西方?jīng)Q策為什么議而不決，決而不行

何茂春

【摘要】西方?jīng)Q策機(jī)制的核心原則是“多數(shù)人同意”。這樣，利益集團(tuán)的功夫就下在制造“多數(shù)人”上。謊言、假情報(bào)、造謠是每次國(guó)家大事決策的前奏，多數(shù)人不明真相、盲從流言，錯(cuò)誤決策就在所難免。西方?jīng)Q策的弊端，凸顯了西式民主的弊端。

【關(guān)鍵詞】決策機(jī)制 西方 利益集團(tuán) 【中圖分類號(hào)】D521 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

決策是在多種方案中做出選擇的一種行為過(guò)程。決策模式自古都在探索過(guò)程、實(shí)驗(yàn)和改革中。政府決策是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，包括了對(duì)內(nèi)政、外交提出問(wèn)題、分析方案、確定目標(biāo)、付諸實(shí)施的一系列步驟。而決策機(jī)制在很大程度上決定了決策的效果。然而，在人類政治史上，完美的決策模式幾乎是沒(méi)有的，各種模式都有利弊，西方機(jī)制也不例外。

現(xiàn)代信息技術(shù)的利用，社會(huì)科學(xué)方法的普及、智庫(kù)的獨(dú)立運(yùn)作、利益集團(tuán)的游說(shuō)、數(shù)據(jù)信息高效處理和法治化的監(jiān)督，使得西方?jīng)Q策機(jī)制具有一定的合理性和科學(xué)性。但是，任何一種決策機(jī)制，必須與時(shí)俱進(jìn)地改革和升級(jí)，時(shí)代變了，機(jī)制不變，固守成規(guī)，就會(huì)落后于政治生活的新要求。

西方價(jià)值取向的片面性，導(dǎo)致決策容易陷入“多數(shù)人的暴政”

東西方政治倫理價(jià)值都來(lái)自“以人為本”。但是對(duì)“人”的理解有很大不同。東方價(jià)值偏重“眾人”，而西方價(jià)值則偏重“每個(gè)人”。雖然西式民主決策體現(xiàn)多數(shù)人當(dāng)下的意志，但是西方民主政治的多數(shù)人意見(jiàn)，不一定代表真正的多數(shù)人和后代人的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，仍有可能產(chǎn)生短視性、偶然性、臨時(shí)性的弊端?！岸鄶?shù)人的暴政”就屬于此類。法國(guó)思想家托克維爾曾考察過(guò)美國(guó)的民主，并對(duì)“多數(shù)人的暴政”深表憂慮。托克維爾說(shuō)過(guò)，“民主政府的本質(zhì)，在于多數(shù)對(duì)于政府的統(tǒng)治是絕對(duì)的，因?yàn)樵诿裰髦贫认?，誰(shuí)也對(duì)抗不了多數(shù)”。

西方的決策基本原則是少數(shù)服從多數(shù)，這樣就會(huì)不可避免地導(dǎo)致多數(shù)派對(duì)少數(shù)人群或者少數(shù)派正當(dāng)權(quán)利的侵犯和剝奪，并可能做出不合理甚至?xí)斐蔀?zāi)難的決策。在法國(guó)大革命期間，雅各賓派執(zhí)政時(shí)期實(shí)行恐怖政策，當(dāng)一個(gè)人被送上斷頭臺(tái)時(shí)，是否對(duì)此人斷頭，只需要看觀眾是贊同斷頭的多還是不贊同斷頭的多。這種荒唐的民主，導(dǎo)致了大量的無(wú)辜人被殺害。

注重形式上的公平導(dǎo)致決策時(shí)間冗長(zhǎng)，容易失去決策最佳時(shí)機(jī)

從決策形式上來(lái)說(shuō)，西方?jīng)Q策屬于一種類似于法律判決的過(guò)程。在法律判決過(guò)程中，法院要參照以往法律案例，還要經(jīng)過(guò)推理、論斷、辯論，最后才能做出判決。西方有的法案的通過(guò)和案件的判決，甚至需要幾年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。因此，與法律判決過(guò)程比較類似的西方?jīng)Q策，也需要經(jīng)過(guò)與法律判決過(guò)程較為類似的過(guò)程，而這一過(guò)程也注定是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，其直接后果就是西方?jīng)Q策的時(shí)間較長(zhǎng)。

從決策的實(shí)質(zhì)上來(lái)看，西方?jīng)Q策是一個(gè)決策各方達(dá)成妥協(xié)的過(guò)程。西方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和個(gè)人權(quán)利的神圣不可侵犯，因此決策需要考慮到參與決策各方的利益。參與決策的各方在做出決策的過(guò)程中，為了維護(hù)自己的利益進(jìn)行反復(fù)博弈，直至決策各方最終就平衡利益的方案達(dá)成共識(shí)，這就表現(xiàn)為最終不決策。

過(guò)分重視程序公正而導(dǎo)致決策執(zhí)行困難

從決策的執(zhí)行主體來(lái)看，缺乏明確的執(zhí)行主體導(dǎo)致西方?jīng)Q策難以得到有效執(zhí)行。決策在做出之后，最為重要的是要將決策落實(shí)到位。但是由于西方的決策只是以議案或者法案的形式通過(guò)，缺乏或者并沒(méi)有明確指定執(zhí)行決策的行為主體，很容易陷入各個(gè)部門(mén)都不認(rèn)為本部門(mén)應(yīng)該執(zhí)行決策，從而出現(xiàn)互相推諉扯皮的局面，導(dǎo)致決策無(wú)法得到有效執(zhí)行。近年來(lái)歐洲難民危機(jī)爆發(fā)以后，德國(guó)默克爾政府做出了接收難民的決策。但是德國(guó)聯(lián)邦政府在做出接收難民的決策后，并沒(méi)有指明為難民提供食物、住宿、零花錢(qián)的行為主體，導(dǎo)致德國(guó)聯(lián)邦政府和地方政府都認(rèn)為需要對(duì)方來(lái)承擔(dān)接收難民的責(zé)任。另外，難民在德國(guó)的違法犯罪行為導(dǎo)致德國(guó)治安狀況大為惡化，也給德國(guó)地方政府帶來(lái)很大的壓力和沉重的負(fù)擔(dān)。

從決策執(zhí)行的內(nèi)容來(lái)看，決策者和執(zhí)行者因?yàn)槔?、理念不同?huì)導(dǎo)致決策執(zhí)行困難。如果決策者與執(zhí)行者存在理念不同、利益不符或者相悖的情況，決策執(zhí)行者可能會(huì)進(jìn)行選擇性決策或者直接不執(zhí)行，從而導(dǎo)致決策無(wú)法落實(shí)到位。二戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)杜魯門(mén)政府就走上了和蘇聯(lián)對(duì)抗的道路，拉開(kāi)與蘇聯(lián)和東歐集團(tuán)冷戰(zhàn)的序幕。美國(guó)杜魯門(mén)政府的商業(yè)部長(zhǎng)、曾任美國(guó)副總統(tǒng)的華萊士認(rèn)為，杜魯門(mén)政府與蘇聯(lián)對(duì)抗是危險(xiǎn)的鷹派做法，并公開(kāi)與杜魯門(mén)總統(tǒng)唱對(duì)臺(tái)戲，導(dǎo)致杜魯門(mén)政府的決策無(wú)法落實(shí)到位。

從決策執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，決策做出之后，為了確保決策能夠得到有效落實(shí)，需要有專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)決策的進(jìn)展、遇到的困難、決策最終結(jié)果等情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤。但是西方缺乏對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收的機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致決策部門(mén)在做出決策之后無(wú)法對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，這很可能會(huì)導(dǎo)致決策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差甚至決策無(wú)法落實(shí)到位。

過(guò)分注重當(dāng)下多數(shù)人的近利訴求，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和決策后果的追溯

多數(shù)人的意見(jiàn)與正確的意見(jiàn)是不一樣的。多數(shù)人往往是中低收入的人群，他們看問(wèn)題的視角、訴求和情緒傳染，有時(shí)會(huì)與國(guó)家長(zhǎng)期利益、戰(zhàn)略性布局相沖突，其結(jié)果往往導(dǎo)致決策出現(xiàn)以下問(wèn)題。

第一，決策的輕率性。與以往西方國(guó)家國(guó)內(nèi)決策需要決策各方進(jìn)行反復(fù)的利益博弈和爭(zhēng)吵不同，近年來(lái)西方國(guó)家掌握決策權(quán)的政府在重大問(wèn)題的決策上，呈現(xiàn)出對(duì)決策后果估計(jì)不足的輕率性。因?yàn)檎莆諞Q策權(quán)的政府對(duì)決策結(jié)果估計(jì)不足而進(jìn)行輕率決策，給部分西方國(guó)家?guī)?lái)了重大損失和困擾。2016年英國(guó)就是否脫歐舉行公投，在脫歐公投前卡梅倫政府預(yù)計(jì)英國(guó)大多數(shù)民眾會(huì)選擇留在歐盟。但是最終公投結(jié)果顯示，英國(guó)脫歐公投以51.89%對(duì)48.11%的微弱優(yōu)勢(shì)通過(guò)脫離歐盟?？穫愂紫劝凑展肚暗某兄Z辭去首相職務(wù)，英國(guó)隨即啟動(dòng)了脫歐的程序。與此類似的是希臘，自從主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，希臘深受主權(quán)債務(wù)危機(jī)困擾。根據(jù)歐盟等國(guó)際債權(quán)人和希臘政府達(dá)成的協(xié)議，希臘需要采取削減財(cái)政開(kāi)支、壓縮公民福利的措施，但是這又遭到了希臘民眾的反對(duì)。當(dāng)執(zhí)政的希臘政黨無(wú)法解決國(guó)際債權(quán)人的要求和國(guó)內(nèi)民眾呼聲之間的矛盾時(shí)，就決定重新進(jìn)行大選，但是選出來(lái)的新政府依然無(wú)法解決問(wèn)題。這導(dǎo)致希臘頻繁舉行選舉，但是希臘面臨的主權(quán)債務(wù)危機(jī)依舊沒(méi)有得到解決。在這兩個(gè)案例中，英國(guó)和希臘執(zhí)政黨和政府的決策都具有輕率性，甚至可以說(shuō)是不負(fù)責(zé)任的。endprint

第二，決策結(jié)果的不可預(yù)測(cè)性。近年來(lái)，西方?jīng)Q策的另一個(gè)弊端是決策結(jié)果的不可預(yù)測(cè)性，甚至決策導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果。2011年3月，美英等西方國(guó)家向聯(lián)合國(guó)安理會(huì)提交提案，要求在利比亞劃設(shè)“禁飛區(qū)”，并獲得聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議通過(guò)。隨即英美法等西方國(guó)家對(duì)利比亞卡扎菲政權(quán)開(kāi)展猛烈空襲，為最終推翻卡扎菲政權(quán)推波助瀾?？ㄔ普?quán)倒臺(tái)后，利比亞國(guó)內(nèi)陷入了各個(gè)武裝派別混戰(zhàn)的局面，造成利比亞國(guó)內(nèi)大量人員傷亡并引發(fā)大規(guī)模的難民潮。與此類似的是，2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)后，美、英等西方國(guó)家支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派武裝反對(duì)巴沙爾政權(quán)，致使敘利亞內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)到今天仍然沒(méi)有解決。利比亞卡扎菲政權(quán)的垮臺(tái)和敘利亞陷入內(nèi)戰(zhàn)，一方面導(dǎo)致利比亞和敘利亞國(guó)內(nèi)大量人員傷亡，另一方面導(dǎo)致兩國(guó)大量的人口流離失所。來(lái)自利比亞的大批難民從利比亞海岸出發(fā)，搭乘嚴(yán)重超載的船只橫渡地中海進(jìn)入歐洲，來(lái)自敘利亞的難民通過(guò)土耳其大量進(jìn)入歐洲，引發(fā)歐洲的難民危機(jī)，給歐洲國(guó)家?guī)?lái)巨大的沖擊。以美國(guó)為首的北約2001年發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)之后，塔利班政權(quán)被推翻，美國(guó)在阿富汗國(guó)內(nèi)大規(guī)模清剿武裝分子，但是塔利班勢(shì)力始終活躍在廣大阿富汗農(nóng)村地區(qū)，并大有卷土重來(lái)之勢(shì)。

西方?jīng)Q策機(jī)制的核心原則是“多數(shù)人同意”。這樣，利益集團(tuán)的功夫就下在制造“多數(shù)人”上。謊言、假情報(bào)、造謠是每次國(guó)家大事決策的前奏，多數(shù)人不明真相、盲從流言，錯(cuò)誤決策就在所難免。發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的決策就是很好例證。對(duì)于決策機(jī)制的改革，西方國(guó)家智庫(kù)提出了很多建議，但結(jié)果并不理想。

西方?jīng)Q策體制需要進(jìn)行改革

西方?jīng)Q策需要提高決策效率。在經(jīng)濟(jì)全球化下競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不斷崛起的背景下，部分西方?jīng)Q策體制已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，某些西方?jīng)Q策甚至已經(jīng)到了非改不可的地步。與蒸汽時(shí)代和工業(yè)化時(shí)代不同，在人類進(jìn)入信息化時(shí)代以后，科技發(fā)展日新月異，某些重大發(fā)展機(jī)遇可能稍縱即逝。因此，西方?jīng)Q策體制需要進(jìn)行改革，提高決策速度和效率，以更好地把握住發(fā)展機(jī)遇、推進(jìn)西方國(guó)家的發(fā)展。

西方?jīng)Q策需要更加符合現(xiàn)代法治精神。現(xiàn)代民主國(guó)家的重大決策過(guò)程，不僅要考慮到多數(shù)人的意愿，同樣也要顧及少數(shù)人的意愿，避免出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”。近年來(lái)在西方國(guó)家比較流行的公投，需要設(shè)定相對(duì)嚴(yán)格的有效得票比例，防止多數(shù)人的意志侵犯少數(shù)人的意志。同時(shí)，還要設(shè)立必要的途徑和方式，供少數(shù)人表達(dá)和滿足自己的意愿，防止少數(shù)人的呼聲和意愿長(zhǎng)期被壓制。

西方?jīng)Q策需要對(duì)結(jié)果進(jìn)行充分評(píng)估。部分西方國(guó)家做出的決策，如“脫歐”公投和干涉利比亞、敘利亞等國(guó)的國(guó)內(nèi)事務(wù)，不僅給本國(guó)造成危害，致使本國(guó)國(guó)內(nèi)面臨著民意撕裂甚至國(guó)家分裂的危險(xiǎn)，也給被干涉國(guó)帶來(lái)巨大的傷害和損失，可謂“損人不利己”。部分西方國(guó)家的決策應(yīng)該更加慎重，對(duì)于決策結(jié)果應(yīng)該進(jìn)行充分的評(píng)估，避免因?yàn)閷?duì)決策結(jié)果考慮不足從而輕率決策并引發(fā)嚴(yán)重的后果。以部分西方國(guó)家決策為代表的西方?jīng)Q策，不僅應(yīng)該對(duì)本國(guó)人民負(fù)責(zé)，也應(yīng)該對(duì)世界的和平與發(fā)展負(fù)責(zé);對(duì)現(xiàn)代人負(fù)責(zé)，也應(yīng)對(duì)后代以及后代的后代負(fù)責(zé)。

西方?jīng)Q策改革面臨的最大困難，是西方?jīng)Q策機(jī)制的弊端決定的

由于改革同樣屬于一種決策，而且是一項(xiàng)會(huì)對(duì)一向自我標(biāo)榜為民主樣本的西方社會(huì)的重大決策。這一決策同樣會(huì)遇到西方?jīng)Q策過(guò)程中遇到的困難和弊端，如決策改革時(shí)間長(zhǎng)、決策改革困難、遭遇“多數(shù)人的暴政”等困難。西方?jīng)Q策的弊端，也凸顯了西式民主的弊端。

改革，是利益的重新分配。這對(duì)于既得利益集團(tuán)來(lái)說(shuō)，幾乎是與虎謀皮。于是，在改革的程序和表決中，一切反改革的理由都在“民主”的旗幟之下振振有詞。在新的時(shí)代背景下，西式民主弊端凸顯，西式民主的“政治正確性”也備受民眾的質(zhì)疑。西方國(guó)家的民眾也渴望對(duì)西方的民主模式進(jìn)行改革和完善，但是西式民主的特點(diǎn)決定了這樣的改革是困難的。

改革需要遠(yuǎn)見(jiàn)和擔(dān)當(dāng)。世界各種制度下，改革者往往需要巨大的勇氣和推動(dòng)力。西方?jīng)Q策機(jī)制下的在野派、反對(duì)派，往往為了黨私，明知改革于國(guó)有利，也為了反對(duì)而反對(duì)。造成的結(jié)果是，坐失改革良機(jī)，陷入循環(huán)往復(fù)的扯皮。沒(méi)有人對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，國(guó)運(yùn)衰落就在所難免了。這一趨勢(shì)不僅在西方國(guó)家普遍存在，在受到西方國(guó)家影響的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)也普遍存在。

當(dāng)今世界決策機(jī)制各有千秋，也各有弊端。包容借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短是各種模式今后改革的必由之路。在我們批評(píng)西式?jīng)Q策機(jī)制的時(shí)候，也要看到它的歷史功績(jī)和現(xiàn)實(shí)的存在價(jià)值。重要的是，當(dāng)我們研究借鑒西式民主決策機(jī)制的時(shí)候，不可以照搬和簡(jiǎn)單復(fù)制，尤其是不能照搬它的弊端和漏洞。

（作者為國(guó)務(wù)院參事，中國(guó)民主同盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任，清華大學(xué)教授;清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)外交研究中心助理研究員羅晶晶對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①[法]托克維爾著、董果量譯：《論美國(guó)的民主》（上卷），北京：商務(wù)印書(shū)館，1991年。

責(zé)編/賈娜 美編/李祥峰e(cuò)ndprint