公共采購招標(biāo)中委托代理問題及其治理的產(chǎn)權(quán)邏輯

周健++杜興華

摘要：總的來說，我國公共采購招投標(biāo)制度屬于舶來品。在我國招投標(biāo)制度移植引進(jìn)的過程中，由于管理體制不順、政策法規(guī)不配套和制度執(zhí)行不到位，特別是一些領(lǐng)域招標(biāo)人行為失范，普遍存在圍標(biāo)現(xiàn)象已使招投標(biāo)制度形同虛設(shè)。政府投資工程中串通投標(biāo)問題突出，主要原因還是國有體制下公共采購面臨著產(chǎn)權(quán)約束方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過公共采購制度創(chuàng)新，從產(chǎn)權(quán)視角提出解決招標(biāo)人規(guī)范化執(zhí)行招投標(biāo)制度內(nèi)在動力問題，才是有效治理招標(biāo)采購中腐敗現(xiàn)象的治本措施。

關(guān)鍵詞：采購招標(biāo)；腐敗治理；產(chǎn)權(quán)理論；委托代理關(guān)系

雖說我國宋代就有一些競爭性經(jīng)濟(jì)活動，在工商業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)競價活動，有點(diǎn)類似于現(xiàn)代的招投標(biāo)，但受我國近代社會形態(tài)的遏制，直到20世紀(jì)80年代，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)亟需國外大量的資金支持和吸收國際上先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，在這樣的背景下，我國招投標(biāo)的做法才真正引入和建立起來。由于管理體制不順、政策法規(guī)不配套和制度執(zhí)行不到位，招投標(biāo)市場主體存在大量的違規(guī)行為，腐敗問題集中多發(fā)，特別是政府投資工程中串通投標(biāo)問題突出，主要原因還是國有體制下公共采購面臨著產(chǎn)權(quán)約束方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、 委托代理問題導(dǎo)致招投標(biāo)腐敗多發(fā)

目前我國的公共采購與西方國家最大的不同之處，就在于我國的國情和體制。一方面，在產(chǎn)權(quán)上以國有體制為特征，由政府代表全體人民的共有產(chǎn)權(quán)模式；另一方面，政府官員作為個體，既擁有組織目標(biāo)的角色要求，也存在個體獨(dú)立利益的訴求，在監(jiān)督不到位的情況下，公共采購政策執(zhí)行過程中就難免發(fā)生委托代理問題。

1. 公共采購中政府官員的私利。權(quán)力一旦沒有約束，擁有權(quán)力的人就有了尋租腐敗的空間。在國家公權(quán)力行使過程中，利益沖突和權(quán)力腐敗最容易發(fā)生在包括工程建設(shè)、政府采購等公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的交界處，腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)正是轉(zhuǎn)軌過渡時期利益實現(xiàn)機(jī)制扭曲的一種表現(xiàn)。根據(jù)布坎南的觀點(diǎn)，政府官員在追求組織目標(biāo)的同時，會夾帶一些個人的私利，并不完全是追求公共利益或社會福利。政府官員不能直接把利潤占為己有，他們不像私人企業(yè)經(jīng)理，目標(biāo)也不是利潤的最大化，政府官員的主要目標(biāo)經(jīng)常是獲得更多的升遷機(jī)會或者是擴(kuò)大自己的權(quán)力范圍。但現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制不健全，許多監(jiān)督形式軟弱無力。在信息不對稱的環(huán)境中，政府官員比監(jiān)督者擁有更多的信息，政府官員作為被監(jiān)督者有可能制定并實施某些有利于自身利益而損害公共利益的公共政策，這其實是權(quán)力在運(yùn)行中的異化。公職人員中一旦出現(xiàn)大面積腐敗，可稱之為體制性腐敗，在這種情況下，反腐敗僅著眼于案件查處已經(jīng)是不夠的，要立足于標(biāo)本兼治，通過持續(xù)的制度創(chuàng)新來改變?nèi)藗冃袨榈募罴s束機(jī)制，減少腐敗發(fā)生的心理預(yù)期。

2. 國有經(jīng)濟(jì)的委托代理問題。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出的委托代理理論，如果委托人和代理人之間的目標(biāo)與利益一致，就不會有任何沖突和問題。事實上委托人和代理人的利益目標(biāo)不相同，但由于委托人和代理人之間信息不對稱，代理人的行動不能被委托人觀察到，代理可能產(chǎn)生道德風(fēng)險或者逆向選擇。監(jiān)督道德風(fēng)險的成本非常高，需要委托人設(shè)計出某種機(jī)制，促進(jìn)代理人實施適合委托人利益的最優(yōu)方案。

國有經(jīng)濟(jì)最嚴(yán)重的委托代理問題在于，國有企業(yè)的委托人是國家，由政府來任命、監(jiān)督和約束企業(yè)經(jīng)理。在這種體制下，作為委托人的國家是虛擬的，即使是在國有企業(yè)里，也是通過層層授權(quán)，最終也是由相當(dāng)級別的國企高管和企業(yè)負(fù)責(zé)人來具體實施的。公有經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)從形式上歸國資委，代表國家履行所有者職能，但還是有很多落實不到位的情況。

3. 公有產(chǎn)權(quán)的一個認(rèn)識誤區(qū)。人們對產(chǎn)權(quán)的要求，是由于資源的稀缺性造成的。象陽光、空氣這類取之不盡、用之不竭的資源，無需界定產(chǎn)權(quán)。從20世紀(jì)80年代-90年代以來，產(chǎn)權(quán)理論引入注目，其中較有影響力的一種理論觀點(diǎn)把產(chǎn)權(quán)看成是“一束權(quán)利”，以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，更是將產(chǎn)權(quán)和效率相對應(yīng)，對兩者關(guān)系進(jìn)行分析，由于對私有產(chǎn)權(quán)特殊的偏好，得出了“私有化才是唯一出路”這樣的價值判斷，由此認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)明晰化有助于提升經(jīng)濟(jì)效率，私有產(chǎn)權(quán)天然具有激勵機(jī)制，由于公有產(chǎn)權(quán)的邊界往往是模糊的，公有產(chǎn)權(quán)天生效率低下。這其實是一個認(rèn)識上的誤區(qū)。

關(guān)于私有產(chǎn)權(quán)，馬克思曾將其劃分為個體勞動者私有和以剝削他人勞動為基礎(chǔ)的私有。在存在剝削現(xiàn)象的私有制經(jīng)濟(jì)中，所有權(quán)主要表現(xiàn)為占有他人剩余勞動的要求權(quán)。按照馬克思的理解，“社會主義”所要消滅的私有制，不是一般的私有制，而是資產(chǎn)階級的私有制，是非勞動者的所有制。取而代之的，將只能是勞動者所有制。

關(guān)于產(chǎn)權(quán)的國有形式，馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“無產(chǎn)階級將把一切生產(chǎn)工具集中在國家手里”。在馬克思主義經(jīng)典理論中，國家以社會的名義占有生產(chǎn)資料，是國家作為整個社會的代表，采取的第一個行動，也是最后一個行動。國家最終將自行消亡。在馬克思主義看來，國家所有制不是公有產(chǎn)權(quán)的必然形態(tài)，只是從資本主義私有產(chǎn)權(quán)向公有產(chǎn)權(quán)的一個過渡形式。

二、 政府投資工程招標(biāo)人參與串通投標(biāo)的產(chǎn)權(quán)分析

實踐表明，招投標(biāo)活動中，尤其是國有投資建設(shè)工程招投標(biāo)，凡是招標(biāo)人出于公心，做到公平公正，招投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定就能得到全面落實，招標(biāo)結(jié)果就公平，就能為項目建設(shè)奠定一個好的基礎(chǔ)。反之，無論監(jiān)督管理部門如何嚴(yán)管，魔高一尺，道高一丈，招標(biāo)就可能是一個走過場，工程建設(shè)就存在很大風(fēng)險？

1. 政府投資工程招標(biāo)人參與串通投標(biāo)的積極性。我國招投標(biāo)市場各類主體在行為都具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“理性人”特征，在當(dāng)前社會體制和產(chǎn)權(quán)約束條件下，對于政府投資工程招標(biāo)人來說，圍標(biāo)串標(biāo)也不失為一種基于自利動機(jī)和理性計算的合理選擇。一旦進(jìn)入招標(biāo)流程，國有資金占主導(dǎo)地位依法必須招標(biāo)的項目，一般只能選擇第一名為中標(biāo)人，不能在確定中標(biāo)人后隨意改變中標(biāo)結(jié)果，否則將面臨責(zé)任風(fēng)險。招標(biāo)人要么就得接受中標(biāo)結(jié)果，要么就得在招標(biāo)前想方設(shè)法地量身定做招標(biāo)文件、在招標(biāo)過程中授意專家評委給特定投標(biāo)人打高分讓他中標(biāo)。

2. 招標(biāo)人的相對優(yōu)勢地位。招標(biāo)人有權(quán)對投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行資格審查，或者說，投標(biāo)企業(yè)能不能入圍基本由招標(biāo)人說了算。一些施工企業(yè)為了獲得項目，想方設(shè)法賄賂搞定發(fā)包方，再通過圍標(biāo)串標(biāo)取得中標(biāo)。很多項目在進(jìn)入招投標(biāo)程序之前，招標(biāo)人就已經(jīng)有了明確的意向。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，可以采用“最低投標(biāo)價法”或者“綜合評分法”等方式，而實踐中業(yè)主采用最低投標(biāo)價法作為評標(biāo)依據(jù)的極為罕見。以“最低投標(biāo)價法”作為評審標(biāo)準(zhǔn)，就等于把中標(biāo)結(jié)果完全交由市場決定，投資方控制投標(biāo)結(jié)果的空間大大降低，投資方手中的權(quán)力將受到削弱。招投標(biāo)程序中招標(biāo)人和投標(biāo)之間的相對地位而言，招標(biāo)人占據(jù)優(yōu)勢地位，在整個建筑市場中業(yè)主也是最難監(jiān)管的。

3. 規(guī)范招標(biāo)人行為的動力機(jī)制。在國有投資工程建設(shè)項目中，招標(biāo)方具有傾向性，最主要的表現(xiàn)在通過犧牲價格來保證質(zhì)量。由于建設(shè)工程項目法人負(fù)責(zé)制的強(qiáng)制性規(guī)定，對工程質(zhì)量要求采取終身責(zé)任制，相對而言，對工程造價的限制卻不嚴(yán)格。現(xiàn)有工程管理體制下，招標(biāo)方不愿意承擔(dān)因為壓價而造成任何質(zhì)量方面的風(fēng)險，寧愿在價格方面放松一點(diǎn)，而追求質(zhì)量保險系數(shù)超過一定的限度。事實上，“花錢保質(zhì)量”造成了極大的浪費(fèi)，隱含了不少的工程建設(shè)“權(quán)力尋租”機(jī)會。因為越是客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，越難以進(jìn)行尋租活動。因此，工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動中有很多腐敗問題都發(fā)生在業(yè)主方面，建立針對業(yè)主的權(quán)力制約機(jī)制，用法定程序和技術(shù)手段規(guī)范業(yè)主行為，這是招投標(biāo)監(jiān)管首先需要做好的工作。

三、 國有產(chǎn)權(quán)的改革出路

國有企業(yè)改革的困境主要在于：民營化對于中小企業(yè)也許還能行得通，而對大型國有企業(yè)的改革肯定無法實行。私有化的方案，既不利于改革成果的社會共享，也不符合社會主義國家的公平目標(biāo)。

1. 國企改制中的資產(chǎn)流失。20世紀(jì)90年代以來，我國國有企業(yè)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程加快。從帳面統(tǒng)計資料看，一大批國有控股企業(yè)實現(xiàn)利潤均有很大提高。在1997年的時候整個國有經(jīng)濟(jì)的虧損額達(dá)830億元。到了2004年，國有企業(yè)的利潤已達(dá)5 312億元。一批大型國有企業(yè)實力不斷增強(qiáng)，2005年位居中國企業(yè)500強(qiáng)首位的中石化年營業(yè)額達(dá)到6 400多億元?？雌饋?，國有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)制度改革提高經(jīng)濟(jì)效率。事實上，這個賬面上的經(jīng)濟(jì)效益，實際上是整個中國社會付出了巨大的代價換來的：下崗職工幾年節(jié)省的工資成本約4萬億元，債轉(zhuǎn)股和核銷呆壞賬約5萬億元。事實上，這幾年的國企改制，包括資產(chǎn)拍賣和上市等，總的社會成本大概在15萬億元左右。因此，如果對國企經(jīng)濟(jì)效益的認(rèn)識和判斷，還停留在財務(wù)報表、資產(chǎn)負(fù)債表中的總資產(chǎn)、利潤指標(biāo)等這些表面現(xiàn)象，這些并不能反映出國企的真實效益。改制后國企的經(jīng)濟(jì)效率并不樂觀，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益出現(xiàn)了明顯的背離，一方面身為國企的“內(nèi)部人”幾十萬、上百萬的高薪，另一方面，下崗失業(yè)人員衣食沒有著落形成強(qiáng)烈的反差，很多人因此付出了高昂的代價。

2. 現(xiàn)代企業(yè)制度拓展了國有產(chǎn)權(quán)改革空間。最初，企業(yè)產(chǎn)權(quán)形態(tài)是業(yè)主制。從18世紀(jì)后期到19世紀(jì)，英、美等國占主導(dǎo)的都是這一類企業(yè)，規(guī)模小、結(jié)構(gòu)單一、管理簡單，私人老板親力親為，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度是私人獨(dú)資或少數(shù)人合伙。在這種早期業(yè)主制（合伙）企業(yè)中，資本家經(jīng)常是個人創(chuàng)辦企業(yè)，經(jīng)營管理并獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險，占有企業(yè)所有的剩余價值。從19世紀(jì)中期開始，現(xiàn)代意見上的公司制企業(yè)開始興起，隨著企業(yè)規(guī)模不斷地擴(kuò)大，很多企業(yè)不再有控股股東，經(jīng)營管理也日益呈現(xiàn)專業(yè)化的趨勢，出現(xiàn)了企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。伴隨著大型公司經(jīng)濟(jì)力量的集中，出現(xiàn)了股權(quán)的分散。事實上，隨著社會化生產(chǎn)力的高度發(fā)展，發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代企業(yè)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)演變成“資本所有權(quán)、資本經(jīng)營權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)”三個層次并呈現(xiàn)出相分離的趨勢。因此，我國當(dāng)前國有企業(yè)改革備選方案，由職業(yè)經(jīng)理人代行職能，被稱為“企業(yè)所有者的替身化”。從理論上來講，選準(zhǔn)一個好的“所有者替身”，一定可以解決好產(chǎn)權(quán)激勵約束機(jī)制問題，并從根本上實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與市場體制的兼容。

四、 以產(chǎn)權(quán)社會化方案有效解決公共采購招標(biāo)難題

破解國有投資招投標(biāo)難題不能僅局限于招投標(biāo)活動本身，需要延伸拓展，否則難以取得整體效應(yīng)。有一些地方已在探索公共采購政府工程采用代建制，實現(xiàn)國有資本的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離；在生產(chǎn)力社會化大發(fā)展的背景下，則可以通過國有資本經(jīng)營權(quán)的社會化，為解決公共采購中的國有產(chǎn)權(quán)代表難題提供一個思路。

1. 基于“兩權(quán)分離”理論視角對政府投資工程實行代建制。目前我國的一些政府投資項目常常采用是工程指揮部的管理模式，從政府有關(guān)部門臨時抽調(diào)一些人員組成，項目完成后，指揮部也就隨即解散了。只有很少數(shù)的單位由于建設(shè)項目較多，負(fù)責(zé)基建的人員和本部門的機(jī)構(gòu)應(yīng)付不過來，就采用依托專業(yè)機(jī)構(gòu)代建模式，由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府投資項目的實施管理，這就是所謂的“代建制”。

我國對政府投資項目實行“代建制”是從上世紀(jì)未開始的。1993年，廈門市首先對一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性項目實行代建制，此后，國內(nèi)一些省市探索了不同的代建模式。2005年，江蘇省張家港市成立建筑工務(wù)處，對政府投資房屋建筑類工程實行統(tǒng)一代建，克服投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用“四位一體”的弊端，把規(guī)范業(yè)主的招標(biāo)行為延伸至“標(biāo)前”，不僅避免了干預(yù)招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，而且通過招標(biāo)行為的規(guī)范帶動了投標(biāo)行為的規(guī)范。

試行“集中代建制”可以說是招投標(biāo)制度創(chuàng)新的一種有效探索，由代建單位履行出資人職責(zé)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束的效益指標(biāo)的考核，一定程度上可以從機(jī)制上解決規(guī)范執(zhí)行招投標(biāo)程序的內(nèi)在動力不足的問題。但由于政府投資建設(shè)項目業(yè)主與代建單位之間的委托代理機(jī)制尚未理順，因此代建制政策設(shè)計的目標(biāo)，對于最核心的問題，即公共采購招投標(biāo)過程中招標(biāo)人的產(chǎn)權(quán)約束問題還是沒有能夠提出根本性的解決方案。

2. 以國有產(chǎn)權(quán)社會化方案化解招投標(biāo)產(chǎn)權(quán)約束難題。隨著企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，越來越多的企業(yè)不再有控股股東，企業(yè)的經(jīng)營管理也日益專業(yè)化，開始出現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)經(jīng)營權(quán)的分離和股權(quán)的分散。在西方現(xiàn)代企業(yè)日益分散的企業(yè)股東中，股東的所有制性質(zhì)呈現(xiàn)多元化，除了私人資本所有權(quán)，同時也出現(xiàn)了各種不同程度的社會化的、非私有的所有權(quán)。具體包括：（1）共同基金為代表的聯(lián)合私人資本，也就是那種集合眾人資金，委托專人經(jīng)營管理的基金型投資資本。這類基金本身是企業(yè)，它們追求的是利潤目標(biāo)，但這些共同基金的資本來自各種類型的投資者，通過收取手續(xù)費(fèi)獲得營業(yè)收入。就資本收益權(quán)歸聯(lián)合起來的投資者大眾，資本運(yùn)作權(quán)歸職業(yè)資本管理者所擁有。（2）社會機(jī)構(gòu)的集體資本，一般都是為各種社會利益服務(wù)而成立的投資基金，依法設(shè)立，并受政府法律的限定來實際運(yùn)作，比較常見的有政府公職人員退休基金和企業(yè)雇員養(yǎng)老基金等。在美國這些資產(chǎn)的很大一部分投資于股權(quán)市場，持有美國上市公司40%以上的股權(quán)。（3）法人社會資本，主要是各種社會法人通過社會捐款而獲得的資本，產(chǎn)生的收益主要用于服務(wù)各種社會公共目標(biāo)。常見的有教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化藝術(shù)、宗教、社會福利和公益慈善事業(yè)等的捐贈基金。包括養(yǎng)老基金、共同基金、人壽保險、各種公益性質(zhì)的基金會在內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者，在各類企業(yè)股東中成長最快，權(quán)重越來越大。這些受個人委托的機(jī)構(gòu)投資者逐步成為了“所有者替身”，并且促成了現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)的三權(quán)分離，即“資本所有權(quán)、資本經(jīng)營權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分離。

立足于現(xiàn)代企業(yè)“三權(quán)分離”的發(fā)展趨勢，將國有投資項目的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲泄蓹?quán)資本，把國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為真正的社會化產(chǎn)權(quán)，由公益性基金持有國有股權(quán)（具體包括實物形態(tài)的證券化形態(tài)），在實際操作上可以分兩步走：第一步，由設(shè)區(qū)的市級（以上）政府組建教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化等專項社會事業(yè)類基金，持有實物形態(tài)的國有股權(quán)，并實行量化操作以便考核；第二步，可分批將實物形態(tài)的國有股權(quán)，通過資本市場（其實也是招標(biāo)拍賣的另一種形式）實現(xiàn)流通和證券化，發(fā)展壯大一批公益性共同基金，以機(jī)構(gòu)持股的方式實現(xiàn)所有權(quán)的社會化，建立一個社會共享的產(chǎn)權(quán)體系，既有助于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的市場競爭力，又能保證新增財富用于全民共享，為社會發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并按照國家治理體系要求創(chuàng)造出一個新的國家理財體系。

因此，以明晰產(chǎn)權(quán)解決國有經(jīng)濟(jì)"所有者缺位"的思路，既不是要實行民營化、私有化，也不是讓國資委擔(dān)任國企產(chǎn)權(quán)的所有者和經(jīng)營者，而是通過公益性的共同基金以機(jī)構(gòu)持股的方式實現(xiàn)國有所有權(quán)的社會化，建立一個社會共享的產(chǎn)權(quán)體系，實現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)的有效激勵，作為公共采購招標(biāo)實現(xiàn)規(guī)范化操作的產(chǎn)權(quán)明晰的前提條件。

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作者簡介：周?。?979-），男，漢族，江蘇省宜興市人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，江蘇警官學(xué)院講師，研究方向為基層組織和社會秩序；杜興華（1972-），男，漢族，江蘇省啟東市人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，研究方向為政府管理與黨風(fēng)廉政建設(shè)。

收稿日期：2017-05-12。