農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式中政府角色分析

馬開蘭

摘要 針對近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的種種問題，運用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)國家理論，對現(xiàn)存農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府的角色進(jìn)行分析，指出存在制度供給者角色缺位、土地產(chǎn)權(quán)界定者角色缺位、政策實施者角色異位、利益關(guān)系協(xié)調(diào)者錯位等問題，同時指出在具體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式中政府的應(yīng)然角色：農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的提供者；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策實施的指引者；農(nóng)民首創(chuàng)精神的尊重者；農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)者。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；政府角色；國家理論

中圖分類號 F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）04-0200-02

Analysis of Government Role in the Circulation Pattern of Rural Land

MA Kai-lan （College of Marxism， Yunnan Agriculture University， Kunming，Yunnan 650201）

Abstract This paper uses the new institutional economics-the theory of state to analyze the government′s role in the rural land circulation pattern based on the problems in rural land circulation in recent years. There are many problems such as absence of a system supplier，absence of land property rights definer，ectopia of policy implementer，dislocation of the coordinator among different interests. This paper points out the government role in rural land circulation patterns： the agricultural land circulation policy provider，the agrivultural land circulation policy implementer， the respecter of the farmers′ initiative， the protector of farmers′ rights and interests.

Key words Circulation of rural land；Government role；The theory of state

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為國家有自身的利益，并會使用強(qiáng)制力來實現(xiàn)自身利益。它是一種具有暴力潛能的組織，在制度安排上具有壟斷權(quán)，在產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)上具有暴力優(yōu)勢[1]。國家也是一種第三方實施的暴力機(jī)制，能通過建立非人格化的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)來降低交易費用，能協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的利益關(guān)系與利益矛盾。政府作為國家的法定代理人，代表國家實施國家職能。因此，將國家理論用于分析土地流轉(zhuǎn)模式中的政府角色是比較合適的。

從黨的十八大、十八屆三中全會到十八屆五中全會，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善“三權(quán)分置”，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的制度框架不斷明晰。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實施過程中，政府作為制度實施的主體，其角色定位和行為方式具有多樣性，當(dāng)制度實施的具體約束條件發(fā)生變化時，政府的職能也隨其變化。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府角色存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的有效形式，能在土地流轉(zhuǎn)過程中促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)與生產(chǎn)要素的緊密結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)值。在整個農(nóng)地的流轉(zhuǎn)過程中，政府在制度安排、產(chǎn)權(quán)界定、政策實施和利益關(guān)系協(xié)調(diào)上具有比較優(yōu)勢。但由于管理制度不完善、土地流轉(zhuǎn)政策貫徹力不強(qiáng)等原因，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨政府缺位和錯位等諸多問題。

1.1 制度供給者角色缺位

政府在制度安排上具有壟斷權(quán)。政府的獨特地位使其在任何一種制度的制定過程中都占有重要地位。在提供制度的性質(zhì)、制度供給的數(shù)量、制度供給的效率等問題上政府具有決定性的作用。在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計過程中，土地流轉(zhuǎn)的制度供給嚴(yán)重不足，在具體實踐上表現(xiàn)為政府不能及時為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供健全、完善的政策法律制度，缺乏有序合理的市場規(guī)則和完善的配套制度等。

1.2 土地產(chǎn)權(quán)界定者角色缺位

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，在暴力方面具有比較優(yōu)勢的政府處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位。政府不能被當(dāng)作發(fā)展政策的一個外生角色，只有恰當(dāng)?shù)匕才乓幌盗挟a(chǎn)權(quán)并執(zhí)行時，適宜的價格產(chǎn)生才能實現(xiàn)所要的結(jié)果[2]。但是由于信息不完全、各種交易成本和統(tǒng)治者偏好等問題，使得政治制度呈現(xiàn)低效率產(chǎn)權(quán)的傾向。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體模糊不清，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主體虛化，這種主體模糊不清具體表現(xiàn)在土地權(quán)屬邊界的界定困難上，如農(nóng)地占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)不夠清晰，農(nóng)民擁有土地的財產(chǎn)權(quán)未能在法律框架下明確，無法保障農(nóng)民將農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的永久收益等。在城鄉(xiāng)二元體制下形成的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不確定性及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)物權(quán)屬性的缺失，會導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)重滯后，所以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和完整性對于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)具有極大的促進(jìn)作用。從一定意義上講，界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)就意味著提升效率，引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長。土地確權(quán)在為土地披上“護(hù)身符”的同時，也讓農(nóng)民吃上了“定心丸”，促進(jìn)了農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，為“長久不變”打下了堅實基礎(chǔ)。

1.3 政策實施者角色異位

政府作為制度的第三方實施者，以使用暴力強(qiáng)制實施為特點，以法律為基準(zhǔn)，通過建立法律和執(zhí)法機(jī)構(gòu)來降低交易費用。在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度體系中，法律的重要性還沒有引起人們的足夠重視。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行失效，主要是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策合約的不完全性使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)政策不具有執(zhí)行性。在財政分權(quán)和行政分權(quán)的背景下，中央政府和地方政府在土地利用的效用函數(shù)上發(fā)生偏離。某些地方政府在政績和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，用較少交易成本的行為來獲得土地利用的正效用。政府的這種異位表現(xiàn)在土地征用上的“上有政策，下有對策”，地方政府偏離中央政府的土地效用函數(shù)，其土地征用權(quán)的濫用和泛化，致使地方政府在土地征用中職能“異化”。地方政府作為土地的唯一買者和土地供應(yīng)的唯一賣者，往往與開發(fā)商或金融機(jī)構(gòu)形成利益同盟，將土地以低價賣給開發(fā)商，形成尋租問題，造成對農(nóng)民權(quán)益的侵害。

1.4 利益關(guān)系協(xié)調(diào)者角色錯位

政府的一個重要職能就是協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的利益關(guān)系和利益矛盾，但許多制度是由強(qiáng)勢利益集團(tuán)或政治上的多數(shù)派創(chuàng)立的，目的在于犧牲他人利益從而使自己獲利。土地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計實際上是政府、農(nóng)民和開發(fā)商各利益集團(tuán)間博弈的結(jié)果，常常牽涉到各個利益集團(tuán)間的討價還價和政府職能的發(fā)揮。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際過程中，一些地方政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，違背依法、自愿、有償原則，直接充當(dāng)市場供地主體，蒙蔽群眾，通過將集體耕地出售、轉(zhuǎn)讓或入股經(jīng)營等，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民權(quán)益。由于對土地財政的高度依賴性，政府被困于“低收高售”的征地模式中，地方政府只顧自身眼前利益，忽視了農(nóng)民權(quán)益，從保障各方利益的公平者角色變?yōu)楸Ｕ献陨砝娴莫毑谜呓巧?/p>

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式中政府角色新定位

近年來，在土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大和土地流轉(zhuǎn)模式日益多樣化的背景下，政府的角色定位問題成為亟待解決的問題。我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要有3類：農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)模式、政府主導(dǎo)下的中介參與模式和市場化中介參與模式[3]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新，不同的模式在不同地區(qū)實施的績效不同。截至2015年底，全國約有6 600萬農(nóng)村土地承包戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2 950萬hm2，占比33.3%[4]。在實施不同的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式時，“公共利益”與國家暴力職能出現(xiàn)矛盾。

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的提供者

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、不透明現(xiàn)象的存在，亟需國家出臺權(quán)威性的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，對流轉(zhuǎn)的主體、客體、市場規(guī)則及相關(guān)配套制度等作出具體規(guī)定。十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能、允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，放活土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)需要規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)工作的相關(guān)規(guī)范，應(yīng)定位為工作指導(dǎo)性文件，而非具有強(qiáng)制力和約束力的部門規(guī)章，其目的在于為各地土地流轉(zhuǎn)模式提供參照文本。2016年7月農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）。該《規(guī)范》對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場的主要功能進(jìn)行了明確規(guī)定，其主要功能是促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)交易，提供簽訂服務(wù)協(xié)議、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布公示、價格形成、流轉(zhuǎn)合同及交易鑒定，授權(quán)抵押登記等服務(wù)。目前，各地正在該政策的指導(dǎo)下，加緊構(gòu)建流轉(zhuǎn)順暢、嚴(yán)格管控的土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策實施的指引者

土地流轉(zhuǎn)模式的推行需要國家相關(guān)政策的指引和規(guī)范。十八屆三中全會以后中央要求，凡屬重大改革都要有法有據(jù)。在這樣的背景下，應(yīng)先制定土地流轉(zhuǎn)的政策，在政策的指引和規(guī)范下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中，政府應(yīng)充分認(rèn)識政府引導(dǎo)和宣傳的重要性，以土地流轉(zhuǎn)政策引導(dǎo)農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)工作，對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督。

政府在實際的流轉(zhuǎn)操作過程中，“誤解”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)目的的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于趨利性的存在，地方政府不可避免地追求自身利益最大化，這就導(dǎo)致用行政命令強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”、擅自擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模等現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，政府要對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行指引和監(jiān)督，特別是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場應(yīng)依照市場規(guī)范，以政府為主導(dǎo)，為交易雙方提供服務(wù)平臺，防止“著眼在利，著力在地，而不在農(nóng)”的行為。具體來說，政府為完善流轉(zhuǎn)市場，應(yīng)提供規(guī)范合同服務(wù)、信息服務(wù)、政策宣傳服務(wù)等，積極協(xié)調(diào)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)模式在更大范圍內(nèi)推行。

2.3 農(nóng)民首創(chuàng)精神的尊重者

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的探索中，充分發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神是深化農(nóng)村改革的動力源泉。要充分尊重農(nóng)民意愿，不能讓農(nóng)民權(quán)益受損。根據(jù)各地區(qū)的實際情況，發(fā)揮農(nóng)民主觀能動性，不搞強(qiáng)迫命令和“一刀切”。20世紀(jì)90年代開始，土地“三權(quán)分置”的探索在各地展開，直至今日，土地流轉(zhuǎn)模式的探索工作仍在重慶、山東、河南等地積極開展。山東臨沂市探索“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”模式[5]，在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》的規(guī)范下，對土地流轉(zhuǎn)運行市場提出了一系列規(guī)范和扶持；為了化解土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，成都市首推履約保證保險模式[6]，這種模式充分調(diào)動和激發(fā)了土地流轉(zhuǎn)雙方的積極性和創(chuàng)造性，但出險的處理機(jī)制亟待建立，新的解決機(jī)制還有待創(chuàng)新。

尊重農(nóng)民的創(chuàng)造，發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)模式上的首創(chuàng)精神，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，如何對土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)應(yīng)由農(nóng)民自己決定。政府對于農(nóng)民的創(chuàng)新，首先應(yīng)該是尊重，其次是鼓勵和支持，再次是規(guī)范和引導(dǎo)。由于地區(qū)差異性的存在，在實際的土地流轉(zhuǎn)模式探索和創(chuàng)新上需要依靠農(nóng)民，同時政府要通過政策和法律法規(guī)對農(nóng)民的創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而把創(chuàng)新的成果制度化。

2.4 農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)者

土地作為一種生產(chǎn)資料，對于農(nóng)民的生產(chǎn)生活至關(guān)重要。在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

過程中，政府應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。2014年，四川省內(nèi)江市作為土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點地區(qū)，先行進(jìn)行了嘗試[7]，龍門鎮(zhèn)龍門村率先破冰，在退出條件、模式、標(biāo)準(zhǔn)等方面充分保障了進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益。該村要求退出人有穩(wěn)定收入、有固定住宅、不再需要土地為生的前提條件，按照“一退三?！钡恼?，退出土地承包經(jīng)營權(quán)，不影響選舉權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，保障了進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益[8]。

對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益，政府應(yīng)保護(hù)的是農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)。農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)人，沒有實現(xiàn)過對土地經(jīng)營權(quán)方式的選擇，也沒有享受過土地帶來的全部收益。具體而言，政府首先要讓農(nóng)民自主選擇土地的經(jīng)營方式，尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)模式上的探索精神；其次，要對土地流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的收益進(jìn)行合理分配，充分保障農(nóng)民的收益權(quán)。

3 結(jié)語總的來講，在我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過程中，政府行為是國家意志的結(jié)果，也是各利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。在土地流轉(zhuǎn)政策的實施中，“公共利益”與國家暴力職能的矛盾，使得政府行為出現(xiàn)“自利”現(xiàn)象。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的行為方式將逐漸與“公共利益”更好地融合。

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