代議制民主的發(fā)展歷程與啟示

徐秀娟

徐秀娟/重慶三峽職業(yè)學(xué)院教師，碩士（重慶404155）。

我國疆土遼闊、中共黨員眾多決定了實(shí)行全員的直接民主幾乎是不可能的，“為了使民主易于操作，人們選出自己的代表，由他們組成公共權(quán)力機(jī)關(guān)，來代為行使公共權(quán)力”[1]，這種間接民主即代議制民主是我黨黨內(nèi)民主的主要運(yùn)作模式。黨代表作為黨員行使權(quán)力的代理人，是代議制民主活動(dòng)的主體，也是代議制民主的組織細(xì)胞和責(zé)任擔(dān)當(dāng)者。因此，實(shí)行黨代表任期制是健全黨代表制度、發(fā)展黨內(nèi)民主、保證代議制民主有效運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家做主的必然要求。“從源頭上探究，實(shí)行黨代表任期制的理論基礎(chǔ)是代議制民主理論，研究黨代表任期制的邏輯起點(diǎn)是民主?！盵2]因此，本文首先從代議制民主的角度考察黨代表任期制的產(chǎn)生過程。

一、代議制民主的發(fā)展歷程

從代議制的視角看，代表制度是代議制度的核心，研究代議制首先要關(guān)注代表制度，而黨代表制度屬于黨的代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，因此，探索代議制民主的發(fā)展歷程不能脫離黨的代表大會(huì)制度和黨內(nèi)民主的大框架。從中共歷次代表大會(huì)和黨內(nèi)民主的歷程看，我黨代議制民主的發(fā)展大體經(jīng)歷了四個(gè)階段的演變過程，也是黨代表任期制的產(chǎn)生過程。

1.黨代會(huì)年會(huì)制階段。中國共產(chǎn)黨在早期繼承了馬克思主義政黨的年會(huì)制思想。共產(chǎn)主義者同盟和俄共（布）時(shí)都確定了黨的代表大會(huì)行使最高權(quán)力的職能，且每年召開一次會(huì)議，這推動(dòng)了黨代會(huì)年會(huì)制思想在世界無產(chǎn)階級政黨中的傳播。中國共產(chǎn)黨自1921年成立起，就把黨的代表大會(huì)制度作為黨的根本政治制度，實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制。二大黨章第11條明文規(guī)定:“全國代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次。”[3]三大、四大、五大黨章也都重申了上述規(guī)定。1928年6月六大通過的新黨章繼續(xù)強(qiáng)調(diào):“黨的全國代表大會(huì)按通常規(guī)例，每年開會(huì)一次?！盵4]在實(shí)踐中，這7年間共開了6次代表大會(huì)，原因一是黨員數(shù)量少，最多時(shí)期也僅有5萬多人；二是當(dāng)時(shí)黨的生存條件并不十分惡劣，所以，黨的全國代表大會(huì)的規(guī)模較小，容易組織，具備堅(jiān)持年會(huì)制的客觀條件。

2.黨代會(huì)非年會(huì)制+黨的代表會(huì)議階段。盡管六大重申了黨代會(huì)年會(huì)制，但隨著革命斗爭環(huán)境的急劇惡化，這一制度因難以執(zhí)行而中斷，直到1945年才召開黨的七大，在通過的黨章中規(guī)定:“黨的全國代表大會(huì)，由中央委員會(huì)決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次?！盵5]這一改變適應(yīng)在當(dāng)時(shí)緊張的戰(zhàn)爭環(huán)境下保持穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以集中精力完成黨的中心任務(wù)的需要，有其歷史合理性，但是也影響了黨的代表大會(huì)行使職權(quán)和作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。為彌補(bǔ)這一缺陷，七大又建構(gòu)了黨的代表會(huì)議，在黨章35條中規(guī)定：“在前后兩屆全國代表大會(huì)期間，中央委員會(huì)得召集各地方黨委代表舉行黨的全國代表會(huì)議若干次，討論并決定當(dāng)前的黨的政策問題?！盵6]黨的代表會(huì)議是由同級委員會(huì)召集的重要會(huì)議，有利于中央和地方各級委員在任期內(nèi)及時(shí)討論和解決重要問題，以避免黨代會(huì)因不能每年召開而導(dǎo)致問題累積。因此，這一時(shí)期共同實(shí)行的黨代會(huì)非年會(huì)制和黨的代表會(huì)議實(shí)際上基本起到了與黨代會(huì)年會(huì)制等同的作用，而且避免了過多的選舉和不必要的人事變動(dòng)，但由于黨的代表會(huì)議未有特定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也沒有形成固定的制度，容易使召開的形式和內(nèi)容流于隨意。

3.黨代會(huì)常任制的設(shè)想、中斷與試點(diǎn)階段。1956年4月毛澤東針對黨的各級代表大會(huì)不能定期召集和充分發(fā)揮作用的情況,提出了仿照人民代表大會(huì)的辦法設(shè)立黨的常任代表制度的設(shè)想，如此“每年就非開會(huì)不可。”就此，八大在總結(jié)國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)了黨的代表大會(huì)常任制，實(shí)現(xiàn)了黨代會(huì)年會(huì)制（黨的全國、省、縣三級黨代會(huì)一律每年開會(huì)一次）+黨代表常任制 （三級代表大會(huì)分別每隔5年、3年、2年換屆時(shí)才改選代表）的創(chuàng)新。黨代會(huì)常任制既是對黨代會(huì)年會(huì)制思想的繼承，又克服了非年會(huì)制的弊端，體現(xiàn)了執(zhí)政黨擴(kuò)大黨的民主生活的愿望和對推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展的制度化追求，是我黨對馬列主義建黨理論的重大貢獻(xiàn)。如鄧小平所說“它的效果正是幾年開會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的”，“這種改革，必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展”。[7]更值得一提的是，其中關(guān)于黨代表常任制思想的設(shè)想從某種意義上就是黨代表任期制的最初體現(xiàn)。

令人遺憾的是，由于后來黨內(nèi)“左”的錯(cuò)誤和反右派運(yùn)動(dòng)的影響，本應(yīng)在1957年召開的八大二次會(huì)議延遲到次年5月才舉行，之后原定于1959年召開的八大三次會(huì)議則再未召開，黨代會(huì)常任制的實(shí)踐從此中斷。文革更使黨內(nèi)民主出現(xiàn)倒退，九大、十大、十一大黨章均未提及黨代會(huì)常任制。而1982年的十二大黨章，雖恢復(fù)了七大構(gòu)建的黨代表大會(huì)非年會(huì)制與黨代表會(huì)議相結(jié)合的規(guī)定，如“黨的縣級和縣級以上委員會(huì)在必要時(shí)可以召集代表會(huì)議,討論和決定需要及時(shí)解決的重大問題”、“黨的全國代表大會(huì)每五年舉行一次”[8]，但經(jīng)過多方慎重考慮并未恢復(fù)八大中的黨代會(huì)常任制。

1987年黨的十三大提出“在黨的建設(shè)上走出一條靠改革和制度建設(shè)的新路子”的方針后，中組部于1988、1989年先后在浙江等五省的12個(gè)市、縣組織進(jìn)行了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。但這期間中央態(tài)度并不很明朗，試點(diǎn)部門一直未獲明確指示，使試點(diǎn)工作長期處于一種尷尬境地，總體進(jìn)展不大[9]，到十六大召開前，僅剩五個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)。直到2002年黨的十六大明確提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)”的要求后，黨代表大會(huì)常任制的新一輪改革試點(diǎn)才又蓬勃興起，如獲新生，呈現(xiàn)遍地開花的蔚然局面。

4.黨代表任期制。通過總結(jié)十六大以來黨內(nèi)民主實(shí)踐活動(dòng)取得的新進(jìn)展，進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，2007年黨的十七大報(bào)告首次提出了“黨的代表大會(huì)代表任期制”，并明確寫入黨章。2008年中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)代表任期制暫行條例》（以下簡稱為《暫行條例》），使實(shí)行黨代表任期制開始有了黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)范和保障。2009年黨的十七屆四中全會(huì)和2012年十八大相繼強(qiáng)調(diào)要“落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制”、“繼續(xù)深化黨代表任期制”。黨代表任期制中黨代表經(jīng)選舉產(chǎn)生、獲得代表資格后，其任期與同級黨代表大會(huì)當(dāng)屆屆期相同，并在任期內(nèi)履行相應(yīng)職責(zé)，它實(shí)現(xiàn)了代議制民主的權(quán)力主體由“黨代會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h代表”的突破，凸顯了黨代表個(gè)體作為權(quán)力主體的地位和角色的歸位；不僅確立了代表開會(huì)期間的主體地位和權(quán)利，克服了其職權(quán)只存在于開會(huì)期間的弊端，還確立了其閉會(huì)期間行使職權(quán)的資格和制度保障，這就擴(kuò)大了黨代表在反映社情民意、參與決策、監(jiān)督批評等方面的空間，無疑是黨內(nèi)民主建設(shè)的又一重大進(jìn)步。

二、代議制民主的發(fā)展過程探析

1.黨代表任期和發(fā)揮作用的曲折過程。比較以上幾個(gè)發(fā)展階段，黨代表在任期和發(fā)揮作用的程度上各有不同。在黨代會(huì)年會(huì)制的條件下，代表大會(huì)每年召開，代表每年都有活動(dòng)，人們不會(huì)提出代表任期的問題。但是，在改變?yōu)辄h代會(huì)非年會(huì)制以后，特別是兩次代表大會(huì)間隔時(shí)間較長（如黨的“六大”到“七大”間隔17年）的情況下，由于黨代表的主要活動(dòng)范圍是代表大會(huì)，在長期閉會(huì)期間的黨代表是幾乎不起作用的。黨代會(huì)常任制下發(fā)揮代表的作用是黨內(nèi)民主一個(gè)重大突破，黨代表任期制更是因保證了代表的任期連貫，而確保其可以持續(xù)有效地發(fā)揮代表資格的作用?？梢姡h代表作用的發(fā)揮是一個(gè)上升—下降—再上升的過程。

2.黨代表任期制是代議制民主的最高形式。目前，代議制民主的最新形式——黨代表任期制，也是其發(fā)展的最高形式。雖然不同形式在不同的歷史階段都發(fā)揮了各自不可替代的作用，但當(dāng)前，單純的黨代會(huì)年會(huì)制顯然不適合近9000萬名黨員的現(xiàn)狀；黨代會(huì)非年會(huì)制盡管在特殊時(shí)期有其現(xiàn)實(shí)考慮，但由于沒有召開時(shí)間上的制度規(guī)定，易使黨代表的權(quán)力被架空；黨代會(huì)常任制仍以召開年會(huì)為前提，容易產(chǎn)生人財(cái)物資源的大量耗費(fèi)；黨代表任期制則跳出了“年會(huì)”為主導(dǎo)的思維模式，從五年一屆任期的黨代表權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式上破題，較好地彌補(bǔ)了其他形式發(fā)揮黨代表作用的不足。然而，不容置疑的是盡管前幾個(gè)發(fā)展階段不可避免地存在各自的缺陷，黨代表任期制的出臺(tái)卻也絕不是憑空產(chǎn)生和一蹴而就的，而是在積累經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上得以產(chǎn)生和發(fā)展的。

3.代議制民主的發(fā)展與黨內(nèi)環(huán)境緊密相關(guān)。首先，代議制民主的發(fā)展與黨內(nèi)民主相輔相成、共同促進(jìn)?？v觀我黨代議制民主的發(fā)展歷程，凡黨內(nèi)民主得以充分發(fā)揮和保障的時(shí)候，代議制民主發(fā)展的也不斷推向前進(jìn)；反之，在黨內(nèi)民主遭到破壞時(shí)，代議制民主的發(fā)展也經(jīng)歷了或阻礙重重，或停滯不前，甚或倒退的階段。其次，代議制民主的走向和發(fā)展受黨章（如九大和十大黨章）、中央政策（如十二大至十六期間黨代會(huì)常任制的發(fā)展）和黨內(nèi)制度的影響頗大。

三、黨代表任期制發(fā)展的效應(yīng)啟示

代議制民主的發(fā)展離不開黨的代表大會(huì)制度和黨內(nèi)民主的大框架，實(shí)行黨代表任期制也不能單一操作，必須和黨內(nèi)民主結(jié)合起來。

第一，《暫行條例》的實(shí)施須和已有的黨內(nèi)民主制度結(jié)合起來，形成機(jī)制間的協(xié)同效應(yīng)。《暫行條例》的頒布標(biāo)志著黨代表任期制開始步入制度化、規(guī)范化軌道，但它只有既與《黨章》相銜接，又與現(xiàn)行運(yùn)行機(jī)制相配套，形成彼此環(huán)環(huán)相扣、相生相長的協(xié)同效應(yīng)，才能保障其在實(shí)際運(yùn)行中不被孤立，否則，必然會(huì)因與現(xiàn)行的其他制度格格不入而阻礙其順利推行。對此，首先要在《黨章》中明確黨代表在閉會(huì)期間行使權(quán)力的內(nèi)容；其次在相關(guān)配套制度中要注重使授權(quán)者對黨代表的權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督和控制，以強(qiáng)化黨代表的責(zé)任感和代表意識(shí)，

第二，黨代表任期制應(yīng)重視黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，形成彼此的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。黨代會(huì)常任制和黨代表任期制的目標(biāo)是一致的，都是為了發(fā)揮黨代表作用，推動(dòng)黨內(nèi)民主。后者來源于前者的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，而前者的試點(diǎn)仍有許多可供后者借鑒的機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)踐積累。另外，黨代會(huì)與黨代表本就無法截然分開，黨代會(huì)由黨代表組成，又是黨代表履職的載體。因此，推進(jìn)黨代表任期制的過程絕不能忽視黨代會(huì)常任制的完善，兩者的有效聯(lián)動(dòng)將直接影響彼此的進(jìn)程。

第三，著眼于國情黨情，注重推行黨代表任期制中的漸進(jìn)效應(yīng)。黨代表任期制必會(huì)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治社會(huì)生活和黨內(nèi)民主等諸多條件的制約。當(dāng)前的工作重點(diǎn)是結(jié)合實(shí)際，注重黨代表任期制推進(jìn)的層次性和階段性，明確工作流程，避免眉毛胡子一把抓。推行黨代表任期制有待多方面條件的具備，但最迫切、最重要的是如何保證《暫行條例》有效實(shí)施的問題。明確了問題，接下來要考慮的就是有關(guān)黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)時(shí)間、任期內(nèi)的職權(quán)等一系列的制度性安排了，以確保黨代會(huì)職權(quán)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h代表職權(quán)。

[1] 王長江.政黨現(xiàn)代化論[M].南京：江蘇人民出版社，2004.

[2] 張書林.論黨代表任期制理論體系的構(gòu)建[J].理論與現(xiàn)代化，2009(6).

[3][4][5][6] 中國共產(chǎn)黨黨章匯編[M].北京：人民出版社,1979，7.

[7] 鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[8] 十二大以來重要文獻(xiàn)選編[M].北京：人民出版社,1986.

[9] 陳君,孫功.改革開放以來黨代會(huì)制度建設(shè)及其啟示[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2012(12).