城市管理體制改革與創(chuàng)新模式

劉廣珠

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2017年1月11日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的要求，在全國統(tǒng)一和規(guī)范管理城管執(zhí)法制式服裝、標(biāo)志標(biāo)識(shí)，推進(jìn)規(guī)范文明執(zhí)法，有利于營造良好營商環(huán)境、提高城市管理水平、提升政府公信力”。這是繼2015年12月30日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，中央對(duì)城市管理和城市管理執(zhí)法的又一指導(dǎo)意見。在2015年12月的指導(dǎo)意見中，中央明確了城市管理的主管部門，匡定了管理的職責(zé)，要求綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。2017年1月，李克強(qiáng)總理的講話對(duì)城市管理執(zhí)法提出了更具體的要求，“規(guī)范管理城管執(zhí)法制式服裝”是適應(yīng)時(shí)代要求，規(guī)范城市管理執(zhí)法隊(duì)伍、相對(duì)集中行政處罰權(quán)、避免多頭執(zhí)法而建立的新型城市管理體制。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理體制的形成和發(fā)展

20世紀(jì)90年代初期，我國還處于改革開放的初級(jí)階段，城市管理部門從事的只是一些單一的城市市容方面的法律職權(quán)，由此形成了一套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市管理的方式和方法。

這一時(shí)期，我國的政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革工作尚未完全到位，行政處罰權(quán)仍舊分屬于各級(jí)政府的職能部門，每一具體職能部門都組建了各自的行政執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)其所管轄的區(qū)域和范圍進(jìn)行分頭執(zhí)法。在當(dāng)時(shí)改革浪潮洶涌、社會(huì)生活動(dòng)蕩、社會(huì)秩序相對(duì)混亂的大背景下，城市中存在多支隊(duì)伍分頭執(zhí)法，“大檐帽滿天飛”。由此派生出的職責(zé)交叉重復(fù)、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法擾民、城市管理效率低下等問題日益凸顯。建立和實(shí)施一套全新的城市管理體制，對(duì)于當(dāng)時(shí)城市發(fā)展顯得尤為迫切。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，國務(wù)院決定建立城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理體制，新設(shè)立的城市管理綜合執(zhí)法部門集中了原來多個(gè)部門的部分或全部行政處罰權(quán)。1996年5月17日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)[1996]13號(hào)），通知正式將《行政處罰法》中第十六條的內(nèi)容概括為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，并通過試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)逐步推行。國務(wù)院的這一舉措標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理體制的正式誕生。

1999年11月8日，國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)[1999]23號(hào)），《決定》對(duì)行政執(zhí)法中的若干重大問題作出了指導(dǎo)性規(guī)定，指出“繼續(xù)積極推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”。在這一法律條文的規(guī)范指導(dǎo)下，國務(wù)院以及由國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府開始了進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的工作。

2000年9月8日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號(hào)）。通知提到“總體上看，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作進(jìn)展比較順利……根據(jù)實(shí)際需要，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照國務(wù)院批準(zhǔn)的原則和要求積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)范圍是必要的、適宜的”。通知的下發(fā)使相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作得到了快速發(fā)展。

在這一背景下，國務(wù)院又于2002年8月22日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號(hào)），對(duì)在全國范圍內(nèi)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理體制提出了新的目標(biāo)和更加明確的要求?！稕Q定》指出：“實(shí)踐證明，國務(wù)院確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。為此，依照《行政處罰法》的規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作?！边@一決定標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理體制由試點(diǎn)進(jìn)入到全面推行階段。此后數(shù)年，相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理模式很快在全國范圍內(nèi)得到普及，各地城市先后成立了城市管理行政執(zhí)法局，建立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市管理體制。

經(jīng)過20多年的實(shí)踐，城市管理行政執(zhí)法局在城市管理中發(fā)揮應(yīng)有作用的同時(shí)，其問題也相應(yīng)地暴露出來，比如城市管理行政執(zhí)法局的上級(jí)主管部門不明確、人員編制不一致、執(zhí)法過程中和其他部門溝通協(xié)調(diào)困難等。為了適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，全國一些城市對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理體制進(jìn)行了改革創(chuàng)新和探索性的實(shí)踐嘗試，并取得了一定成效。

二、全國主要城市的城市管理模式

為了研究相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理體制的改革創(chuàng)新，本文選取了具有代表性的4個(gè)直轄市和15個(gè)副省級(jí)城市，作為主要城市進(jìn)行分析。結(jié)果表明：19個(gè)城市的城市管理體制主要以以下三種模式呈現(xiàn)：

城市管理局模式、城市管理委員會(huì)模式、城市管理行政執(zhí)法局模式。在這19個(gè)城市中，采用以上3種模式的城市基本上各占1/3（表1）。

（一）城市管理局模式

青島、濟(jì)南、深圳、南京、寧波、西安、哈爾濱等7個(gè)城市設(shè)立了城市管理局。這7個(gè)城市的模式基本一樣，即設(shè)立城市管理局，同時(shí)掛城市管理行政執(zhí)法局牌子（西安市掛城市管理綜合行政執(zhí)法局牌子；深圳市除了掛城市管理行政執(zhí)法局的牌子外，還掛林業(yè)局的牌子）。青島市和西安市還設(shè)立了城市管理委員會(huì)，但不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。

城市管理局模式是將城市管理與行政執(zhí)法同時(shí)設(shè)立在一個(gè)部門，兩署合一，直接由市政府領(lǐng)導(dǎo)。這種模式的特點(diǎn)是城市的綜合管理（城市建設(shè)、市政、市容、園林、綠化等管理）和行政執(zhí)法整合在一起，有效避免管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)的斷裂和脫節(jié)。

（二）城市管理委員會(huì)模式

北京、杭州、武漢、成都、長春、廣州、重慶等7個(gè)城市設(shè)立了城市管理委員會(huì)。設(shè)立城市管理委員會(huì)的城市雖然與設(shè)立城市管理局的城市一樣多，但是設(shè)立城市管理委員會(huì)7個(gè)城市的模式卻相差較大。北京市設(shè)立城市管理委員會(huì)，同時(shí)還單獨(dú)設(shè)立了城市管理綜合行政執(zhí)法局；杭州、武漢、成都設(shè)立城市管理委員會(huì)，掛城市管理綜合行政執(zhí)法局牌子；長春市設(shè)立城市管理委員會(huì)辦公室，掛市容環(huán)境衛(wèi)生管理局和城市管理綜合行政執(zhí)法局牌子；廣州設(shè)立城市管理委員會(huì)，具有城市管理綜合執(zhí)法職能；重慶市設(shè)立市政管理委員會(huì)，具有市政管理的執(zhí)法職能。

城市管理委員會(huì)模式是將城市管理與執(zhí)法同時(shí)設(shè)立在一個(gè)部門（北京市除外，直接由市政府領(lǐng)導(dǎo)）。這種模式的特點(diǎn)和城市管理局的模式一樣，將城市綜合管理（城市建設(shè)、市政、市容、園林、綠化等管理）和行政執(zhí)法整合在一起，有效避免管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)的斷裂和脫節(jié)。但是，城市管理委員會(huì)較之城市管理局模式管理的范圍更廣，且偏重于宏觀管理和多方協(xié)調(diào)，因此綜合性比較強(qiáng)。

（三）城市管理行政執(zhí)法局模式

上海、天津、廈門、沈陽、大連等5個(gè)城市采取這種模式，但是采取這種模式的5個(gè)城市也有一定差異。上海、天津設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法局，上海市同時(shí)還設(shè)立了市綠化和市容管理局，天津市同時(shí)設(shè)立了市容和園林管理委員會(huì)；廈門、沈陽、大連均設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，同時(shí)設(shè)立建設(shè)管理局，廈門市還設(shè)立了市政園林局。

城市管理行政執(zhí)法局模式單獨(dú)設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，與其他局并列，直接由市政府領(lǐng)導(dǎo)。這種模式的特點(diǎn)是將城市綜合管理（城市建設(shè)、市政、市容、園林、綠化等管理）的行政處罰權(quán)集中在一個(gè)部門，避免了多頭執(zhí)法，減少了管理層級(jí)，加大了執(zhí)法力度。

三、青島市城市管理局模式

19個(gè)城市的城市管理存在3種模式。城市管理局模式和城市管理委員會(huì)模式都是在城市管理行政執(zhí)法局模式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。城市管理局模式和城市管理委員會(huì)模式雖然都是較新的城市管理模式，但是相比較而言，設(shè)置城市管理局的城市，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能等比較一致。因此，本文以青島市為例，著重對(duì)城市管理局模式進(jìn)行分析。

（一）青島市城市管理的組織機(jī)構(gòu)

青島市城市管理局（掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子）成立于2014年9月，為兩署合一的市政府工作部門，主管全市城市市政、公用事業(yè)、市容景觀、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、愛國衛(wèi)生和城市管理行政執(zhí)法工作。

青島市城市管理局內(nèi)設(shè)辦公室、法規(guī)處、公共事業(yè)管理處、市政管理處、環(huán)境衛(wèi)生管理處等機(jī)構(gòu)，下設(shè)城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)、文化公園管理處等。

青島市還設(shè)有城市管理委員會(huì)。城市管理委員會(huì)是青島市人民政府設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定全市的城市管理發(fā)展戰(zhàn)略和中長期總體規(guī)劃。根據(jù)市政府授權(quán)，依法組織、指導(dǎo)和監(jiān)督考核城市管理工作。市城管委主任由市長擔(dān)任，公務(wù)委員48名，公眾委員49名。

（二）青島市城市管理局的主要職能

青島市城市管理局的職能主要包括公共事業(yè)管理、市政管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理以及行政執(zhí)法等方面的內(nèi)容（表2）。

四、青島市六區(qū)四市城市管理體制

（一）青島市六區(qū)四市城市管理模式

為進(jìn)一步了解城市管理局模式下各區(qū)市城市管理體制，本文對(duì)青島市下屬的六區(qū)四市城市管理體制逐一進(jìn)行分析。

青島市六區(qū)四市的城市管理體制可以分為四種模式，即城市管理與執(zhí)法局共設(shè)、城市建設(shè)管理與執(zhí)法局共設(shè)、市政公用與執(zhí)法局共設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)局單設(shè)。

城市管理與執(zhí)法局共設(shè)模式、城市建設(shè)管理與執(zhí)法局共設(shè)模式，這兩種模式都是管理職能與執(zhí)法職能設(shè)在兩個(gè)部門；市政公用與執(zhí)法局共設(shè)模式（嶗山區(qū)采用這種模式），單獨(dú)設(shè)立了嶗山風(fēng)景區(qū)行政執(zhí)法局。該部門是嶗山風(fēng)景區(qū)管理局的一個(gè)下設(shè)部門，嶗山區(qū)的城市管理職能在市政公用局；城鄉(xiāng)建設(shè)局單設(shè)模式，城鄉(xiāng)建設(shè)局下設(shè)行政執(zhí)法大隊(duì)。

（二）青島市各區(qū)市城市管理部門與市城市管理局之關(guān)系

青島市各區(qū)市城市管理部門與市城市管理局的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系并不一樣。在青島市各區(qū)市城市管理的4種模式中，只有城鄉(xiāng)建設(shè)局單設(shè)模式，屬于青島市城市管理局領(lǐng)導(dǎo)，接受所在的平度市和青島市城市管理局雙重領(lǐng)導(dǎo)；其他3種模式與市城市管理局只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，也就是說在青島市的六區(qū)四市中，六區(qū)三市的城市管理部門和市城市管理局沒有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

五、結(jié)論

相對(duì)集中行政處罰權(quán)在我國已經(jīng)實(shí)行了20多年，全國城市的城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)立避免了多頭執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)，提高了城市管理效率。

全國主要城市的城市管理體制主要有3種模式，即城市管理局模式、城市管理委員會(huì)模式、城市管理行政執(zhí)法局模式，采取3種模式的城市各占1/3。而在同一種模式中，各城市在管理體制上也存有差異。3種模式的存在表明，各城市在城市管理體制改革創(chuàng)新中都在探索適合自身實(shí)際的城市管理模式。

青島市采取的是城市管理局模式，其下屬的區(qū)市采取的是城市管理與執(zhí)法局共設(shè)、城市建設(shè)管理與執(zhí)法局共設(shè)、市政公用與執(zhí)法局共設(shè)，以及城鄉(xiāng)建設(shè)局單設(shè)等4種模式。前3種模式與青島市城市管理局僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，只有城鄉(xiāng)建設(shè)局單設(shè)模式歸屬青島市城市管理局領(lǐng)導(dǎo)。青島市城市管理體制的改革表明，一個(gè)城市管理體制改革之后，其下屬的市區(qū)也要盡快根據(jù)城市管理體制的需要作出相應(yīng)調(diào)整。