杭州城市管理體制的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

張本效+李科

杭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的迅速提高和城市建設(shè)進(jìn)程的加快與質(zhì)量提升，是杭州市城市管理轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要利好和基礎(chǔ)條件。這些重要的外部條件推動(dòng)和誘導(dǎo)著杭州市城市管理體制由建國(guó)后的初始狀態(tài)，一步步升級(jí)為具有“樣板”意義的先進(jìn)典型。本文從系統(tǒng)梳理杭州市城市管理機(jī)構(gòu)的歷史沿革及管理職能的轉(zhuǎn)換與更替入手，透視杭州市城市管理體制改革，以期對(duì)新形勢(shì)下特別是G20峰會(huì)成功召開(kāi)后，杭州市城市管理轉(zhuǎn)型升級(jí)提供些許啟迪。

一、杭州市城市管理機(jī)構(gòu)的歷史沿革

杭州市城市管理體制改革始于1953年6月1日成立的杭州市環(huán)衛(wèi)處。當(dāng)時(shí)，杭州市環(huán)衛(wèi)處的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)道路清掃、垃圾糞便收集清運(yùn)和銷售，是杭州市衛(wèi)生局管理下轄的一個(gè)職能部門(mén)。1980年1月，杭州市環(huán)衛(wèi)處劃歸杭州市城建局。1983年10月，杭州市城建局撤銷，成立杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)環(huán)境衛(wèi)生管理處。1984年9月，建立杭州市市容管理辦公室（簡(jiǎn)稱“市容辦”）。1989年10月，撤銷杭州市市容辦和杭州市環(huán)衛(wèi)處，成立杭州市城市管理委員會(huì)辦公室，系杭州市城市管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由杭州市政府分管副秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任辦公室主任。杭州市城市管理委員會(huì)辦公室主要負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)杭州市政府各有關(guān)部門(mén)在城市管理中的工作，負(fù)責(zé)城市街面社會(huì)治安、交通秩序、市場(chǎng)秩序和市容環(huán)境衛(wèi)生管理。同時(shí)，杭州市各區(qū)也相應(yīng)成立了區(qū)城管辦。

1991年6月，杭州市城管、環(huán)衛(wèi)兩部門(mén)分開(kāi)設(shè)立，成立杭州市環(huán)衛(wèi)處，歸屬杭州市市政公用事業(yè)管理局管理，定員25人（1991年9月，實(shí)行市區(qū)兩級(jí)管理體制，杭州市設(shè)立城管監(jiān)察大隊(duì)，歸屬杭州市城管辦。區(qū)設(shè)城管監(jiān)察中隊(duì)，由區(qū)政府委托區(qū)城管辦代管）。1994年9月15日，撤銷杭州市環(huán)境衛(wèi)生管理處、杭州市城市管理委員會(huì)辦公室，組建杭州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局。2001年9月9日，成立杭州市城市管理行政執(zhí)法局。2003年6月，杭州市人民政府城市管理辦公室成立。2011年5月25日，組建杭州市城市管理委員會(huì)（表1）。

二、杭州市城市管理職能的變更

杭州市城市管理職能歷經(jīng)多次變革，以不斷適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。實(shí)踐表明，在一次次的變革中，杭州市的城市管理體制大膽創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，為杭州市城市管理發(fā)展提供了大量的借鑒經(jīng)驗(yàn)。其機(jī)構(gòu)職能變更的主要情況詳見(jiàn)（表2）。

通過(guò)（表2）可以發(fā)現(xiàn)，杭州市城市管理職能變革的頻次較多，力度很大。期間，執(zhí)法與管理時(shí)分時(shí)合，既顯示出其探索過(guò)程中的迷惑與努力，也顯示出其銳意創(chuàng)新改革的精神。1953年6月1日成立杭州市環(huán)衛(wèi)處城市管理的職能并沒(méi)有超越環(huán)境衛(wèi)生這一大方向，職能范圍狹小，局限性很大；1991年11月19日成立的杭州市市政公用事業(yè)管理局的職能范圍有了很大擴(kuò)展，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了很大作用，比如解決居民群眾關(guān)注的行路難、飲水難、乘車難、用氣難等問(wèn)題；1994年9月15日組建的杭州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局，使杭州市城市管理的職能從執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾硪?guī)范的制定者和監(jiān)督者；2001年9月9日成立的杭州市城市管理行政執(zhí)法局使城市管理的職能具備了法律規(guī)范依據(jù)，成為行政執(zhí)法主體，取消了長(zhǎng)期以來(lái)交叉、重疊、分散在7個(gè)政府部門(mén)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，職能更加明確，效率得到提高，是杭州市行政執(zhí)法體制的一次重大改革，標(biāo)志著杭州市城市管理工作進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段；2003年6月成立的杭州市人民政府城市管理辦公室理順了城市管理體制，推進(jìn)管理重心下移，強(qiáng)化了屬地管理，整合了管理資源，加大了城市管理力度，管理范圍和領(lǐng)域不斷拓展，促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平的提高，提升了城市環(huán)境品質(zhì)；2011年5月25日組建的杭州市城市管理委員會(huì)促使城市管理職能行使更加明確，權(quán)力使用更加規(guī)范。城市管理委員會(huì)已經(jīng)不單純是管理城市的部門(mén)，而是城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的一個(gè)重要部門(mén)。

三、杭州市城市管理體制亮點(diǎn)

梳理杭州市城市管理機(jī)構(gòu)和職能演變的過(guò)程及其創(chuàng)新成果，可以推導(dǎo)出其管理體制如下的幾個(gè)亮點(diǎn)：

第一，創(chuàng)新發(fā)展是杭州市城市管理體制改革發(fā)展的第一個(gè)亮點(diǎn)。如果說(shuō)建國(guó)初期的環(huán)境衛(wèi)生管理處是各地通行的城市管理機(jī)構(gòu)性的載體，沒(méi)有多少獨(dú)創(chuàng)之處，那么自1991年之后杭州市通過(guò)城市管理機(jī)構(gòu)名稱及管理內(nèi)容的數(shù)次變更則具有了明顯的創(chuàng)新意義。特別是2003年成立的杭州市人民政府城市管理辦公室和2011年成立的杭州市城市管理委員會(huì)，在全國(guó)范圍看都具有首創(chuàng)地位和標(biāo)桿價(jià)值。其相關(guān)職能的設(shè)計(jì)更具獨(dú)創(chuàng)性，彰顯了杭州城市管理者勇立潮頭、敢為人先的創(chuàng)新發(fā)展精神。

第二，擴(kuò)容、增量、提質(zhì)并重是杭州市城市管理體制改革的第二個(gè)亮點(diǎn)。杭州市城市管理的職責(zé)、權(quán)限及管理范圍與杭州市城區(qū)空間的擴(kuò)大和內(nèi)涵發(fā)展同向偕行，在不斷擴(kuò)大管理容量、增加管理比重的趨勢(shì)中快速推進(jìn)，也在不斷探索的實(shí)踐過(guò)程中穩(wěn)步提高管理質(zhì)量，體現(xiàn)出擴(kuò)容、增量、提質(zhì)并重的基本發(fā)展態(tài)勢(shì)。

第三，與時(shí)俱進(jìn)是杭州市城市管理體制改革的第三個(gè)亮點(diǎn)。杭州市的城市管理具有很強(qiáng)的時(shí)代感，其改革的形式與內(nèi)容與城市發(fā)展的階段和要求密切相關(guān)。G20峰會(huì)在杭州召開(kāi)一方面昭示了杭州市在城市管理領(lǐng)域與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的成就與趨勢(shì)，另一方面也為其進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

杭州市的城市管理在改革與創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)著轉(zhuǎn)型升級(jí)與創(chuàng)新發(fā)展。而以機(jī)構(gòu)改革和職能變更為代表的城市管理體制轉(zhuǎn)型與發(fā)展是承載其創(chuàng)新發(fā)展的基本載體，這既是其在以后發(fā)展中需要進(jìn)一步借力的主抓手，也是可以推廣到全國(guó)其他區(qū)域城市管理改革領(lǐng)域的可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。