北京城市管理綜合行政執(zhí)法的歷史沿革及發(fā)展

黃燁

2016年12月9日下午，習近平總書記在十八屆中央政治局第37次集體學習時講到：在新的歷史條件下，我們要把依法治國基本方略、依法行政基本方式落實好。這既是建設法治國家的戰(zhàn)略部署又是依法行政實踐的歷史總結。

北京市開展城市管理綜合行政執(zhí)法工作是國家推進法治建設方略的有機構成，從試點、擴大到覆蓋城市化管理區(qū)域，緊密貫徹落實國務院依法行政的改革部署，為推進北京城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了應有貢獻。

一、北京城市管理依法行政探索

從新中國成立到20世紀70年代，北京城市管理的主要任務是保持城區(qū)各街道環(huán)境的清潔衛(wèi)生。為此，市、區(qū)兩級均設有愛國衛(wèi)生運動委員會，負責檢查各街道辦事處、居民委員會轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生狀況，督促責任單位進行配合。

改革開放以來，伴隨著城區(qū)規(guī)模的不斷擴大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引發(fā)了人口劇增，原有的市容管理部門已不能適應管理需要。此后，根據(jù)北京市人民政府的要求，北京市環(huán)衛(wèi)局抽調(diào)人員，單獨組建了北京市市容環(huán)境衛(wèi)生檢查員隊伍，履行市容執(zhí)法管理。到了20世紀90年代，國家及建設部先后頒布了有關城市規(guī)劃、建設和管理等方面的一系列法律、法規(guī)和規(guī)章。依據(jù)這些法規(guī)，北京市城市規(guī)劃、市政公用、園林綠化、房地產(chǎn)、工商、勞動等專業(yè)部門從機關或基層企事業(yè)單位抽掉部分人員，各自組成了執(zhí)法隊伍，區(qū)（縣）政府也相繼組建了城市管理領域內(nèi)的專業(yè)行政執(zhí)法隊伍，分別依據(jù)相應的法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行行政處罰權。

自此，北京市城市管理依法行政由此形成了分散的專業(yè)執(zhí)法格局，又稱“多頭管理”。

在“多頭管理”之初，各級行政管理執(zhí)法部門確曾發(fā)揮了專業(yè)職能部門參與城市管理的作用，擴大了城市管理行政執(zhí)法領域，且在一定程度上有效解決了城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題。

但是，這種在原有體制下賦予各部門執(zhí)法權限的做法很快就暴露出許多問題，具體表現(xiàn)在執(zhí)法分工過細造成部門之間職責交叉且日趨嚴重；遇到棘手問題時相互推諉，相互掣肘，“多頭管理”都有責任又都不負責任，顯然背離了改革初衷，極不適應城市管理和發(fā)展的需要。

在此背景下，依據(jù)有關法律法規(guī)，北京市于1997年啟動“宣武試點”（原宣武區(qū)，北京市原轄區(qū)，于2010年經(jīng)國務院批準撤銷），探索實施“相對集中行政處罰權”，開始落實依法治國方略、依法行政的基本方式。

第一步——啟動試點工作

1997年5月，經(jīng)國務院批準，北京市原宣武區(qū)在全國率先啟動了城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作，成立了全國第一支真正獲得法律授權的城市管理監(jiān)察大隊。根據(jù)原國務院法制局1997年3月給北京市人民政府辦公廳《關于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函》（國法函[1997]12號），“相對集中行政處罰權”，即在相關領域內(nèi)由一個城市管理行政機關集中行使若干個行政機關的行政執(zhí)法權。

“宣武試點”“相對集中行政處罰權”，實質(zhì)上是推行“綜合行政執(zhí)法”，只不過當時沒有使用這一概念。

2002年，在相對集中行政處罰權制度經(jīng)過“試點”驗證確有成效的基礎上，國務院決定在廣東省和重慶市開展綜合行政執(zhí)法試點工作，正式提出了“綜合行政執(zhí)法”的概念。

2003年2月，中央編辦、國務院法制辦發(fā)布的《關于推進集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》正式明確：“城管執(zhí)法即在城市管理領域的綜合行政執(zhí)法”。

“宣武試點”實施相對集中行政處罰權成效明顯。一是在人員編制上，編制200人，實際招收164人，承擔了原來由600多人承擔的多個部門的執(zhí)法任務；二是從“分散式”的專業(yè)執(zhí)法管理，向綜合執(zhí)法管理轉變，減少了多部門職責重疊引起的多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、效率不高等問題，呈現(xiàn)出統(tǒng)一、簡明、精干的高效狀態(tài)?！靶湓圏c”使北京城市執(zhí)法管理“九龍治水”、“八個大檐帽管不住一個破草帽”成為歷史，執(zhí)法效率大幅提高。為此，北京市政府決定擴大“綜合執(zhí)法”的范圍。

第二步——擴大推行范圍

1998年7月28日，北京市人民政府下發(fā)《關于本市城市管理綜合執(zhí)法試點工作擴大區(qū)域的通知》（京政辦函[1998]110號），決定在東城、西城、崇文、朝陽、海淀、豐臺、石景山等7個區(qū)，擴大綜合行政執(zhí)法試點工作。

1998年12月2日，北京市人民政府辦公廳下發(fā)《關于進一步加強城市管理綜合執(zhí)法組織建設和管理工作的通知》（京政辦函[1998]169號），確定了城市管理監(jiān)察大隊的組織形式。

1999年1月19日，經(jīng)北京市機構編制委員會辦公室審核同意，北京市市政管理委員會在其內(nèi)部成立了北京市城市管理監(jiān)察辦公室，負責城8區(qū)的綜合執(zhí)法工作。在迎接全國“兩會”、全國衛(wèi)生大檢查、國慶50周年慶典、澳門回歸、迎接新世紀等重大活動中，依法對無照經(jīng)營、露天燒烤、違法建設、道路遺撒等違法行為進行查處（據(jù)統(tǒng)計，1999年共查處各類違法行為74萬余起；拆除違法建設455萬平方米，超額完成全年拆除違法建設300萬平方米的任務，城市環(huán)境明顯改觀）。事實證明：實施綜合執(zhí)法是搞好北京城市管理的科學決策。

第三步——覆蓋全市城市化管理區(qū)域

2000年2月15日，國務院法制辦復函北京市人民政府法制辦，即《關于北京市城市管理綜合執(zhí)法試點工作擴大區(qū)域等問題的復函》（國法函[2000]15號），同意將北京市行使相對集中行政處罰區(qū)域由城8區(qū)進一步擴大到門頭溝、房山、通州、順義、昌平5個區(qū)的市區(qū)和平谷、懷柔、密云、大興、延慶5個縣的縣政府所在地的鎮(zhèn)。

2000年4月12日，北京市人民政府辦公廳下發(fā)《關于在本市遠郊區(qū)縣組建城市管理綜合執(zhí)法組織的通知》（京政辦函[2000]42號）。

2000年9月29日，北京市10個遠郊區(qū)縣城市管理監(jiān)察大隊正式掛牌成立。至此，北京市城管綜合執(zhí)法覆蓋全市城市化管理區(qū)域，相對集中行政處罰權的綜合執(zhí)法制度開始取代由主管部門審批、處罰為一體的多頭管理、重復執(zhí)法。

二、深化體制改革，設立城管執(zhí)法局

成立北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局是國家自上而下推行依法行政的必然結果。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）精神，2002年9月24日，北京市人民政府下發(fā)《關于進一步推進城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》（京政發(fā)[2002]24號），對進一步深化改革工作提出了具體要求：

一是進一步擴大了城市管理相對集中行使行政處罰權的范圍，將城市管理領域的市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）等8個方面，涉及市政管委、園林、環(huán)保、建委、水利、國土房管等6個部門執(zhí)行的全部或者部分行政處罰權劃歸城管監(jiān)察隊伍行使。二是改革城管監(jiān)察體制。決定將設在市市政管委的城管監(jiān)察辦公室調(diào)整組建為北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局。

2002年12月26日，經(jīng)北京市機構編制委員會同意并報市委、市政府批準，市政府辦公廳下發(fā)《〈北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定〉的通知》（京政辦發(fā)[2002]59號），明確了北京市城管執(zhí)法局的法律定位：市城管執(zhí)法局是市市政管委管理的負責本市城市管理綜合執(zhí)法工作的行政機構。區(qū)（縣）城市管理監(jiān)察大隊則是主要行使具體處罰權的行政機關。規(guī)定了市城管執(zhí)法局的職能配置、內(nèi)設機構和人員編制及有關職責。

2003年1月，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局正式成立。此舉標志著北京市人民政府在全市范圍內(nèi)積極貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政基本方式。

2003年2月，中央編辦、國務院法制辦發(fā)布的《關于推進集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》正式明確：“城管執(zhí)法即在城市管理領域的綜合行政執(zhí)法”，加上了“行政”兩字?！熬C合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據(jù)此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，解決行政執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革。”

北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局成立之后，執(zhí)法活動呈現(xiàn)統(tǒng)一、簡明、精干、高效狀態(tài)，改變了以突擊整治為主的執(zhí)法方式，保證了執(zhí)法活動的經(jīng)?；统鞘协h(huán)境秩序的基本穩(wěn)定，遏制了一些市民反映強烈的“老大難”問題，城市市容市貌得到較大改觀，社會效果明顯。此外，執(zhí)法隊伍的自身建設得到了進一步加強，明顯提升了依法行政水平，體制機制改革取得了新進展，創(chuàng)新執(zhí)法方式取得了新突破，科技化建設邁出了新步伐。

北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局成立后，圓滿完成了2008年奧運會、2009年國慶60周年慶典、黨的十八大、APEC會議、國慶65周年慶典、紀念抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年、世界田徑錦標賽等重大活動保障任務，得到中央領導、中央國家機關和北京市領導的高度肯定，受到媒體和市民的稱贊。通過保障一系列重大活動，高標準實施綜合行政執(zhí)法，解決問題，消除隱患，北京城管執(zhí)法隊伍取得了長足發(fā)展，積累了行之有效的城市管理綜合行政執(zhí)法經(jīng)驗。

三、繼續(xù)研究，推進城管執(zhí)法工作創(chuàng)新發(fā)展

（一）把握時代脈搏 樹立創(chuàng)新發(fā)展理念

城管執(zhí)法工作要緊緊把握時代的脈搏，進一步解放思想，樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，貫徹落實習近平總書記的重要講話，“必須堅持依法治國和以德治國相結合，使法制和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

北京是全國政治、文化、國際交往科技創(chuàng)新中心，城市管理有其自身規(guī)律。作為城市管理的執(zhí)法部門，不能單純從技術的角度來看待北京城市管理中的問題，而是要從政治的高度來觀察思考、研究謀劃和妥善處理；要善于利用北京獨一無二的智力資源和人才優(yōu)勢，把管理和獨特的地域文化結合起來，形成富有特點的管理文化；要不斷深化對北京工作規(guī)律和特點的認識，借鑒國際化大都市先進的管理經(jīng)驗；要堅持從首都城市性質(zhì)和功能定位出發(fā)，為構建繁榮、文明、和諧、宜居的首善之區(qū)打造一支內(nèi)外和諧的城管執(zhí)法隊伍。

新常態(tài)下，北京經(jīng)濟發(fā)展已從粗放式向內(nèi)涵式轉變，尤其是歷經(jīng)20年的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，大批重（化）工業(yè)遷出市區(qū)，以知識為核心要素的知識型服務業(yè)、新型制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、高端農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為北京經(jīng)濟發(fā)展重要的產(chǎn)業(yè)支柱，科技創(chuàng)新已經(jīng)成為北京經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎。因此，經(jīng)濟增長模式的轉變必然要求城市管理模式同步轉變。高效、科學、和諧的城市管理是北京經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是新常態(tài)下加大供給側改革、保持經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)定增長的有力保障。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 提升執(zhí)法水平

圍繞十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，落實北京建設全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，調(diào)整和完善城市管理綜合行政執(zhí)法的管理目標、方法和任務措施，以全國城管執(zhí)法機構歸屬住建部管理為契機，以北京市城市管理體制改革（成立市城市管理委）為動力，以目前城市管理存在的問題和首都新時期的發(fā)展需求為導向，繼續(xù)推進城管綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)運行機制的創(chuàng)新，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升執(zhí)法能力。

2015年12月召開的中央城市工作會議是城市管理的新起點。要認真貫徹會議精神，研究城管執(zhí)法工作的創(chuàng)新發(fā)展。目前，大數(shù)據(jù)數(shù)字化城市管理中心以技術優(yōu)勢打破了信息在傳統(tǒng)行政權力的框架，以部門和空間為界限的半隔離的流通渠道，將巨量城市管理信息在同一平臺下匯聚處理，促進政府管理模式由管制型向服務型轉變，為實現(xiàn)城市管理模式創(chuàng)新奠定了技術基礎，是提高城市現(xiàn)代化管理水平的重要途徑，是加快轉變政府職能的重要手段，同時也是堅持以人為本、為民服務的重要體現(xiàn)，是人民群眾參與城市管理、監(jiān)督政府的重要抓手。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是北京市落實首都城市戰(zhàn)略定位，加快建設國際一流和諧宜居之都的關鍵階段。北京城管執(zhí)法工作要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話和視察北京時的重要講話精神，認真貫徹落實中央城市工作會議精神和《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，緊緊圍繞首都建設“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”戰(zhàn)略定位，以國際一流和諧宜居之都為建設目標，扎實推進城管執(zhí)法工作，為首都經(jīng)濟社會在新常態(tài)下穩(wěn)步發(fā)展打造良好的城市環(huán)境。