當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀與問題及對(duì)策

李廣如

黨的行又大報(bào)告明確提出構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。這是法治中國(guó)建設(shè)的必由之路，也是當(dāng)下行政執(zhí)法體制改革的主要內(nèi)容，法治的精髓在于制約與監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力，但每個(gè)國(guó)家選擇的路徑各有千秋。立足我國(guó)憲政體制安排，如何強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約，規(guī)范行政權(quán)的正常運(yùn)行，應(yīng)成為緊迫的研究問題。

一、對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

（1）檢察機(jī)關(guān)時(shí)行政訴訟的監(jiān)督方式包括行政抗訴和對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督兩個(gè)方面。《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。行政抗訴無論對(duì)于行政審判權(quán)還是對(duì)于行政權(quán)，都具有監(jiān)督功能?！缎姓V訟法》第十條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。這里的“行政訴訟活動(dòng)”既包括對(duì)法院的審判活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行全面監(jiān)督的主要目的之一就是防止行政訴訟被告不遵守訴訟秩序?？梢哉f，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被告的訴訟活力的監(jiān)督職能既是對(duì)訴訟秩序的監(jiān)督是對(duì)行政權(quán)的約束?？墒欠蓻]有明確賦予檢察機(jī)關(guān)有效的監(jiān)督手段。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法的訴訟行為以后，只能建議法庭依法采取強(qiáng)制措施或者建議有權(quán)的行政機(jī)關(guān)予以處理。

（2）查處職務(wù)犯罪。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榈膰?guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪案件包括：貪污賄賂犯罪，續(xù)職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪。檢察機(jī)關(guān)設(shè)有反讀職侵權(quán)檢察部門和反貪污賄賂檢察部門，分別負(fù)責(zé)瀆職侵權(quán)和貪污賄賂罪案件的偵查工作。就規(guī)范行政權(quán)力而言，其主要功能是：通過對(duì)讀職侵權(quán)、貪污賄賂等犯罪行為的偵查，追訴嚴(yán)重違法亂紀(jì)、構(gòu)成犯罪的國(guó)家工作人員或單位，以此保障行政執(zhí)法行為的正當(dāng)行使。

（3）日常監(jiān)督。主要對(duì)特定的行政機(jī)關(guān)其及工作人員的日常監(jiān)督。在一般行政領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一般違法行的行政機(jī)關(guān)或者其工作人員有職務(wù)違法行為尚未構(gòu)犯罪的，只能提出檢察建議，要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理。但是，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。一般認(rèn)為，這是現(xiàn)行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行一般監(jiān)督的特例。法律之所以授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，主要是考慮到勞動(dòng)教養(yǎng)制度對(duì)公民基本人權(quán)的影響巨大，不實(shí)行直接的日常監(jiān)督難以保障人權(quán)。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督，主要是通過勞教場(chǎng)所及其管教人員履行職責(zé)的情況實(shí)行日常監(jiān)督，接受勞教人員及其家屬的申訴和舉報(bào)，調(diào)查勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行中的違法行為，以維護(hù)勞教人員的合法權(quán)益。

二、對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督存在的問題

1.檢察監(jiān)替的法律依據(jù)不足

憲法明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有對(duì)國(guó)家法律正確實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力和識(shí)責(zé)，而且未限制法律監(jiān)督權(quán)的范圍，但在法律層面卻對(duì)法律監(jiān)督的范圍大大壓縮。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督只停留在憲法依據(jù)，在法律層面依據(jù)不足，特別是對(duì)于行政執(zhí)法行為過程的監(jiān)督幾乎是空白，所以，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督難以找到明確的法律依據(jù)，立法上的先天不足制約了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。

2.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍有限

前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要是行政訴訟監(jiān)督、查處職務(wù)犯罪、立案監(jiān)督、對(duì)勞力教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督等四種情況，而對(duì)于政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一般違法行為則只能通過行政相士人提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)才有行使法律監(jiān)督的可能，只有在行政訴訟判決存在違反法律、法規(guī)的情況下才可以提起抗訴，但是，實(shí)踐中行政案件進(jìn)人行政訴訟的比例極少，所以檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督范圍是有限的。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的對(duì)策和建議

1.完法律規(guī)定

這是解決對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督不力的根本方法，通過制訂、完善、落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán)在行政執(zhí)法行為方面的具體法律規(guī)定，提升檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的法律地位，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，明晰權(quán)責(zé)范圍，規(guī)范監(jiān)督程序，增強(qiáng)監(jiān)督的可操作性。從而為檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督提供明確的法律依據(jù)和操作機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)明確規(guī)定行政主體接受檢察監(jiān)督的法定義務(wù)以及具體的法律責(zé)任。

2.明確檢察監(jiān)督范圍

主要是明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般違法行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的范圍。檢察機(jī)關(guān)不可能也沒有必要對(duì)所有行政行為進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)是有限的。具體包括：一是公民、法人和其他組織向檢察機(jī)關(guān)申訴的侵犯其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政違法行為。這類違法行為，行政相對(duì)人可以通過行政復(fù)議、行政訴訟來保護(hù)自己的權(quán)利。但行政復(fù)議和行政訴訟在對(duì)權(quán)利的保護(hù)上都存在很大的局限生，對(duì)這類違法行為監(jiān)督不力，因而客觀上需要檢察機(jī)關(guān)以其特殊的方法和手段彌補(bǔ)上述監(jiān)督手段的不足，參與此類監(jiān)督。雖然這種監(jiān)督是局部的，啟動(dòng)需要公民、法人和其他組織向檢察機(jī)關(guān)的控告申訴，但如果監(jiān)督到位，對(duì)從整體上促進(jìn)依法行政必將起到重要作用。二是行政執(zhí)法人員行政破壞國(guó)家管理秩序，損害國(guó)家利益的行為。對(duì)于這種違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)注行監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)。

3.提高法律監(jiān)替意識(shí)

為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，還必須加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，為對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍。檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，建立情況信息通報(bào)制度，在做好保密工作的前提，做到信息共享、資源共享。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過推進(jìn)陽(yáng)光檢務(wù)，讓群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察工作有更多的了解并為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法行為監(jiān)督提供線索或建言獻(xiàn)策。英國(guó)教授阿克頓曾直言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，失去監(jiān)督的絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。為了保證行政執(zhí)法權(quán)的有效行使，防止行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的濫用，實(shí)現(xiàn)依法行政和構(gòu)建法治政府的目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)必須真正擁有對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)起到一個(gè)制衡作用，這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、科學(xué)、穩(wěn)定的發(fā)展。