(fā)展局限和認(rèn)知缺乏三方面的角色困境。結(jié)合我國(guó)國(guó)家治理的具體實(shí)踐，在以國(guó)家為主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的“三元一主”的“元治理”理論的指導(dǎo)下，對(duì)西方的治理理論進(jìn)行反思，并著力做好頂層制度設(shè)計(jì)，保持黨與社會(huì)組織的和諧融洽，不斷激發(fā)社會(huì)組織活力，使社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化中更好地發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；國(guó)家治理體系；角色困境；元治理理論

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）04-0090-06

面對(duì)新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，這標(biāo)志著我國(guó)的國(guó)家治理觀實(shí)現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的重大突破，以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式將逐漸被以多元為中心的新型國(guó)家治理模式所取代。實(shí)現(xiàn)治理主體的政府“一元化”向黨、政、企、社、民的“多元化”轉(zhuǎn)變，要求對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格界定，將涉及市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的“公共權(quán)力”還給市場(chǎng)和社會(huì)自身支配和利用。社會(huì)組織作為聯(lián)系國(guó)家和社會(huì)的中介，以及公民參與國(guó)家治理的重要載體，具有服務(wù)、治理和協(xié)商三大職能。發(fā)揮社會(huì)組織在多元治理模式中的主體作用，協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間的關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。

一、 核心概念概述

（一）國(guó)家治理

在西方語(yǔ)境里，治理（Governance）概念源于拉丁文和古希臘語(yǔ)“掌舵”，后引申至國(guó)家政治和公共事務(wù)領(lǐng)域。

1995年全球治理委員會(huì)給出的定義：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的過程[1]。簡(jiǎn)言之，治理是以特定的組織為中介，協(xié)調(diào)不同利益主體之間的矛盾，最終達(dá)成共識(shí)并獲得實(shí)施的過程。與西方公民社會(huì)下的國(guó)家治理不同，我國(guó)的國(guó)家治理是在中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)下形成的以人為本的治理方式，即以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民多元主體參與，通過一系列合法的手段，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，共同制定和實(shí)施公共政策，規(guī)范和管理公共事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。

（二）社會(huì)組織

1.社會(huì)組織的概念。關(guān)于社會(huì)組織的概念，國(guó)內(nèi)外學(xué)者一直都沒有達(dá)成統(tǒng)一，存在研究領(lǐng)域和專業(yè)側(cè)重點(diǎn)的細(xì)微差別。對(duì)此，本文不做具體區(qū)分，只綜合各學(xué)者觀點(diǎn)，將社會(huì)組織定義為除國(guó)家政權(quán)部門以及企事業(yè)組織之外，由社會(huì)單位或個(gè)人自發(fā)成立的，依法進(jìn)行公共服務(wù)和協(xié)調(diào)溝通等工作的，自我管理、自我服務(wù)和利益表達(dá)的組織形式。具有非營(yíng)利性、非政府性、社會(huì)性、獨(dú)立性和自愿性的特征[2]。

2.社會(huì)組織的分類。社會(huì)組織目前國(guó)內(nèi)學(xué)者也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同的角度有不同的分類方法。從生成模式角度看，社會(huì)組織可具體劃分為官辦社會(huì)組織和民辦社會(huì)組織；從活動(dòng)領(lǐng)域角度看，社會(huì)組織可具體劃分為政治型社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織和社會(huì)工作型社會(huì)組織①；從主要功能角度看，社會(huì)組織可具體劃分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)和草根組織四類。本文以功能角色為視角對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行剖析。

第一，社會(huì)團(tuán)體是指我國(guó)公民行使結(jié)社權(quán)利自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織②。包括各類使用學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)、促進(jìn)會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、聯(lián)合會(huì)、基金會(huì)、商會(huì)等稱謂的社會(huì)組織。

第二，民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織③。廣泛分布在科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、勞動(dòng)、民政、社會(huì)中介服務(wù)、法律服務(wù)等行業(yè)中。如：科技服務(wù)中心、民辦學(xué)校、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院、民辦信息查詢中心等。

第三，基金會(huì)是指利用自然人、法人或其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的成立的非營(yíng)利性法人[3]，是捐贈(zèng)人、受托人和受益人之間圍繞公益財(cái)產(chǎn)而形成的公益信托和財(cái)產(chǎn)集合。例如，紅十字會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)等。

第四，草根組織通常指扎根于城鄉(xiāng)社會(huì)的基層民眾組織，代表著廣大基層民眾的利益。此類基層組織由于相關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)條件不足或缺乏相關(guān)管理機(jī)構(gòu)等客觀原因而不具有法定資格。如，北京“打工青年藝術(shù)團(tuán)”等。

3.職能的定位?，F(xiàn)階段，國(guó)家越來越重視社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織在得到政府的大力支持和幫助的同時(shí)，自身也肩負(fù)著承接政府服務(wù)治理和協(xié)商公共職能的責(zé)任。

服務(wù)職能指政府將直接向社會(huì)公眾提供的部分公用服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定和程序，交由社會(huì)組織承擔(dān)，并支付一定比例的費(fèi)用。如社區(qū)服務(wù)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等工作。治理功能指政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、包容性支持等方式，在社會(huì)公共服務(wù)供給工作上與社會(huì)組織進(jìn)行合作，促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

協(xié)商功能指社會(huì)組織利用自身連接政府和社會(huì)公眾的優(yōu)勢(shì)，一方面有效傳播政府信息，增強(qiáng)對(duì)國(guó)家政策的理解力，另一方面，有效表達(dá)社會(huì)公眾和社會(huì)組織自身發(fā)展的利益需求，減少國(guó)家政策的失誤率。

二、新時(shí)期下對(duì)社會(huì)組織的角色期望

政府對(duì)公共事務(wù)的壟斷分配以及企業(yè)對(duì)公共事務(wù)的純粹市場(chǎng)化運(yùn)作都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的自主有效治理[4]。而社會(huì)組織彌補(bǔ)了二者的失能空間。近年來，國(guó)家越來越重視社會(huì)組織在政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活現(xiàn)代化中的分量，并不斷給予其高度的政治合法性和發(fā)展空間。

（一） 公民和政府之間的“傳聲筒”

社會(huì)組織作為聯(lián)系公民和政府的中介，能夠很好地發(fā)揮“傳聲筒”的作用。一方面，社會(huì)組織的自發(fā)性和普遍性特征，使其具有廣泛匯集民意的優(yōu)勢(shì)，從而在公民和政府之間建立起安全高效的橋梁，以便于政府更好地實(shí)施宏觀調(diào)控，提高政府社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量。另一方面，社會(huì)組織可以通過自身的輿論傳播能力宣傳國(guó)家政策和法規(guī)，加深公民對(duì)政策精神宗旨的理解，確保公民和政府之間有效的雙向溝通。

（二） 社會(huì)矛盾的“緩和劑”

傳統(tǒng)管理模式下的政府在面對(duì)突發(fā)事件和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)表現(xiàn)得孱弱無力，造成政府自身合法性危機(jī)和諸多社會(huì)問題，為有限政府的產(chǎn)生創(chuàng)造了制度前提，為社會(huì)組織發(fā)展提供了制度空間和輿論支持[5]。首先，社會(huì)組織能從源頭上控制社會(huì)矛盾的激發(fā)。社會(huì)組織作為聯(lián)系政府和公民的橋梁，擴(kuò)寬了公民表達(dá)利益訴求的渠道，從而達(dá)到了公民的心理預(yù)期，社會(huì)和諧因素大大增加。其次，社會(huì)組織能夠整合社會(huì)矛盾信息，是突發(fā)事件的最佳應(yīng)對(duì)者。在社會(huì)異質(zhì)性愈加凸顯和利益訴求愈加多元時(shí)，社會(huì)組織公益性、高效性、靈活性和社會(huì)性的優(yōu)勢(shì)匯合了各行業(yè)各領(lǐng)域的訴求信息，為公共決策提供重要參考。最后，社會(huì)組織作為社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制，能夠很好地彌補(bǔ)營(yíng)利性組織難以兼顧社會(huì)效益和社會(huì)公平的缺陷，為不同利益主體的協(xié)商提供有效載體。

（三） 公共服務(wù)的提供者

當(dāng)政府面對(duì)公民復(fù)雜的、特殊的、局部性的利益需求無法及時(shí)進(jìn)行解決時(shí)，社會(huì)組織恰恰成為滿足這一個(gè)性化需求的重要依托。突出表現(xiàn)在教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等服務(wù)主導(dǎo)型領(lǐng)域。此外，社會(huì)組織格外注重對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。與政府間接性的保護(hù)相比，社會(huì)組織能夠進(jìn)行更加貼近現(xiàn)實(shí)的溝通，提供更加實(shí)際的幫助。對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行的合理分類，尤其是突出對(duì)孤寡老人、未成年人、殘疾人、受災(zāi)群眾的幫助和保護(hù)，極大地促進(jìn)了社會(huì)資源的合理配置。

（四） 公共精神的倡導(dǎo)者

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和利益追逐導(dǎo)致嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，公眾的道德水平嚴(yán)重滑坡。社會(huì)組織之所以能夠在污濁之中堅(jiān)持發(fā)揮自身在扶弱幫貧、環(huán)境保護(hù)、慈善捐助等方面的獨(dú)特作用，如環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、紅十字會(huì)等。關(guān)鍵就在于社會(huì)組織集“公共精神”價(jià)值觀于一身。在“政府失靈”導(dǎo)致難以兼顧少數(shù)人的困境中，社會(huì)組織履行了特殊使命，彰顯了公平和正義；在“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的社會(huì)資源分配不公平中，起到了彌補(bǔ)和監(jiān)督的作用。

（五） 社會(huì)自治的推動(dòng)者

社會(huì)組織的快速發(fā)展將分散的個(gè)體組織結(jié)合起來，處理公眾內(nèi)部共同的社會(huì)事務(wù)，從而達(dá)到公眾參與社會(huì)治理的目的和效果。在維護(hù)公民個(gè)體的利益和組織各種公共活動(dòng)中，為公民提供一種組織化的利益訴求渠道。公眾在受益過程中也逐漸養(yǎng)成了自我反省和互相監(jiān)督的習(xí)慣，大大提高了公眾參與自治的積極性和主動(dòng)性，有效補(bǔ)充了政府促進(jìn)社會(huì)自治的局限性。

三、社會(huì)組織在實(shí)踐中的角色困境

國(guó)家治理是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的動(dòng)態(tài)均衡調(diào)試過程。國(guó)家發(fā)展的不同時(shí)期，有不同的治理理念和治理方式。有學(xué)者將近代以來推進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)進(jìn)步的力量總結(jié)為“19世紀(jì)是市場(chǎng)，20世紀(jì)是政府，21世紀(jì)則是社會(huì)組織”[6] 。社會(huì)組織的確在國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展中起到了推動(dòng)和補(bǔ)充作用，國(guó)家對(duì)此寄予了很大的期望。但也不可否認(rèn)，現(xiàn)存的制度性障礙和觀念缺失等制約因素，也導(dǎo)致了社會(huì)組織在發(fā)揮作用時(shí)難以接合國(guó)家治理目標(biāo)，陷入嚴(yán)重的角色困境。

（一） 制度障礙

當(dāng)前，我國(guó)逐步形成了五大轉(zhuǎn)變：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二是政治體制改革的深化，三是建設(shè)和諧社會(huì)理念的提出，四是公民精神的覺醒，五是公民社會(huì)的發(fā)展壯大。這五大轉(zhuǎn)變使我國(guó)社會(huì)組織的外部環(huán)境出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)[7]，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的合作型發(fā)展模式積累起巨大的發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿?。因此，解決舊體制殘余和制度性空缺問題已經(jīng)迫在眉睫。

1.舊體制殘余。新中國(guó)成立后，我國(guó)效仿蘇維埃模式，建立起高度集中的中央集權(quán)政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。國(guó)家和社會(huì)合二為一，社會(huì)組織處于政府的“統(tǒng)治”之下，談不上任何自主性和獨(dú)立性。改革開放后，我國(guó)建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，下放權(quán)力，推進(jìn)體制改革。但根據(jù)“路徑依賴”理論，某一項(xiàng)制度往往會(huì)循著最初成型時(shí)的模式不斷自我強(qiáng)化，而不易扭轉(zhuǎn)與改變[8]。在國(guó)家治理中“大政府”與“小政府”的變化并沒有體現(xiàn)出本質(zhì)上的權(quán)力下放，名義上的政府與社會(huì)共同治理，實(shí)際仍然以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織只不過是處于“被管理”“被支配”下的有限參與者。

2.制度性空缺。我國(guó)在制定社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)方面具有嚴(yán)重的滯后性?，F(xiàn)存的法律法規(guī)主要有：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》三大條例，以及《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《工會(huì)法》、《中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)章程》、《民辦教育促進(jìn)法》和《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》等。憲法雖然規(guī)定公民具有依法結(jié)社的自由權(quán)，但是并沒有形成以憲法為核心的可行性法律法規(guī)指導(dǎo)具體實(shí)踐，零星頒布的行政法規(guī)和地方性管理辦法之間缺乏銜接，對(duì)社會(huì)組織的生存、發(fā)展和未來前景的考慮和設(shè)想也嚴(yán)重不足。不僅數(shù)量少，針對(duì)性低，而且可操作性差，有的法規(guī)已經(jīng)與社會(huì)組織的快速發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，造成社會(huì)組織法規(guī)的制度空白。如社會(huì)組織管理的三大條例已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)組織登記注冊(cè)的需要，由于修訂工作涉及一系列自上而下的職能調(diào)整和制度改革，短時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)；黨的十八屆二中全會(huì)提出的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織可直接登記與民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理體制相沖突等。

（二）自身發(fā)展局限

1.產(chǎn)生的動(dòng)力不足。當(dāng)前社會(huì)組織正處于蓬勃發(fā)展時(shí)期，但依附于國(guó)家讓渡的權(quán)力空間，是政府“去權(quán)威化”舉措的產(chǎn)物，具有嚴(yán)重的弱話語(yǔ)權(quán)和強(qiáng)依附性。而西方國(guó)家的社會(huì)組織對(duì)國(guó)家權(quán)力邊界進(jìn)行了嚴(yán)格界定，具有高度的自主性。在政府的絕對(duì)權(quán)威面前，我國(guó)的社會(huì)組織的發(fā)展面臨著自身權(quán)力限制、申請(qǐng)程序煩瑣、社會(huì)地位低下等問題。雖然個(gè)人和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域擴(kuò)大，但國(guó)家的權(quán)力邊界依然不清晰，社會(huì)組織本身調(diào)控社會(huì)資源的權(quán)力和能力嚴(yán)重不足、專業(yè)化程度也很低，社會(huì)組織只能在狹小的生存空間中緩慢生長(zhǎng)。

2.發(fā)展條件的限制。社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，經(jīng)費(fèi)主要通過財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)和投資收入等渠道獲得。由于公眾的慈善意識(shí)較低以及社會(huì)公益組織頻頻陷入信任危機(jī)，如紅十字會(huì)郭美美“炫富”事件、中國(guó)慈善總會(huì)“尚德詐捐門”事件、青基會(huì)“中非希望工程”、河南宋慶齡基金會(huì)“雕像門”事件等，導(dǎo)致社會(huì)公益組織籌集的資金總數(shù)不容樂觀，且只集中在一部分基金會(huì)手中。服務(wù)收費(fèi)是社會(huì)組織通過自身提供的產(chǎn)品和服務(wù)獲得創(chuàng)造性收入，但穩(wěn)定的創(chuàng)造性收入建立在高質(zhì)量人才管理和服務(wù)對(duì)象認(rèn)可的前提之上。投資收入既需要充足的資金又面臨著巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)費(fèi)貢獻(xiàn)微乎其微。因此，社會(huì)組織發(fā)展所需的資金主要來源于政府的財(cái)政支持。目前政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政撥款不僅金額有限，分配不平衡，而且還存在私吞和挪用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。與政府部門和企業(yè)工作相比，社會(huì)組織所吸引的人才數(shù)量和質(zhì)量顯示出巨大的劣勢(shì)，進(jìn)而陷入發(fā)展受限和人才短缺的惡性循環(huán)。此外，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施的“雙重管理體制”，也導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏自主性和自制力，部分社會(huì)組織還帶有一定程度的官僚政治色彩。

（三） 認(rèn)知缺乏

1.缺乏公共參與意識(shí)。阿爾蒙德認(rèn)為，現(xiàn)代化國(guó)家的文化類型是參與型文化，即公民積極同政府部門互動(dòng)，參與政治生活。公共參與需要公共精神的支撐，主要表現(xiàn)為對(duì)公共事務(wù)的責(zé)任心和歸屬感。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能型政府管理模式，深刻影響著公眾的公共態(tài)度。盡管改革開放大大扭轉(zhuǎn)了這種局面，公眾的參與意識(shí)得到不斷增強(qiáng)，但在涉及國(guó)家大政方針方面依然存在不少被動(dòng)配合的淡漠現(xiàn)象。一方面，由于社會(huì)組織是改革開放后才逐步發(fā)展壯大起來的公益性組織，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織相關(guān)概念的認(rèn)識(shí)依然比較模糊，對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)工作采取“不信任不參與”的態(tài)度。另一方面，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門、審批部門負(fù)責(zé)人直接對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)情況和信譽(yù)評(píng)級(jí)直接影響相關(guān)負(fù)責(zé)人的績(jī)效評(píng)分和職務(wù)晉升。

2.缺乏公共主體性。新中國(guó)成立后，受到馬克思主義主體性思想以及毛澤東“群眾路線”的影響，公眾逐漸養(yǎng)成了高度的主體性，自發(fā)組成民間團(tuán)體投身革命建設(shè)。然而，這一積極發(fā)展態(tài)勢(shì)“夭折”在“文化大革命”之中，公眾轉(zhuǎn)而以自保為生活宗旨。即便是在當(dāng)前社會(huì)生活開放化和世界經(jīng)濟(jì)一體化的形勢(shì)之下，社會(huì)公眾作為分散的個(gè)體仍然局限并滿足于自己的生活范圍，對(duì)公益慈善和社會(huì)發(fā)展前景的關(guān)注十分有限。少數(shù)目光長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)公眾雖能夠認(rèn)識(shí)到國(guó)家治理重要性，卻把希望寄托在政府的權(quán)責(zé)之上。名義上的政府“去權(quán)威化”，實(shí)則是“大政府”的改頭換面。由分散的個(gè)體組成的公民社會(huì)向有組織的自由人聯(lián)合組成的社會(huì)共同體轉(zhuǎn)變，還需要漫長(zhǎng)的歷程。

四、社會(huì)組織更好地發(fā)揮現(xiàn)代化治理作用的路徑選擇

20世紀(jì)80年代，西方基于“政府治理失靈”和“市場(chǎng)治理失靈”的反思，提出了具有明顯社會(huì)中心主義傾向的治理理論。該理論“強(qiáng)調(diào)人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與治理力量的多元化和分散化”[9]。這種治理模式成立的重要前提是國(guó)家被定義為調(diào)節(jié)人和社會(huì)力量的伙伴，并通過協(xié)商和對(duì)話來調(diào)節(jié)和參與各種社會(huì)力量解決社會(huì)問題[2]。一方面，這種治理模式產(chǎn)生于西方資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“市場(chǎng)失靈”以及政治—行政相分離的政治架構(gòu)之上，與我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及人民代表大會(huì)制度有較大的差異；另一方面，即使是在西方國(guó)家，這種治理模式也會(huì)因很難在有效性和合法性之間找到最佳平衡點(diǎn)而陷入“治理失靈”。筆者認(rèn)為，英國(guó)政治理論家杰索普提出的“元治理”理論更適合我國(guó)“強(qiáng)政府”的現(xiàn)實(shí)。

（一）加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)

元治理理論強(qiáng)調(diào)政府作為多元治理主體中“同輩的長(zhǎng)者”，但不是“長(zhǎng)輩”，元治理同樣需要市場(chǎng)和公民社會(huì)力量的壯大[10]。也就是說，元治理是一種以國(guó)家為主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的“三元一主”治理架構(gòu)。在借鑒西方發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，我國(guó)積極探索國(guó)家治理的最優(yōu)方式，初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。這種格局的制度設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景預(yù)期都與元治理的要求和原則相一致，并形成了元治理理論的中國(guó)化。

在具體的實(shí)踐過程中，要繼續(xù)以“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略總目標(biāo)為核心，構(gòu)建社會(huì)組織現(xiàn)代化治理的制度架構(gòu)。一是針對(duì)社會(huì)組織現(xiàn)行法律法規(guī)數(shù)量少、針對(duì)性低、可操作性差的缺點(diǎn)，從社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立條件、登記、監(jiān)管等入手，加快落實(shí)分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，明確地分門別類管理，同時(shí)兼顧功能交叉型社會(huì)組織的管理辦法，及時(shí)廢除不合時(shí)宜的規(guī)章制度，修訂相互沖突的條文規(guī)定。二是細(xì)化對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明各領(lǐng)域社會(huì)組織工作的管理和監(jiān)督。對(duì)政治敏感度較高的宗教類、生態(tài)環(huán)境類等社會(huì)組織給予適當(dāng)?shù)男湃魏桶l(fā)展空間；同時(shí)，成立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)組織的管理科學(xué)化、運(yùn)行規(guī)范化和信息透明化。三是將登記部門從民政部門中分離出來，成為獨(dú)立的機(jī)關(guān)部門。加強(qiáng)社會(huì)組織的審批控制，協(xié)調(diào)好社會(huì)組織與各部門、各領(lǐng)域的銜接和融合。同時(shí)，登記機(jī)關(guān)要致力于提升自身的管理水平和提高工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。

（二）保持黨和社會(huì)組織的和諧融洽

國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，是包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域緊密相連、協(xié)同發(fā)展的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排[10]。在“國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)中，黨既是制定主體，也是實(shí)施主體，自始至終貫穿于國(guó)家治理的全過程。保持黨和社會(huì)組織的和諧融洽，能夠很大程度上減少黨和公眾之間溝通障礙，更好地促進(jìn)公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系的和諧發(fā)展。

保持黨和社會(huì)組織的和諧融洽，就是要求黨利用好社會(huì)組織密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，獲悉公眾的利益訴求，制定與公眾利益息息相關(guān)的政策和方針，減少?zèng)Q策失誤，提高黨的公信力和公眾的擁護(hù)程度。一是建立基層黨組織和社會(huì)組織之間的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，具體規(guī)定對(duì)話的主體、形式、時(shí)間、內(nèi)容、程序等，并逐漸上升到法律層面，為黨與公眾之間建立起有效溝通的制度性保障。二是發(fā)揮社會(huì)組織的公益性、高效性、靈活性和社會(huì)性的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)黨在利益訴求多元化中束手無策的尷尬困境。社會(huì)組織一端連接公眾，充分、便捷地了解民意后，進(jìn)行專門的研討和分析，靈活調(diào)整工作內(nèi)容，幫助政府在突發(fā)事件面前做出及時(shí)反應(yīng)；另一端連接政府，將分散的利益訴求整合成系統(tǒng)的報(bào)告，并提出相關(guān)建議，供政府參考，以減少政府的決策失誤。

（三）激發(fā)社會(huì)組織活力

黨的十八大對(duì)新形勢(shì)下加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”[11] 。十八屆三中全會(huì)也在思考社會(huì)治理體制創(chuàng)新時(shí)，對(duì)激發(fā)社會(huì)組織活力提出了明確要求，應(yīng)當(dāng)“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

新時(shí)期，在社會(huì)組織角色定位的指導(dǎo)下，應(yīng)該從人力建設(shè)、自律體制和職能轉(zhuǎn)移等方面繼續(xù)激發(fā)社會(huì)組織的活力。一是提高社會(huì)組織的人員素養(yǎng)。建立科學(xué)的管理培訓(xùn)制度和綜合配套服務(wù)，定期開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提供技術(shù)性服務(wù)，提高工作人員的實(shí)踐能力。同時(shí)，提高社會(huì)組織工作人員的薪酬和福利待遇，針對(duì)工作表現(xiàn)突出者給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。二是加強(qiáng)社會(huì)組織的內(nèi)部治理。健全民主決策機(jī)制、信息公開機(jī)制和責(zé)任分配機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織的工作流程，全面監(jiān)管權(quán)力的使用和資金的分配。三是轉(zhuǎn)移部分行業(yè)職能給社會(huì)組織。將社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、財(cái)務(wù)管理與行政部門相分離，嚴(yán)格設(shè)置社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)者的資質(zhì)門檻，特別是在政治身份上的“去行政化”，加快政社分開的進(jìn)程。將行政部門的申請(qǐng)、統(tǒng)計(jì)、認(rèn)證、訴訟等職能，通過轉(zhuǎn)移、授權(quán)或委托的方式給社會(huì)組織，提高社會(huì)組織的自我發(fā)展和自我調(diào)節(jié)能力，激發(fā)自身的發(fā)展動(dòng)力和活力。此外，在嚴(yán)格把控社會(huì)組織成立條件和確保社會(huì)組織優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，響應(yīng)國(guó)家直接登記的政策，簡(jiǎn)化申請(qǐng)的流程，提高辦理效率。

注釋：

①參見《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（1993年10月25日國(guó)務(wù)院令第250號(hào)發(fā)布）》。

②參見《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（1998年10月25日國(guó)務(wù)院令第251號(hào)發(fā)布）》。

③參見《基金會(huì)管理?xiàng)l例（2004年3月8日國(guó)務(wù)院令第400號(hào)公布）》。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]