西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策思考

朱立萍

[提要] 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，對西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的積極效應(yīng)。承接地通過產(chǎn)業(yè)遷移可以強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，使農(nóng)民工市民化，增加公共品供給，進(jìn)而提升承接地的城鎮(zhèn)化水平。但是，目前西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中普遍存在環(huán)境污染加重、產(chǎn)城分離現(xiàn)象突出、重引進(jìn)輕培育“唯數(shù)量論”等問題。因此，西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策亟須轉(zhuǎn)向提升環(huán)境質(zhì)量、合理產(chǎn)業(yè)布局和培育產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的“生態(tài)化”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；政策轉(zhuǎn)向

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年5月22日

我國把推進(jìn)西部地區(qū)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略措施之一。2010年9月6日，國家出臺《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2010]28號），明確支持東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)加快向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮中西部地區(qū)要素成本優(yōu)勢承接勞動(dòng)資源密集型產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展，促進(jìn)中西部產(chǎn)業(yè)集聚、增加就業(yè)，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。為此，西部各省市先后出臺支持承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)惠政策，將承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為推進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在一定程度上，極大促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平有很大提升。但仍存在一些不足，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，為承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而降低了環(huán)境管制，導(dǎo)致存在環(huán)境污染加重、產(chǎn)城分離現(xiàn)象突出、重引進(jìn)輕培育“唯數(shù)量論”等有礙城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的問題。黨的十八大繼續(xù)將生態(tài)文明作為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，將生態(tài)文明作為今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展及推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，尤其為生態(tài)環(huán)境脆弱的西部地區(qū)提供了理論指導(dǎo)和發(fā)展方向。本文立足于生態(tài)城鎮(zhèn)化的視角，探索具有引領(lǐng)性和突破性的西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策轉(zhuǎn)向，以促進(jìn)承接地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

一、西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策存在的問題

西部是以資源為導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，憑借勞動(dòng)力和自然資源稟賦優(yōu)勢，形成了勞動(dòng)資源密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有效支撐了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。但由于在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐中缺乏生態(tài)理論指導(dǎo)，政府盲目引進(jìn)、無序競爭、放松環(huán)境管制，注重人口聚居、產(chǎn)業(yè)聚集的數(shù)量，而忽視了質(zhì)量，導(dǎo)致承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化質(zhì)量效應(yīng)未得到應(yīng)有的提升，最后出現(xiàn)“鬼城”的偽城鎮(zhèn)化。

（一）承接產(chǎn)業(yè)以資源密集型為主，給生態(tài)城鎮(zhèn)化環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本上承接開發(fā)利用本地自然資源豐裕、低廉豐富勞動(dòng)力等低要素成本的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目居多，而承接真正具有較強(qiáng)技術(shù)、知識、服務(wù)和科技溢出效應(yīng)的項(xiàng)目較少。即使承接的項(xiàng)目技術(shù)含量有所提高，大多依然處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)。承接以資源密集型為主的項(xiàng)目，如紡織服裝、造紙、礦產(chǎn)品等，這對西部原本就脆弱的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。近年來，四川省承接了大量的重化工項(xiàng)目，導(dǎo)致煙塵、SO2及Pb、Hg等重金屬元素污染較為嚴(yán)重。承接的污染環(huán)境項(xiàng)目，雖然帶來了GDP的顯著增長，但扣除生態(tài)環(huán)境成本，恐怕利潤所剩無幾。這不僅影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，也降低了承接產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的效益，增加了環(huán)境污染治理的成本。

（二）政府過分追求城鎮(zhèn)功能分區(qū)，導(dǎo)致“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移會(huì)導(dǎo)致承接地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生有序的演變進(jìn)而推動(dòng)承接地區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和推動(dòng)城鎮(zhèn)化的有效載體和平臺是西部地區(qū)眾多的承接產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)，這一有效載體和平臺是產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移在空間上的聚集形式，擔(dān)負(fù)著培育承接產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要使命。一方面產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)有效承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)落地、培育，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面產(chǎn)業(yè)園區(qū)為遷入地帶來技術(shù)、勞動(dòng)力等要素在承接地集聚，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)民工市民化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑，二者是相得益彰、相互推進(jìn)的密切關(guān)系，城鎮(zhèn)化建設(shè)憑借產(chǎn)業(yè)遷入集聚效應(yīng)迅速促進(jìn)第二、第三產(chǎn)業(yè)的集中，帶動(dòng)承接地的城鎮(zhèn)化發(fā)展。然而由于承接地政府追求GDP的增長及傳統(tǒng)城市建設(shè)的功能分區(qū)的慣性思維鎖效應(yīng)，導(dǎo)致西部地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)分離，出現(xiàn)“城市空心化”等產(chǎn)城分離問題。產(chǎn)城分離問題，無疑增加了人民的生活成本，加劇城市道路擁擠和環(huán)境污染，浪費(fèi)大量資源和能源，使百姓生活奔波于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和居住地之間，大大降低了百姓生活質(zhì)量，這種“城市病”嚴(yán)重阻礙了承接地的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，淪為“污染的避難所”。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮自身資源稟賦優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的一次重要機(jī)遇。從產(chǎn)業(yè)承接地政府角度而言，目前以GDP增長為指標(biāo)的政績考核評價(jià)體系下，產(chǎn)業(yè)承接地政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)提速發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)增長，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中 “重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，忽視了環(huán)境管制甚至故意降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以犧牲環(huán)境為成本發(fā)展承接地經(jīng)濟(jì)，這為承接地長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來環(huán)境治理隱患。從企業(yè)角度而言，轉(zhuǎn)移企業(yè)本質(zhì)上是趨利性的，哪里利潤高，企業(yè)去哪里發(fā)展，這是企業(yè)經(jīng)營的不二法則。企業(yè)空間地理位置上的遷移，不僅要考慮勞動(dòng)力、土地、技術(shù)還是政策優(yōu)惠，能使得其發(fā)生遷移的最根本動(dòng)力在于追求更大的利潤。在企業(yè)的經(jīng)營過程中，追求利潤過程中企業(yè)不愿意承擔(dān)自身的環(huán)境治理成本，這在現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐中也不乏其例。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中形成的工業(yè)園區(qū)，在促進(jìn)承接地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也將帶來污染的轉(zhuǎn)移，淪為污染產(chǎn)業(yè)躲避東部發(fā)達(dá)嚴(yán)格環(huán)境管制的避難所，這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨利性以及對承接地環(huán)境保護(hù)的漠視，應(yīng)該是造成承接產(chǎn)業(yè)質(zhì)量下降和污染轉(zhuǎn)移的最主要根源所在。

二、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提升生態(tài)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的思路

盡管在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中帶來環(huán)境污染等一些負(fù)面影響，但承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化仍有顯著的促進(jìn)作用。我們可以轉(zhuǎn)變過去的決策思路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接生態(tài)化、城鎮(zhèn)建設(shè)生態(tài)化。將生態(tài)思想貫穿于整個(gè)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接過程，從城鎮(zhèn)構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)支撐、人口和公共品基本要素出發(fā)，提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐，為城鎮(zhèn)居民創(chuàng)造就業(yè)崗位，才能匯集人流、物流及信息流，形成強(qiáng)大的城鎮(zhèn)效應(yīng)。在吸納就業(yè)時(shí)，要徹底改革羈絆影響居民享受均等公共服務(wù)的戶籍制度，為就業(yè)居民的教育、醫(yī)療、娛樂等服務(wù)提供保障，拉動(dòng)城鎮(zhèn)的內(nèi)需，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對目前產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)分離，出現(xiàn)城市空心化問題，政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變舊有觀念，不要過度強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)功能的分區(qū)，讓城鎮(zhèn)自然形成和發(fā)展，節(jié)約人力、能源等城鎮(zhèn)化建設(shè)成本。

三、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提升生態(tài)城鎮(zhèn)化的政策

生態(tài)城鎮(zhèn)化視角下的西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就是要把承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接地的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，走提升環(huán)境質(zhì)量、合理產(chǎn)業(yè)布局和培育產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的“生態(tài)化”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之路。引導(dǎo)和支持生態(tài)化承接轉(zhuǎn)移，能充分提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也是提升生態(tài)城鎮(zhèn)化水平的合理要求。針對目前西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)存在的環(huán)境質(zhì)量下降、產(chǎn)城分離和重引進(jìn)輕培育“唯數(shù)量論”等有礙城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的問題，提出承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策。

（一）以環(huán)境績效考核替代唯經(jīng)濟(jì)增長評價(jià)體系，提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地的環(huán)境質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)承接離不開政府的科學(xué)引導(dǎo)和支持，應(yīng)做好生態(tài)規(guī)劃，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契合承接地生態(tài)、資源和環(huán)境，提升承接地生態(tài)城鎮(zhèn)的質(zhì)量。依據(jù)承接地資源、生態(tài)及發(fā)展?jié)摿x擇適宜的產(chǎn)業(yè)遷移，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的有效載體和平臺作用，企業(yè)共享資源、環(huán)境排放治理設(shè)施。當(dāng)務(wù)之急是制定一種新的評價(jià)地方政府發(fā)展績效的考核體系，以綠色增長替代唯經(jīng)濟(jì)增長的評價(jià)指標(biāo)體系，從產(chǎn)業(yè)源頭上杜絕污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高產(chǎn)業(yè)環(huán)境管制門檻，充分考慮到承接地的資源承載力，通過環(huán)境影響評估紡織高污染、高能耗、低效益的勞動(dòng)資源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將生態(tài)思維貫穿于整個(gè)產(chǎn)業(yè)承接過程中，建立適應(yīng)于生產(chǎn)、生活的產(chǎn)業(yè)承接區(qū)，這有助于提升承接地城鎮(zhèn)化的生態(tài)建設(shè)質(zhì)量。

（二）重構(gòu)產(chǎn)城關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“產(chǎn)城分離”向“產(chǎn)城融合”轉(zhuǎn)變。在產(chǎn)業(yè)承接過程中，政府過分強(qiáng)調(diào)城市功能分區(qū)，人為隔離產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)，造成生產(chǎn)與生活相分離，白天上班在產(chǎn)業(yè)園，晚上休息在居住區(qū)，下班時(shí)交通阻塞，浪費(fèi)人力、時(shí)間和能源資源，導(dǎo)致城市空心化的“產(chǎn)城”分離。在新一輪的產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移中，政府應(yīng)重構(gòu)產(chǎn)城關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)融入城鎮(zhèn)建設(shè)，以承接產(chǎn)業(yè)園區(qū)融合城鎮(zhèn)化發(fā)展，使得二者相互促進(jìn)、相得益彰。通過完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)建設(shè)就地融合發(fā)展，發(fā)展成為融生產(chǎn)、生活、服務(wù)為一體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)新城。

（三）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)與主體功能區(qū)相結(jié)合，優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局。考慮到西部地區(qū)環(huán)境承載力及國家主體功能區(qū)的劃分，依據(jù)不同環(huán)境承載力選擇可適宜開發(fā)地區(qū)來進(jìn)行生態(tài)承接規(guī)劃，在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)作為承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，在優(yōu)化和限制開發(fā)區(qū)選擇承接符合承接地發(fā)展方向的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在禁止開發(fā)區(qū)不作為產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域以體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)合理布局，將分散式產(chǎn)業(yè)承接變?yōu)榧惺匠薪?，有助于就地城?zhèn)化的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)境治理成本。在產(chǎn)業(yè)承接過程中政府不僅要注重城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且更要注重城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的培育，提升通過產(chǎn)業(yè)承接促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)以業(yè)拓城、以城興業(yè)，達(dá)到城市與產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)融合發(fā)展。

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