如何在行政處罰中適用比例原則

楊麗潔

摘 要：行政處罰是行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)活動(dòng)的重要方式，也是生活中常見(jiàn)的處罰方式，可以說(shuō)行政處罰對(duì)社會(huì)發(fā)展做出許多的貢獻(xiàn)。本文在分析行政處罰以及比例原則概念的基礎(chǔ)上，從立法和執(zhí)法兩個(gè)方面對(duì)比例原則在行政處罰中具體適用途徑做出深入分析。

關(guān)鍵詞：比例原則；行政處罰；立法；執(zhí)法

一、相關(guān)概念的探析

（一）比例原則的概念

比例原則最早起源于德國(guó)，立法者設(shè)立該原則的目的在于約束執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，確保采取的處罰措施與所希望達(dá)到的效果兩者相適應(yīng)。如果執(zhí)法人員采取的處罰措施已經(jīng)超出了該相對(duì)人應(yīng)受處罰的范圍，此時(shí)則會(huì)侵害到相對(duì)人的合法權(quán)益，該種處罰措施應(yīng)當(dāng)立即停止。對(duì)于比例原則的理解，很多學(xué)者提出了該項(xiàng)原則三個(gè)子原則：①執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取的行政措施必須以滿足其希望的目標(biāo)為前提要件；②如果為了保護(hù)公共利益使國(guó)家機(jī)關(guān)不得不侵犯到私人權(quán)益，此時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能將損失降至最低；③這種在保護(hù)公共利益的前提下實(shí)施的侵害私人利益的行為應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)?，既可以滿足行政機(jī)關(guān)所要追求的目標(biāo)，又要對(duì)公民來(lái)說(shuō)是適合的。

（二）行政處罰的概念

行政處罰是行政機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，按照規(guī)定的權(quán)限與程序?qū)`反了法律但是尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的行為，是行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)活動(dòng)的有效手段，在生活中經(jīng)常發(fā)生。行政處罰對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定起到重大貢獻(xiàn)，但同時(shí)如果對(duì)該項(xiàng)權(quán)力行使不當(dāng)，則可能導(dǎo)致國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害。比例原則是行政處罰法中的重要原則，貫穿于立法和實(shí)踐多個(gè)環(huán)節(jié)，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將侵害公民權(quán)益控制在最小化的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的。

二、比例原則在行政處罰中的適用

（一）在立法中的適用

1.比例原則是行政法基本原則

現(xiàn)有的立法中將比例原則作為行政法的基本原則，在確立該項(xiàng)基本原則之前，有學(xué)者層曾經(jīng)提出應(yīng)當(dāng)將該原則確定為憲法的基本原則，但筆者認(rèn)為并不妥。憲法原則適用范圍是我國(guó)所有的法律體系，并不具有實(shí)體操作性。但是比例原則卻是條操作性很強(qiáng)的原則。還有的學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將比例原則確認(rèn)為行政處罰法的基本原則，但筆者認(rèn)為這樣會(huì)限制住該原則的適用，比如訴訟階段則無(wú)法適用該原則。由此可見(jiàn)，將比例原則認(rèn)定為行政法的基本原則，才是最為科學(xué)的立法方式，不僅規(guī)范了與行政處罰行為相關(guān)的法律性文件的制定，也將該原則貫徹到行政處罰各個(gè)階段。

2.比例原則為自由裁量設(shè)定基準(zhǔn)

為執(zhí)法人員賦予自由裁量權(quán)，可以保證處罰行為的靈活性，針對(duì)不同的違法情況采用不同的處理方式，來(lái)保證處罰結(jié)果的公平公正。從實(shí)踐角度處罰，為執(zhí)法人員賦予的自由裁量權(quán)范圍不可過(guò)廣，但也不能過(guò)窄。很多行政機(jī)關(guān)在明確自己自由裁量權(quán)范圍的時(shí)候，也多是參考了國(guó)外的做法，即制定裁量基準(zhǔn)。為了保證每個(gè)單位自行制定的裁量基準(zhǔn)的科學(xué)性和公平性，裁量基準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，體現(xiàn)法律實(shí)質(zhì)公平正義。

（二）在執(zhí)法中的適用

1.處罰必須以維護(hù)公共利益為目的

不同的行政處罰措施所追求目的也不同，比例原則要求行政機(jī)關(guān)要有正確的處罰目的，即保護(hù)公共利益。公共利益并不是針對(duì)某個(gè)人的利益，而是絕大多數(shù)公眾的集體利益。如果行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰行為忽略了公共利益，也就意味著該處罰未遵循比例原則。而在實(shí)踐中，有些行政機(jī)關(guān)只考慮到處罰結(jié)果，即讓違法者受到相應(yīng)懲罰，而缺少行政處罰目的。在《行政處罰法》中規(guī)定每種行政處罰的時(shí)候，都列出了行政處罰的目的即為了維護(hù)公共利益，這也是相對(duì)人對(duì)自己行為所造成的結(jié)果預(yù)期判斷。

2.處罰必須均衡各方主體的利益

在法治化社會(huì)進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)在做出具體行政處罰行為時(shí)，不僅要滿足法律字面上的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)滿足法律實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，堅(jiān)持法律嚴(yán)格主義。如果執(zhí)法者并未對(duì)法律的實(shí)質(zhì)含義深入解讀，未在了解立法目的基礎(chǔ)上再采取行政處罰，則可能導(dǎo)致處罰結(jié)果有失偏頗，相對(duì)人的合法權(quán)益可能造成損害。比如在治理城市小攤小販的時(shí)候，城管人員、執(zhí)法人員采取驅(qū)趕、罰款甚至是毆打等粗暴的方式，這種暴力執(zhí)法的行為很可能加劇行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的矛盾。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因歸根結(jié)底在于，執(zhí)法人員只是從字面上理解了法律的規(guī)定，從形式上滿足法律的要求而忽略法律更深層次的含義。立法者的初衷是為了通過(guò)法律的行使來(lái)維護(hù)各方主體的利益，執(zhí)法人員這種片面追求城市整體形象而忽略了攤販合法利益的行為，也是有失比例原則的體現(xiàn)。因此在行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，兼顧各方主體的利益，否則會(huì)使社會(huì)整體利益受到更大損失。

3.處罰應(yīng)考慮相關(guān)因素

在行政處罰中，執(zhí)法人員在做出最終處罰決策時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素，這對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)十分重要，會(huì)影響到處罰的輕重后果。但是從目前執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，有部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)并未考慮到相關(guān)因素。筆者認(rèn)為就行政處罰而言，相關(guān)因素包括以下幾方面：

（1）經(jīng)濟(jì)罰是行政處罰的一種手段，在做出經(jīng)濟(jì)性處罰的時(shí)候執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮到相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，如果未考慮到這點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力低，處罰無(wú)法執(zhí)行的問(wèn)題。比如在整治流動(dòng)攤位的時(shí)候，執(zhí)法人員如果對(duì)菜農(nóng)進(jìn)行數(shù)千元的罰款，而菜農(nóng)一車菜的價(jià)值只值幾百元，此時(shí)明顯不合理；

（2）時(shí)間因素也是行政處罰需要考慮的因素。如果該處罰效果已經(jīng)達(dá)成，或者已經(jīng)無(wú)法達(dá)到既定效果，此時(shí)應(yīng)當(dāng)停止處罰，避免執(zhí)法資源浪費(fèi)以及相對(duì)人權(quán)益受到更多損失。

三、結(jié)語(yǔ)

比例原則是我國(guó)行政處罰的一項(xiàng)重要原則，是規(guī)范和約束行政權(quán)力的重要工具。比例原則不僅僅是行政處罰法規(guī)定的重要原則，更是貫徹于立法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)的重要原則。執(zhí)法人員只有在做出每個(gè)行政處罰時(shí)都考慮到比例原則，才能保證處罰措施的公正性、合理性，才可以更好地維護(hù)公共利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]李燕論.比例原則行政[J].法學(xué)研究，2011（2）.

[2]楊臨宏.行政法中的比例原則研究[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2015（11）.