我國連片特困藏區(qū)公共服務(wù)有效供給及治理創(chuàng)新研究

盧陽春

〔摘要〕通過采用顧客滿意指數(shù)模型和Better-Worse系數(shù)法，從公共服務(wù)供給的滿意度、需求度和優(yōu)先序三維度，實(shí)證分析公共服務(wù)供給不適應(yīng)不同集中居住模式下社會需求變化的現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展趨勢。在此基礎(chǔ)上，建議以公共服務(wù)治理創(chuàng)新動態(tài)均衡區(qū)域公共服務(wù)需求的深刻變化，提升公共服務(wù)有效性：委托第三方進(jìn)行連片特困藏區(qū)公共服務(wù)供給的滿意度、需求度評價和優(yōu)先序分析，據(jù)此優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和優(yōu)先序，探索推行適應(yīng)區(qū)域異質(zhì)性需求的公共服務(wù)供給政策改革，在連片特困藏區(qū)探索實(shí)施因地制宜、分類指導(dǎo)的公共服務(wù)有效供給政策，構(gòu)建需求主導(dǎo)的農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)績效考核機(jī)制，制定激勵有效的公共服務(wù)人員待遇政策，等等。

〔關(guān)鍵詞〕連片特困藏區(qū)；公共服務(wù)；有效供給；優(yōu)先序；第三方評估

〔中圖分類號〕D67 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）04-0120-09

一、引言及文獻(xiàn)述評

川甘青滇四省藏區(qū)是2012年國家明確的新階段十四大扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場之一，也是改善民生、促進(jìn)社會公平正義、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的重要著力點(diǎn)?！笆濉睍r期，國家對連片特困民族地區(qū)均在不同程度上加大了公共服務(wù)投入，貧困人群享受到的公共資源得到大幅度增量調(diào)整。但是，由于缺乏較為成熟的理論、可借鑒的模板和分類指導(dǎo)的政策，連片特困藏區(qū)公共服務(wù)的供給模式和供給機(jī)制依舊延續(xù)傳統(tǒng)方式，難以適應(yīng)新時期不斷涌現(xiàn)的扶貧移民、生態(tài)移民、地災(zāi)避讓搬遷移民和自發(fā)移民等的特殊需求，以及逐步“空心化”傳統(tǒng)村落的變化需求，結(jié)果是盡管政府支付了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和社會管理資金，但其在連片特困藏區(qū)基層使用的有效性卻有待提升。因此，科學(xué)評價“十二五”時期公共服務(wù)供給的有效性，在“十三五”時期探索實(shí)施適應(yīng)區(qū)域異質(zhì)性需求的公共服務(wù)供給政策，實(shí)現(xiàn)川甘青滇四省連片特困藏區(qū)公共服務(wù)的有效供給，是一個關(guān)系到藏區(qū)民生改善、精準(zhǔn)扶貧、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和全面小康等多種利益關(guān)系的重要問題。

對公共服務(wù)有效供給理論，國外學(xué)術(shù)界的研究較為深入。阿瑟·庇古（1920）〔1〕、阿瑪?shù)賮啞ど?970）〔2〕等從社會福利視角出發(fā)，研究公共決策制定與個體權(quán)利的關(guān)系，主張?jiān)谏a(chǎn)方面增大國民收入總量，在分配方面實(shí)現(xiàn)機(jī)會均等和國民收入均等化，以此創(chuàng)造和增加社會福利。埃莉諾·奧斯特羅姆（1990）〔3〕從制度建設(shè)角度考察，發(fā)現(xiàn)以政府或市場為唯一途徑解決公共服務(wù)問題是低效的，而在多種組織和多種機(jī)制（多中心主義）下，人類社會中的自我組織和自治（自主治理框架），實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。維弗雷多·帕累托、尼古拉斯·卡爾多等人提出并發(fā)展了效用序數(shù)論、社會福利函數(shù)等社會福利評價工具，在實(shí)證研究上，又提供了福利比較和判斷的價值基礎(chǔ)及方法基礎(chǔ)〔4〕。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對連片特困民族地區(qū)公共服務(wù)有效供給主要從三方面展開研究。一是供給主體效率。目前民族地區(qū)的基本公共服務(wù)處于政府供給導(dǎo)向型階段；政府應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)供給體制、總量、結(jié)構(gòu)和監(jiān)督等方面采取更有力的措施，借助“第三方”部門與村社力量倡導(dǎo)“準(zhǔn)市場化”機(jī)制的構(gòu)建，建立起政府、市場與社會充分參與和協(xié)同治理的更有效率的公共服務(wù)供給模式 〔5〕。二是投入產(chǎn)出效率定性分析。民族地區(qū)行政體制不完善、公共服務(wù)供給成本高且缺乏透明度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全，公共服務(wù)供給模式單一化，公共服務(wù)供給的各層級政府以及政府各部門之間缺乏有效的分工和協(xié)作，公共服務(wù)支出、管理和監(jiān)督等職能沒有有效分離等原因，嚴(yán)重制約公共服務(wù)的供給效率〔6〕；在對青海藏區(qū)公共衛(wèi)生〔7〕、公共文化等需求調(diào)查分析基礎(chǔ)上指出，公共服務(wù)供給政策和制度設(shè)計(jì)要回應(yīng)社會需求〔8〕，并與社會發(fā)展的動態(tài)變化相適應(yīng)才有效，應(yīng)按照對公共服務(wù)需求的重要性，分階段、有側(cè)重地動態(tài)解決公共服務(wù)供給問題，以此提高民族地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性〔9〕。三是投入產(chǎn)出效率定量分析。學(xué)界提供了數(shù)種民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的衡量方法和評價指標(biāo)〔10〕 ，偏重于民族地區(qū)內(nèi)部，以及與非民族地區(qū)、中東部地區(qū)進(jìn)行比較，找出民族地區(qū)在基本公共服務(wù)均等化方面所存在的差距。但對于民族地區(qū)公共服務(wù)滿意度、需求度等有效性評價的定量研究成果較少。

事實(shí)上，囿于實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)取得的困難，導(dǎo)致“十二五”時期連片特困藏區(qū)公共服務(wù)有效供給的現(xiàn)狀評價以及定量分析遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于內(nèi)地農(nóng)村地區(qū)〔11〕〔12〕，滯后于國家區(qū)域政策創(chuàng)新的需求?！笆濉睍r期，國家自上而下在連片特困藏區(qū)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧績效部門評估和第三方獨(dú)立評估，為學(xué)者從事精準(zhǔn)扶貧和公共服務(wù)有效供給入戶調(diào)查提供了重要契機(jī)?；诖?，本文通過精準(zhǔn)扶貧績效入戶調(diào)查同步開展四省連片特困藏區(qū)公共服務(wù)有效供給問卷調(diào)查和對策研究，不僅為及時有效解決連片特困藏區(qū)扶貧移民集中居住區(qū)與傳統(tǒng)村落、旅游開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)、骨干道路沿線與非沿線等“新二元結(jié)構(gòu)矛盾”問題提供對策，同時，也為公共服務(wù)政策精準(zhǔn)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異明顯化、移民生活商品化、農(nóng)牧民結(jié)構(gòu)異質(zhì)化和利益關(guān)系復(fù)雜化等帶來的公共服務(wù)需求的深刻變化提供建議。

二、基于不同集中居住模式的公共服務(wù)有效供給評價及比較

（一）研究方法和典型案例選取

依照 《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，課題組選取了12種主要農(nóng)村公共服務(wù)作為調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)維度，在入戶問卷調(diào)查基礎(chǔ)上，借鑒瑞典顧客滿意指數(shù)模型（SCSB）和Better-Worse系數(shù)分析方法，分別針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集中居住農(nóng)牧民與中心村集中居住農(nóng)牧民，對不同區(qū)域“十二五”時期公共服務(wù)供給滿意度和需求優(yōu)先序做定量分析和評價，并進(jìn)而確定“十三五”時期不同集中居住模式下公共服務(wù)供給的優(yōu)先序，以為連片特困藏區(qū)公共服務(wù)供給政策改革提供較為準(zhǔn)確的需求均衡目標(biāo)。

為考察公共服務(wù)促進(jìn)不同類型集中居住區(qū)域精準(zhǔn)扶貧和民生改善的效果，課題組分別考察四川省某藏族自治州鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集中居住區(qū)和中心村集中居住區(qū)（半農(nóng)半牧區(qū)）兩種類型區(qū)域農(nóng)牧民對公共服務(wù)的滿意度、需求度和優(yōu)先序，從三個維度對定量評價結(jié)果進(jìn)行區(qū)域排序比較分析，以考察兩種不同類型集中居住區(qū)域農(nóng)牧民對于十二類主要農(nóng)村公共服務(wù)的滿意度評價情況和需求的輕重緩急。為獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，課題組在四川省某藏族自治州的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨機(jī)抽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民展開問卷調(diào)查，總計(jì)發(fā)放并收回問卷230 份，其中有效問卷 218 份，占比 94.78%。

入戶調(diào)查分兩步進(jìn)行： 一是在四川省某藏族自治州的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨機(jī)抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集中居住農(nóng)牧民（ 簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)組，下同） 展開問卷調(diào)查，累計(jì)發(fā)放并收回問卷 115 份，其中有效問卷 110 份，占比 95.7% ； 二是在相同的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)抽取中心村集中居住農(nóng)牧民（ 簡稱中心村組，下同） 展開問卷調(diào)查，累計(jì)發(fā)放并收回問卷 115 份，其中有效問卷 108 份，占比 94.0%。從問卷設(shè)計(jì)來看，兩組問卷均包括個體社會經(jīng)濟(jì)特征和12種主要公共服務(wù)滿意度和需求度調(diào)查兩部分內(nèi)容，相似度較高。從樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)特征來看，除兩組農(nóng)牧民對于生活居住區(qū)域選項(xiàng)回答高度不同外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組農(nóng)牧民與中心村組農(nóng)牧民在若干社會經(jīng)濟(jì)特征上具有相似性（表1）?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，可以認(rèn)定兩組樣本數(shù)據(jù)具有可比性。

（二）滿意度問卷分析及分區(qū)域評價

基于對四川省某藏族自治州主要農(nóng)村公共服務(wù)的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，考察連片特困藏區(qū)農(nóng)牧民對十二類主要農(nóng)村公共服務(wù)的滿意度情況。采取百分制設(shè)計(jì)問卷，取所有農(nóng)牧民給每種公共服務(wù)的打分的算術(shù)平均分為該項(xiàng)公共服務(wù)滿意度的綜合值，并給出十二類主要公共服務(wù)的綜合滿意度排序（表2）。

比較鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組對十二類種主要公共服務(wù)的滿意度評價排序結(jié)果（表2）可見，兩組農(nóng)牧民對于國家為連片特困藏區(qū)提供的新農(nóng)合和新農(nóng)保兩項(xiàng)農(nóng)村社會保障，以及飲用水安全這項(xiàng)生活類基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度相對最高，分別排在第1、第2和第3位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組對于這三項(xiàng)的滿意度排序是一致的，明顯差異主要體現(xiàn)在以下四方面：一是對基礎(chǔ)教育服務(wù)的滿意度評價結(jié)果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組分別排在第4位和7位，一定程度上反映了中心村集中居住區(qū)幼兒教育質(zhì)量弱于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居住區(qū)等現(xiàn)實(shí)問題。二是對政（村）務(wù)公開的滿意度評價結(jié)果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組分別排在第5位和10位，說明村級基層政府工作在信息公開方面面臨挑戰(zhàn)。三是對公共文化服務(wù)的滿意度評價結(jié)果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組分別排在第6位和12位，充分印證了課題調(diào)研座談會上老百姓反映的村級文化活動室硬件設(shè)施的大力提升和軟件人才嚴(yán)重缺乏的二元結(jié)構(gòu)問題。四是對道路交通設(shè)施的滿意度評價結(jié)果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組分別排在第11位和4位，充分說明了國家在“十二五”末期大力實(shí)施的“村村通”政策起到了明顯效果，大大提升了連片特困藏區(qū)農(nóng)牧民對于村級道路建設(shè)的滿意度，同時，也暴露出更早時期實(shí)施建設(shè)的通鄉(xiāng)公路因?yàn)闅夂?、質(zhì)量等多種問題已經(jīng)失修破敗，目前交通運(yùn)輸能力甚至不如通村公路，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居住的農(nóng)牧民對于道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度評價結(jié)果。

三、基于不同集中居住模式的公共服務(wù)有效供給優(yōu)先序分析

（一）不同集中居住模式下公共服務(wù)需求分類比較

以四川省某藏族自治州為例，基于SCSB模型對連片特困藏區(qū)公共服務(wù)需求分類與供給優(yōu)先序進(jìn)行研究，進(jìn)一步分析連片特困藏區(qū)公共服務(wù)有效供給的需求側(cè)真實(shí)狀況。以被調(diào)查農(nóng)牧民給某種公共服務(wù)排序?yàn)榈?位賦值12 ，以1為公差依次等比例遞減，給每份問卷的十二類公共服務(wù)賦值，然后取所有農(nóng)牧民給每種公共服務(wù)排序賦值的算術(shù)平均值為該項(xiàng)公共服務(wù)需求度的綜合值（表3）。

分析結(jié)果與實(shí)地調(diào)研情況基本相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組和中心村組對于新農(nóng)合、新農(nóng)保等農(nóng)村社會保障的需求排序差異不大，均排名第10和11位，對于基礎(chǔ)教育、公共文化服務(wù)、政務(wù)（村務(wù)）公開等的需求排序差異也不大，差異主要體現(xiàn)在以下四方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組對于道路交通設(shè)施的需求排序（第1位）比中心村組（第3位）更靠前。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路修建時間已久，道路損壞明顯，道路通行質(zhì)量下降，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧民對外通達(dá)性，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往縣城所在地的重要交通通道年久失修，通行困難，而通村公路是“十二五”末期國家投資修建，水泥路、硬化路等路況均相對較好，所以問卷調(diào)查和分析結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組對于道路交通設(shè)施的滿意度更低，對于道路交通設(shè)施的需求排序比中心村組更靠前。二是中心村組對于通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的需求排序（第1位）比鄉(xiāng)鎮(zhèn)組（第2位）更靠前。相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地而言，由于村上的通訊基站建設(shè)線路更長，投入成本更高，而付費(fèi)的受眾更少，很多村上配備的通訊信號發(fā)射和接收基站采用太陽能供電，通訊信號顯得非常不穩(wěn)定。所以，相對而言，中心村組對于通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的滿意度更低，未來加強(qiáng)建設(shè)的需求度更高。三是中心村組對于農(nóng)業(yè)信息服務(wù)的需求排序（第6位）比鄉(xiāng)鎮(zhèn)組（第9位）更靠前。中心村組的需求排序中，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)和道路交通設(shè)施等均排名前8位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)組的同類需求中農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技推廣和道路交通設(shè)施均排在前8位，農(nóng)業(yè)信息服務(wù)排在了第9位，這可能與中心村組對于通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的需求排序原因相關(guān)，通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的滿意度較低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信息服務(wù)的滿意度也低，所以中心村組對于這兩者的需求排序明顯靠前。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組對于村（鎮(zhèn)）容環(huán)境的需求排序（第5位）比中心村組（第7位）更靠前。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況優(yōu)于中心村組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組對于生活環(huán)境的要求明顯高于中心村組。再對照上述關(guān)于生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施需求排序的差異進(jìn)行分析，更大可能是兩者所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)組對于生活環(huán)境的要求明顯高于中心村組，而中心村組對于生產(chǎn)條件的要求明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組，可見中心村組的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件明顯落后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組。

（二）基于SCSB模型的公共服務(wù)供給優(yōu)先序分析

結(jié)合上述分析，雖然兩組農(nóng)牧民對十二類主要公共服務(wù)的滿意度排序較為接近，但需求排序卻不盡相同。在此基礎(chǔ)上，以問卷數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)構(gòu)建SCSB模型，通過設(shè)定正反向結(jié)構(gòu)性問卷，將十二類主要公共服務(wù)需求歸為三類： 必選型、次選型和奢侈型①，計(jì)算Better-Worse系數(shù)，以達(dá)到更科學(xué)地確定十二類公共服務(wù)供給優(yōu)先序的目的?；赟CSB模型對兩組農(nóng)牧民十二類主要公共服務(wù)需求分類結(jié)果，計(jì)算兩組農(nóng)牧民對上述公共服務(wù)需求的Better-Worse 系數(shù)，計(jì)算結(jié)果如表4和5。

根據(jù)SCSB模型理論，可以設(shè)定公共服務(wù)供給優(yōu)先序的三大排序原則：按照“必選型 > 次選型 > 奢侈型”的基本順序排序；結(jié)合Better-Worse 系數(shù)輔助排序；參考當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對主要公共服務(wù)的需求與滿意度微調(diào)排序。根據(jù)上述原則，參考兩組農(nóng)牧民對 十二類主要公共服務(wù)的需求與滿意度排序現(xiàn)狀（表2，3），以及SCSB模型對十二類主要公共服務(wù)的需求分類結(jié)果及 Better-Worse 系數(shù)測算結(jié)果（表4，5），判定主要公共服務(wù)供給優(yōu)先序，進(jìn)一步將十二類主要公共服務(wù)按供給先后順序劃分為四個層次（表6，7）。

四、“十三五”時期連片特困藏區(qū)公共服務(wù)治理創(chuàng)新建議

在前述分區(qū)域調(diào)查分析公共服務(wù)需求分類與滿意度評價及比較，進(jìn)而確定不同集中居住模式下的公共服務(wù)供給優(yōu)先序基礎(chǔ)上，給出因地制宜、分類指導(dǎo)的區(qū)域公共服務(wù)供給效率提升的政策建議。

一是探索適應(yīng)區(qū)域異質(zhì)性需求的公共服務(wù)優(yōu)先序供給政策。實(shí)地調(diào)研和定量、定性分析結(jié)果均顯示，隨著精準(zhǔn)扶貧政策的加快推進(jìn)，形成不同類型移民集中居住區(qū)，加之既有的傳統(tǒng)村落散居模式，不同區(qū)域公共服務(wù)供給的有效性存在明顯差異，傳統(tǒng)村落和移民集中居住區(qū)公共服務(wù)供給政策在實(shí)踐中存在與區(qū)域?qū)嶋H需求不適應(yīng)的矛盾和問題。既有公共服務(wù)政策在項(xiàng)目實(shí)施配套資金政策、公共服務(wù)人員待遇政策等方面“一刀切”的做法，已經(jīng)不適應(yīng)“十三五”時期精準(zhǔn)扶貧和全面小康建設(shè)的要求，難以有效提升區(qū)域公共服務(wù)的有效性?！笆濉睍r期，可以探索實(shí)施適應(yīng)區(qū)域異質(zhì)性需求的公共服務(wù)供給政策，優(yōu)化區(qū)域公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品供需均衡；或者采取“俱樂部產(chǎn)品”形式供給公共服務(wù)，通過不同區(qū)域農(nóng)牧民的公共服務(wù)俱樂部產(chǎn)品選擇實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，精準(zhǔn)適應(yīng)傳統(tǒng)村落“空心化”、移民生活商品化、農(nóng)牧民結(jié)構(gòu)異質(zhì)化、利益關(guān)系復(fù)雜化、組織方式社會化、行為規(guī)范和價值觀公共化等帶來的公共服務(wù)需求的深刻變化。

二是在公共服務(wù)供給效應(yīng)背彎曲線拐點(diǎn)內(nèi)強(qiáng)化規(guī)模效益。實(shí)地調(diào)研和定量、定性分析結(jié)果均顯示，農(nóng)牧民散居和高半山區(qū)傳統(tǒng)村落散居有四大不利：一是不利于形成公共服務(wù)集中供給的規(guī)模效益，二是不利于達(dá)到國家主體功能區(qū)空間管理和生態(tài)保護(hù)政策目的，三是不利于發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧全面奔小康的政策效力，四是不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。建議通過政策講解、建房補(bǔ)助、就業(yè)扶持等措施，引導(dǎo)偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)和高半山區(qū)傳統(tǒng)村落農(nóng)牧民到中心村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集中居住，根據(jù)集中居住地農(nóng)牧民公共服務(wù)需求優(yōu)先序供給公共服務(wù)，提升公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，在公共服務(wù)供給效應(yīng)背彎曲線拐點(diǎn)內(nèi)強(qiáng)化規(guī)模效益，讓移民搬遷農(nóng)牧民安居樂業(yè)。

三是構(gòu)建需求主導(dǎo)的農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)績效考核機(jī)制。當(dāng)前政府提供的農(nóng)牧民技能培訓(xùn)缺乏針對性和實(shí)效性，很多技能培訓(xùn)對于農(nóng)牧民來講缺乏實(shí)用性，與農(nóng)牧民的真實(shí)需求不對應(yīng)，缺乏對培訓(xùn)效果的考核機(jī)制，很多培訓(xùn)流于形式，沒有起到應(yīng)有的效果。建議構(gòu)建需求主導(dǎo)科學(xué)合理的農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)績效考核機(jī)制，第一步要入戶調(diào)研，考察農(nóng)牧民對于職業(yè)技能培訓(xùn)的真實(shí)需求及確定科學(xué)排序；第二步要建立農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)績效的考核機(jī)制，在撥付培訓(xùn)啟動資金之后開展職業(yè)技能培訓(xùn)，待培訓(xùn)出實(shí)效之后經(jīng)過考核驗(yàn)收再撥付績效資金。

四是制定科學(xué)細(xì)化、激勵有效的公共服務(wù)人員待遇政策。連片特困藏區(qū)各縣距離縣城遠(yuǎn)近程度、海拔高度、氣候條件等有很大差異，從事公共服務(wù)工作的公職人員和技術(shù)人員生活和工作的艱苦程度有很大不同，公共服務(wù)崗位對于人才的吸引力也有很大不同，其工資待遇不能一刀切。以鄉(xiāng)村教師待遇為例：必須科學(xué)測算各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村距離縣城遠(yuǎn)近程度、海拔高度、氣候條件等情況，進(jìn)行工作艱苦程度和工作崗位吸引力的綜合評價，據(jù)此給出相應(yīng)區(qū)域的教師工作補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以科學(xué)合理調(diào)節(jié)師資的區(qū)域配置，才能真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的區(qū)域均等化，才能從根本上解決當(dāng)前連片特困藏區(qū)條件艱苦區(qū)域公共服務(wù)和專業(yè)技術(shù)人才稀缺的尖銳矛盾和問題。

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