“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”基本概念內(nèi)涵探析

魯青青

摘要：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的重大問題決定》提出的重要命題，是指導(dǎo)我國未來全面深化改革的基本戰(zhàn)略目標(biāo)。本文通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)，梳理了近幾年國內(nèi)外關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究成果，對該命題所涉及的“國家治理”、“現(xiàn)代化”、“國家治理體系”、“國家治理能力”等核心概念的基本內(nèi)涵作了比較全面和深入的疏理，以此全面深化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深刻內(nèi)涵的全面把握。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；國家治理能力；現(xiàn)代化；內(nèi)涵

導(dǎo)言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的重大問題決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這很快引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，也產(chǎn)生了不少理論研究成果。這些成果在推動社會各界理解中央的這一重大決定無疑是非常有意義的。但是，也發(fā)現(xiàn)不少成果對于這一命題的基本涵義本身的理解存在較大差異，甚至出現(xiàn)了性質(zhì)完全相反的結(jié)論，有的觀點(diǎn)是明顯偏離中央文獻(xiàn)的本意的。對此，我們認(rèn)為，為了更深入全面理解這一重大命題，有必要對該命題所涉及的基本概念的含義進(jìn)行必要的疏理。本文將從國家治理體系及其現(xiàn)代化，國家治理能力及其現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化三個層面疏理該命題所涉及概念的基本內(nèi)涵。

一、國家治理體系及其現(xiàn)代化

（1）國家治理體系

國家治理體系可以從系統(tǒng)論或者制度論角度理解。

其一，系統(tǒng)論的角度。國家治理體系主要有：政府治理規(guī)劃決策體系、社會治理支持體系、市場治理評估監(jiān)督體系。也可從內(nèi)容上分為常態(tài)治理體系、特殊治理體系、危機(jī)治理體系。

其二，制度論的角度。國家治理體系可歸結(jié)為狹義的制度設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記在《習(xí)近平論治國理政》中曾明確指出：“國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)的各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！边@一論述被學(xué)術(shù)界引用最多，其影響也最廣。

本文認(rèn)為，制度論的理解是中央文獻(xiàn)所指的，應(yīng)該成為我們研究的基本出發(fā)點(diǎn)。它有三層基本含義：首先，我國的國家治理體系有個重要的前提條件，那就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。在中國國情下構(gòu)建國家治理體系，必須跳出西方語境下的去權(quán)威化，保持中國執(zhí)政黨的話語主導(dǎo)權(quán)，以最大限度凝聚社會共識為目標(biāo)，有效防范社會價值和社會結(jié)構(gòu)的碎片化風(fēng)險。其次，國家治理體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及黨的建設(shè)，這就要求國家治理體系在構(gòu)建過程中要注重整體性、協(xié)同性。最后，國家治理體系是國家制度和規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，這就要求在構(gòu)建過程中不僅要注重科學(xué)性和有效性，更要關(guān)注公正性與和諧感。

（2）國家治理體系的現(xiàn)代化

從本質(zhì)上講，國家治理體系的現(xiàn)代化就是組成國家治理體系的各部分之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，這種結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化既可以是整體性的，也可以是局部的；既可以是橫向的治理主體、治理手段、治理理念等的調(diào)整，也可以是縱向的自上而下、自下而上的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

國家治理體系現(xiàn)代化是以現(xiàn)代的治理理念結(jié)合現(xiàn)有國情重構(gòu)國家公共權(quán)力為要旨，體現(xiàn)公共治理過程中的民主化，公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，中央到地方、政府到民眾的協(xié)調(diào)化，提高效率，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)范的國家治理并提升政府治理能力的過程。首先，行政體系形成民主高效現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)方式把體制治理轉(zhuǎn)化成國家治理能力現(xiàn)代化。其次是制度層面的自我更新。國家治理體系現(xiàn)代化推動社會各項(xiàng)機(jī)制并逐步形成國家治理程序化、制度化，日益實(shí)現(xiàn)治理的完善科學(xué)，法律法規(guī)政策的規(guī)范性。

二、國家治理能力及其現(xiàn)代化

（1）國家治理能力

國家治理能力也可以從兩個角度理解，即國家和政府的能力以及治理主體對國家制度的執(zhí)行能力。

其一，可以將國家治理能力歸結(jié)為治理主體即國家和政府的能力。習(xí)近平總書記對“國家治理能力”有一個具體闡述，他指出：

“國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各方面?！弊鳛閲抑卫碡?zé)任主體的政府，其治理能力主要體現(xiàn)在政府的公信力，政府的監(jiān)督力，政府的責(zé)任力，政府的執(zhí)行力與政府的服務(wù)力等方面。狹義的國家治理能力是國家機(jī)構(gòu)及其工作人員依據(jù)國家制度體系的設(shè)定要求，運(yùn)用特定技術(shù)手段、管理方式、管理方法的能力。

其二，同樣從制度論角度，國家治理能力可以歸結(jié)為治理過程中的制度能力，簡述為“國家制度的執(zhí)行能力”。福山指出，政府能力也就是制度能力，包括制定和實(shí)施政策以及制定法律的能力、高效管理的能力、控制瀆職、腐敗和行賄的能力，保持政府機(jī)關(guān)高度透明和誠信的能力以及執(zhí)法能力。

（二）國家治理能力的現(xiàn)代化

國家治理能力是責(zé)任主體對各方面機(jī)制依法增強(qiáng)制度治理并轉(zhuǎn)化為管理國家的一種水平、能力，“國家治理能力現(xiàn)代化”的基本內(nèi)涵主要集中體現(xiàn)在制度體系建設(shè)，制度建設(shè)目標(biāo)、執(zhí)政方式以及體制改革的定位，責(zé)任主體治理國家進(jìn)程中制度、法制的應(yīng)用能力等幾個層面。值得注意的是，顯然不能把國家治理體系的現(xiàn)代化與國家治理能力的現(xiàn)代化看成是不同的的兩個步驟，或者兩個彼此分離的東西。國家治理體系是國家治理能力的基礎(chǔ)和載體，國家治理能力是國家治理體系釋放出的作用和效能。所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是國家治理體系要隨社會的發(fā)展進(jìn)步而不斷改革調(diào)整，國家治理能力要隨日益復(fù)雜的發(fā)展?fàn)顩r而不斷優(yōu)化提升，也就是國家治理體系和治理能力不斷適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展需要的過程。

三、國家治理現(xiàn)代化

（1）國家治理

國家治理是對國家統(tǒng)治、國家管理概念的辯證揚(yáng)棄，它的內(nèi)涵比后者更豐富，更具時代性、開放性，也更具效能。在政治哲學(xué)的視域中，國家治理是一定的政治共同體為了推進(jìn)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會的發(fā)展和秩序供給而展開的一種實(shí)踐性活動，它是共同體得以維續(xù)的重要環(huán)節(jié)，是社會秩序得以保障的基本前提。

（2）國家治理現(xiàn)代化

“現(xiàn)代治理”理念認(rèn)為，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、社會信息化深入發(fā)展的時代背景下，公共部門與私人部門、國家與社會、政府與市場、主權(quán)國家與國際組織的界限日益模糊，出現(xiàn)了許多在傳統(tǒng)國家治理體系下無法解決的“治理重疊”和“治理真空?，F(xiàn)象，各國應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理觀念，實(shí)現(xiàn)“更多治理，更少統(tǒng)治”。

中國共產(chǎn)黨對于現(xiàn)代化的認(rèn)識，橫跨了半個多世紀(jì)，我黨提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是改革到了深水區(qū)必然選擇，也是全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家目標(biāo)的關(guān)鍵一步。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！?/p>

國家治理的現(xiàn)代化是一個廣義的政治學(xué)范疇。為使之成為一個能夠在實(shí)踐中定量地操作的概念，喬清舉把它定義為“國家治理的總成本和基于公正原則在社會成員之間分配的社會總福利之間的低比值關(guān)系”。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化何時才打到目標(biāo)？莫紀(jì)宏為我們描繪了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的藍(lán)圖。他認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障條件的現(xiàn)代化主要的標(biāo)志是國家強(qiáng)盛、物質(zhì)的極大豐富和綜合國力的提升；而作為社會的上層建筑，“國家治理體系和治理能力”的現(xiàn)代化主要的標(biāo)志就是要全面貫徹落實(shí)依法治國基本方略，用“法治精神”來構(gòu)建“國家治理體系”和提升“國家治理能力”，通過“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為實(shí)現(xiàn)“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”提供所要求和相適宜的制度土壤。

三、結(jié)語

綜上所述，必須從三個層面完整準(zhǔn)確理解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題。第一，必須把國家治理能力和國家治理體系二者理解為一個整體。國家治理體系是國家治理能力的基礎(chǔ)和載體，國家治理能力是國家治理體系釋放出的作用和效能。所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是國家治理體系要隨社會的發(fā)展進(jìn)步而不斷改革調(diào)整，國家治理能力要隨日益復(fù)雜的發(fā)展?fàn)顩r而不斷優(yōu)化提升，也就是國家治理體系和治理能力不斷適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展需要的過程。第二，必須把國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化看成是社會主義制度的自我發(fā)展和自我完善過程。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是中國特色社會主義在制度層面的基本要求，因此，堅(jiān)信與堅(jiān)守中國特色社會主義根本制度和基本制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提。第三，必須把國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化看成是現(xiàn)代政治文明的共同趨勢和方向。必須承認(rèn)社會主義國家的歷史方位本身，就沒有超越出現(xiàn)代政治文明中的現(xiàn)代國家范疇，國家治理現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是中國特色社會主義制度的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，是全面深化改革的目標(biāo)歸宿。