經(jīng)濟新常態(tài)下我國PPP模式的財政效應(yīng)分析及政策建議

王星++包雅鈞

摘要：當(dāng)前在我國的經(jīng)濟新常態(tài)下，PPP模式對于緩解新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的財政壓力、放大經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的財政政策乘數(shù)效應(yīng)、提高財政可持續(xù)性及化解地方政府債務(wù)具有重要意義。在國家大量PPP項目推進的進程中，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)、規(guī)范性的政策操作指南及系統(tǒng)的風(fēng)控體系，政策變遷、投資過剩、地方債務(wù)等因素都可能對PPP項目造成不利影響，進而加大財政風(fēng)險。為充分發(fā)揮PPP模式的杠桿作用，降低PPP模式在運行中的財政風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)運用PPP的理念創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式與方法，同時完善PPP項目的監(jiān)管體系，統(tǒng)一管理機構(gòu)，加強制度建設(shè)，控制投資規(guī)模，合理設(shè)計PPP模式的風(fēng)險收益分擔(dān)與共享機制，運用大數(shù)據(jù)思維提升項目管控能力。

關(guān)鍵詞：PPP模式；財政效應(yīng)；財政風(fēng)險

一、 引言

當(dāng)前我國經(jīng)濟處在新常態(tài)，經(jīng)濟運行趨勢呈現(xiàn)出“L”型的特征，投資、消費、出口等拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車均面臨著較大的挑戰(zhàn)。消費領(lǐng)域，除房產(chǎn)、教育、醫(yī)療等涉及居民剛性需求的消費外，其他方面的消費動力不足；出口領(lǐng)域，由于全球經(jīng)濟的整體疲軟、中國人口紅利的逐步消失，出口對中國經(jīng)濟的拉動作用已非常有限；投資領(lǐng)域，國家持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路、棚戶區(qū)改造的財政投入，房地產(chǎn)的一級市場、二級市場及三級市場也帶動了鋼鐵、水泥、家具等數(shù)十個上下游產(chǎn)業(yè)為GDP的增長做出了重要貢獻。

作為宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟手段，財政政策對經(jīng)濟增長有重要的推動作用。2015年1月1日實行的新《預(yù)算法》提出要創(chuàng)新投融資機制、支持重點領(lǐng)域建設(shè)，隨后發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）也明確提出推廣政府與社會資本合作模式。特定的時代背景賦予了PPP模式的歷史使命并給予其廣闊的發(fā)展空間，以發(fā)改委、財政部為主的國家部委和地方政府均大力推廣PPP項目，力圖通過PPP模式創(chuàng)新投融資機制，以財政資金撬動民間資本，推動經(jīng)濟的持續(xù)增長。PPP模式本身也暗含著一些風(fēng)險，特別是財政資金的風(fēng)險，因此，如何客觀分析PPP對于財政的積極作用，識別并管控PPP模式中的財政風(fēng)險是需要關(guān)注的一個非常重要的理論問題和現(xiàn)實問題。

二、 PPP模式的基本內(nèi)涵與適用領(lǐng)域

PPP模式緣起于西方國家，是在西方國家經(jīng)濟發(fā)展階段和政府管理水平不相匹配的情況下催生出來的一種公私合作模式，在借鑒西方國家經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，我國的PPP模式得到了政府的大力支持以及學(xué)者和企業(yè)家們的廣泛關(guān)注和普遍參與，中央政府也對PPP模式的適用范圍作了明確的界定。

1. PPP在西方興起的經(jīng)濟社會背景。20世紀80年代以來，西方國家的政府規(guī)模不斷擴大，政府角色日益膨脹，社會公眾對政府的不滿情緒逐漸高漲。在經(jīng)濟危機和財政危機的陰影下，各種社會問題頻出，政府提供公共物品和服務(wù)的方式受到了極大的挑戰(zhàn)。新公共管理理論應(yīng)運而生，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、管理者責(zé)任的新公共管理運動風(fēng)靡西方各國，政府的職能被界定為“掌舵”而不是“劃槳”，人們開始重新審視政府的行為，認為政府應(yīng)該將公共服務(wù)購買者和提供者的職能分開。在西方國家推行的績效預(yù)算也更為直接的對政府提供公共服務(wù)提出了更為嚴格、量化的要求，也為政府與社會資本合作提供了有效的監(jiān)控手段。

2. PPP模式的內(nèi)涵。賈康和孫潔將PPP定義為政府公共部門在與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，從而實現(xiàn)政府部門的職能并能同時為民營部門帶來利益。根據(jù)財政部76號文件對于PPP的界定，可以看到PPP模式實際上是政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，社會資本通常承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”和“政府付費”兩種方式相結(jié)合的付費機制獲取合理的投資回報。因而，PPP模式的核心要素主要包括：伙伴關(guān)系、風(fēng)險分擔(dān)機制、利益共享機制及監(jiān)督管理機制，PPP模式的形式主要有BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等。

3. 適宜采用PPP模式的項目。在政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中，并不是所有的項目都適合采用PPP模式，只有那些價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定的項目才具有運用PPP模式的可能性。在李克強總理于2014年10月24日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議決議中，水電、核電、電信、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化產(chǎn)業(yè)等都被作為我國PPP模式推廣應(yīng)用的重點領(lǐng)域。

三、 新常態(tài)下PPP模式的財政效應(yīng)評價

2017年的中央經(jīng)濟工作會議明確了要繼續(xù)實施積極有效的財政政策，在我國各級政府不斷提高財政支出中投資支出比例和逐步增加投資總額的背景下，一定要防范財政政策對于民間資本的“擠出效應(yīng)”，PPP模式可以有效的激發(fā)民間投資的積極性，增強中國經(jīng)濟活力，助力中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，但是PPP模式也給財政安全帶來了一些風(fēng)險因素和不確定性。

1. PPP模式對于我國財政的積極作用。

（1）緩解新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的財政壓力。城鎮(zhèn)化率是反映一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)，當(dāng)前世界主要發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率基本上都達到了80%以上。國家統(tǒng)計局公布的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示：截至2016年底，我國城鎮(zhèn)常住人口已達到了7.929 8億人，全國城鎮(zhèn)化率為57.35%。十三五規(guī)劃綱要中也提出了到2020年我國內(nèi)地常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%的預(yù)期目標(biāo)。作為我國十三五期間的重要戰(zhàn)略部署，新型城鎮(zhèn)化對于去庫存、擴大投資、提振消費有著重要作用，PPP模式可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道，創(chuàng)新融資機制，緩解地方財政壓力，刺激民間投資，激發(fā)經(jīng)濟增長的新動力，并促進稅收收入的增長。

（2）放大經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的財政政策乘數(shù)效應(yīng)。中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級要逐步淘汰或改造“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效率）的行業(yè)及企業(yè)，貨幣政策作為總量政策對于結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用比較有限，這就需要財政政策與貨幣政策相配合，總量調(diào)整與結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，對于地方政府而言，可以通過城鎮(zhèn)化基金、產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金發(fā)揮財政乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)民間資本投入到符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要求的、具有競爭力和創(chuàng)新驅(qū)動型的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

（3）提高財政的規(guī)劃性和可持續(xù)性。財務(wù)報告中對政府資產(chǎn)負債狀況的完整披露、跨年度預(yù)算平衡機制的建立及中期財政規(guī)劃管理的推行及是現(xiàn)代財政制度的基本要求，PPP的模式下，公私合作的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，在當(dāng)前PPP項目大規(guī)模上馬的情況下，很多地方政府把大中型PPP項目納入地方發(fā)展規(guī)劃及政府重點工作予以推進，這在客觀上推動政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)的提供上逐步向中長期財政規(guī)劃模式進行轉(zhuǎn)化。

（4）提高債務(wù)透明度，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。高企的地方政府債務(wù)是我國公共財政的重大風(fēng)險之一，與政府財務(wù)報表中顯性的地方政府債務(wù)相比，地方政府通過投融資平臺累積的富有隱性擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)更是無法得到真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這就導(dǎo)致了財政風(fēng)險和金融風(fēng)險高度交織在一起，而債務(wù)的不透明及不斷積累則有可能引發(fā)財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。PPP模式可以幫助地方政府改進公共物品和公共服務(wù)的提供方式，根據(jù)財政部的相關(guān)規(guī)定，PPP項目的參與者不包括地方政府投融資平臺以及地方政府控股國企，此舉有利于政企進行債務(wù)分離，將一部分直接或間接的政府債務(wù)壓力通過風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的機制轉(zhuǎn)化為單純的企業(yè)債務(wù)，減少地方政府的債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。此外，而且由于市場競爭機制的引入，項目效率會大幅度提高，也會提高債務(wù)的透明度。

2. 新常態(tài)下PPP模式蘊含的財政風(fēng)險影響因素。

（1）信用風(fēng)險。政府與社會資本合作在實踐中有多種形式，公私雙方在資源投入及風(fēng)險的承擔(dān)方面存在著一種博弈關(guān)系和競爭關(guān)系。一方面，由于信息的不對稱以及資本逐利的天性，引入民間資本提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品本身就具有一定的風(fēng)險，如果監(jiān)管不力或是項目合作模式設(shè)計不合理，很容易造成財政資金流失、使用效率低下等結(jié)果。另一方面，PPP項目周期一般都比較長，地方政府換屆以及由此可能帶來的政策變遷會給民間資本一方帶來潛在的不利影響，如果項目終止或發(fā)生重大調(diào)整，前期投入的財政資金也有可能打了水漂。

（2）投資過剩的風(fēng)險。在國家大力支持PPP項目的背景下，發(fā)改委、財政部、地方政府均各自牽頭發(fā)布PPP項目，設(shè)立PPP投資引導(dǎo)基金，這很容易導(dǎo)致PPP項目投資過剩，如果沒有進行嚴格的項目評估，會加大政府的投資性支出，加重財政負擔(dān)，影響財政可持續(xù)性。

（3）PPP相關(guān)法律法規(guī)缺位的風(fēng)險。PPP模式中，企業(yè)追求經(jīng)濟利益，政府追求社會效益，如果缺乏統(tǒng)一有效的PPP運營監(jiān)管，企業(yè)出于節(jié)約成本的考慮會影響服務(wù)及產(chǎn)品的質(zhì)量。當(dāng)前我國推行PPP模式的政府主體比較多，也缺乏完善統(tǒng)一的PPP法律體系和實施細則，對于獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，地方政府對監(jiān)管也只是做出一般性的籠統(tǒng)規(guī)定，很少涉及到在監(jiān)管過程中各方責(zé)任的劃分以及違約后應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

（4）政府財政收支不平衡的風(fēng)險。對于地方政府而言，PPP項目的財政投入金額必須充分考量自身的財政承受能力。由于PPP項目一般時間跨度較長，而且除財政投資外，PPP項目還涉及到財政補貼、稅收優(yōu)惠等。在項目的全生命周期內(nèi)，地方政府必須統(tǒng)籌平衡好財政收支的關(guān)系，防范潛在的財政風(fēng)險，這一點對于我國中西部欠發(fā)達的省份和地區(qū)尤為重要。

（5）隱性債務(wù)的風(fēng)險。經(jīng)濟新常態(tài)下，為有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險，新《預(yù)算法》給了地方有條件的、適度的發(fā)債權(quán)，同時加強地方政府債務(wù)性管理，地方政府不得通過投融資平臺進行變相融資，增加隱性債務(wù)。在實際推行PPP項目的過程中，某些地方政府為了吸引民間資本，甚至?xí)捎贸兄Z固定收益和回報率的方式來吸引民間資本，這就使PPP項目從股權(quán)合作變?yōu)閭鶛?quán)融資，PPP也就演變成了一種融資工具，政府的債務(wù)風(fēng)險進一步放大。

四、 PPP視角下的財政政策工具創(chuàng)新及風(fēng)險監(jiān)管的政策建議

為充分發(fā)揮PPP模式對于財政的積極作用，應(yīng)當(dāng)將加大財政政策工具創(chuàng)新力度和提高財政風(fēng)險管理水平作為政策建議的兩個方向來予以分析。

1. 運用PPP理念創(chuàng)新財政金融合作模式，加強財政資金引導(dǎo)作用。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，PPP發(fā)揮著撬動民間資本，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略作用。在有效管控財政風(fēng)險的同時，還應(yīng)該創(chuàng)新模式，PPP的核心理念是公私合作，充分發(fā)揮公私雙方的各自優(yōu)勢，其在實施形式方面的最大特點是靈活多樣，因而在推行PPP模式的過程中，應(yīng)不拘泥于傳統(tǒng)的合作模式，運用PPP的理念，充分發(fā)揮財政和金融工具的作用，開拓財政支持經(jīng)濟發(fā)展的新思路和新方法。在我國的PPP項目創(chuàng)新實踐中，經(jīng)過梳理和總結(jié)，目前主要有以下幾種創(chuàng)新模式可以借鑒：以包括科技投資、科技擔(dān)保、科技租賃、科技信貸、科技典當(dāng)、知識產(chǎn)權(quán)投資運營等多樣化融資服務(wù)為支撐的科技金融服務(wù)；以高新企業(yè)、高效率的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為主要投資標(biāo)的的產(chǎn)業(yè)基金；以鼓勵“雙創(chuàng)”為目標(biāo)的創(chuàng)投引導(dǎo)基金；高度整合基金管理公司、政府平臺公司、金融機構(gòu)、企業(yè)和自然人各方資源的城鎮(zhèn)化建設(shè)基金等。

2. 打造政府、企業(yè)及社會多方參與的PPP項目監(jiān)管機制。PPP項目多涉及基建、道路等一些國計民生的領(lǐng)域，雖然引入了民間資本，但是PPP項目的初衷和目標(biāo)還是要提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時確保財政資金的使用效率，降低財政風(fēng)險，這就需要PPP項目所涉及到的服務(wù)購買者、服務(wù)提供者和服務(wù)對象三方各司其職，厘清各自的權(quán)責(zé)邊界，共同對PPP項目進行全方位的監(jiān)管。政府主要通過項目發(fā)布、合作方篩選、制度供給、財政投入、財政補貼及稅收優(yōu)惠的方式保證并監(jiān)控PPP項目的合規(guī)運營；企業(yè)主要通過資金投入、現(xiàn)代化企業(yè)管理及項目管理的方式提高財政資金的使用效率；社會大眾作為納稅人、服務(wù)對象及使用者的角色，要對財政資金的使用進行監(jiān)督，由于事實上作為納稅人的社會大眾對PPP項目監(jiān)管缺乏直接有效的參與方式，社會大眾更應(yīng)該從顧客、使用者的角度去用腳投票，用市場的力量去監(jiān)督、約束和引導(dǎo)PPP項目，確保財政資金的使用效益。

3. 統(tǒng)一PPP項目管理機構(gòu)，健全PPP法制建設(shè)。目前，從國家部委層面來看，發(fā)改委和財政部都在力推PPP模式，各自也有不通的標(biāo)準(zhǔn)和偏好；地方政府也在推PPP項目，力圖通過該模式解決地方財政財力不足的問題。控制PPP項目的財政風(fēng)險，首先要對PPP項目在中國的推廣應(yīng)用進行頂層設(shè)計，包括統(tǒng)一歸口管理、制度建設(shè)、項目范圍界定等；其次，各級政府應(yīng)設(shè)立專業(yè)、統(tǒng)一的PPP項目管理機構(gòu)去規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督PPP項目，確保項目管理機構(gòu)的專業(yè)性和統(tǒng)一性，強化項目的事前、事中和事后全生命周期監(jiān)管，盡量避免因政府換屆而對項目產(chǎn)生的政策風(fēng)險。

4. 控制PPP項目的投資規(guī)模，有效管控財政風(fēng)險。經(jīng)濟新常態(tài)下，通過政府主導(dǎo)的財政投資來驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展成為一種普遍現(xiàn)象，由于政績考核的驅(qū)動，PPP項目很容易走上大干快上的老路。從PPP應(yīng)用比較成熟的國家來看，通過PPP模式提供的公共物品無論是在項目數(shù)量還是在投資額上一般只占到公共部門投資的20%左右。財政部也發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求控制新建的PPP項目規(guī)模，每年全國PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一半公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%，這在一定程度上可以解決因推行PPP項目而帶來的財政收支不平衡問題。

5. 合理設(shè)計PPP項目的風(fēng)險共擔(dān)和收益共享機制。PPP項目設(shè)計的核心在于共贏和成本的合理分攤，這就要根據(jù)每一個PPP項目的特點進行風(fēng)險和收益分析，合理界定公私雙方的成本和收益，并體現(xiàn)在項目合同中，設(shè)計的原則應(yīng)充分發(fā)揮公私雙方各自的優(yōu)勢，風(fēng)險與收益相匹配，有效管控政府財政風(fēng)險。

6. 運用大數(shù)據(jù)思維，提升項目管控能力。管控PPP項目的財政風(fēng)險，前提是要預(yù)先識別各類風(fēng)險。對于PPP項目來講，風(fēng)險永遠是很難避免的，但卻是可控的，PPP項目應(yīng)充分借鑒運用大數(shù)據(jù)的思維和技術(shù)，在項目調(diào)研和可行性分析階段，收集各類信息進行綜合分析，評估投資環(huán)境、社會資本和市場現(xiàn)狀；在PPP項目運營階段，全面把控項目的各個實施環(huán)節(jié)，并利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段識別風(fēng)險信息，建立糾錯機制；在項目結(jié)束之后，對PPP項目的社會效益、經(jīng)濟效益進行綜合評估，全面反映PPP項目的實施效果。

總之，PPP模式是基于公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的一種創(chuàng)新，其出發(fā)點和落腳點都應(yīng)該放在公共利益之上，這種模式旨在將“花別人的錢辦別人的事”這種機制轉(zhuǎn)化為“花自己的錢辦自己的事”，而且讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。在這個過程中，PPP對于新常態(tài)下我國財政的積極作用有目共睹，在對其財政風(fēng)險加強監(jiān)管的同時，應(yīng)綜合運用金融工具及財政工具創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展的新方式，做大蛋糕，推動新常態(tài)下我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。經(jīng)濟新常態(tài)下，PPP項目的財政效應(yīng)評價并不應(yīng)僅限于財政資金的安全使用和財政風(fēng)險的防范，還應(yīng)該充分考量財政資金對于各類資本的撬動作用和引導(dǎo)作用，評估其是否高度契合了中央政府的政策目標(biāo)，為中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級做出了應(yīng)用的貢獻。

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基金項目：國家社科基金重大項目“推進我國國家治理體系現(xiàn)代化研究”（項目號：14ZDA011）。

作者簡介：包雅鈞（1977-），男，漢族，湖北省安陸市人，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、公共管理與人力資源研究所綜合研究室副處長，北京大學(xué)國家治理研究院兼職研究員，研究方向為公共政策、地方治理、政府創(chuàng)新等；王星（1983-），男，漢族，山西省臨汾市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為公共財政與公共政策。

收稿日期：2017-05-21。