精準扶貧：中國扶貧開發(fā)模式的 內(nèi)生變革與治理突破

[摘要]貧困問題是我國“十三五”時期全面建成小康社會進程中需要解決的重大現(xiàn)實問題?；趶姆鲐氶_發(fā)的時間進程維度和扶貧開發(fā)規(guī)劃的頂層設(shè)計角度來闡述精準扶貧是中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整。從精準識別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式的精準幫扶、共享發(fā)展成果等方面來全面把握精準扶貧內(nèi)涵，指出精準扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的建構(gòu)要素；并從精準扶貧目標、精準扶貧方式、精準扶貧主體、精準扶貧過程等方面分析了精準扶貧治理模式轉(zhuǎn)型，認為精準扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)政策的豐富拓展。精準扶貧的治理突破路徑在于堅持以人為本的理念、建構(gòu)全面全程精準化的機制、完善政府主導(dǎo)下的多元參與格局和貫徹新發(fā)展理念的價值導(dǎo)向。

[關(guān)鍵詞]精準扶貧；扶貧開發(fā)；內(nèi)生變革；貧困治理；共享發(fā)展

[作者簡介]莫光輝，廣西大學(xué)中國貧困治理與社會政策研究中心副教授

本文系國家社科基金2015年度一般項目“滇桂黔石漠化片區(qū)精準扶貧績效提升機制研究”（項目編號：15BMZ057）階段性研究成果。

中國政府主導(dǎo)的扶貧政策經(jīng)過多次調(diào)整，有效解決了近7億貧困人口的脫貧任務(wù)，為世界減貧事業(yè)作出了巨大貢獻。本文通過梳理中國扶貧開發(fā)進程，對比分析精準扶貧與傳統(tǒng)扶貧的契合點及差異性，深入探討精準扶貧戰(zhàn)略的發(fā)展過程和內(nèi)生變革規(guī)律，從傳統(tǒng)扶貧開發(fā)模式的治理轉(zhuǎn)型和體制創(chuàng)新解讀精準扶貧模式的演進邏輯，并提出精準扶貧模式創(chuàng)新的貧困治理突破路徑，以期加強新時期扶貧政策實踐對話，推進國家脫貧攻堅進程和貧困治理能力現(xiàn)代化。

一、精準扶貧：中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整

新中國成立后，中國政府始終高度重視緩解和消除貧困問題，特別是20世紀80年代以來，以政府為主導(dǎo)的國家扶貧開發(fā)政策不斷調(diào)整完善，大規(guī)模的宏觀區(qū)域扶貧開發(fā)逐步轉(zhuǎn)型過渡到針對貧困人口的微觀精準扶貧，這正是富有中國特色的扶貧開發(fā)模式和貧困治理能力現(xiàn)代化的有效實踐變革路徑。

（一）從扶貧開發(fā)的時間進程維度來看，精準扶貧戰(zhàn)略是中國扶貧開發(fā)進程的延續(xù)

新中國成立后，完成過渡時期三大改造，中國政府開始進行社會主義制度建設(shè)探索，整個國家在經(jīng)濟落后、“一窮二白”的基礎(chǔ)上進行計劃經(jīng)濟嘗試，扶貧也以小規(guī)模的救濟方式為主。1978年，中國政府開始實施農(nóng)村經(jīng)營體制改革，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為緩解農(nóng)村貧困和提高農(nóng)民收入奠定了制度基礎(chǔ)。1982年，中國政府在甘肅的河西和定西以及寧夏的西海固等地方開始實施“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃，拉開了有計劃、有組織、大規(guī)模扶貧開發(fā)的序幕。1986年，中國政府成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，以政府為主導(dǎo)的有計劃、有組織、大規(guī)模的國家專項扶貧政策和扶貧行動開始實施。2002 年，中國政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在農(nóng)村扶貧工作方面逐步形成了一個集區(qū)域政策、行業(yè)政策和社會政策于一體的“大扶貧”局面。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西土家族苗族自治州花垣縣排碧鄉(xiāng)十八洞村進行考察時指出，“發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區(qū)要從實際出發(fā)，因地制宜，把種什么、養(yǎng)什么、從哪里增收想明白，幫助鄉(xiāng)親們尋找脫貧致富的好路子”{1}，這是精準扶貧戰(zhàn)略理念形成的雛形。

（二） 從扶貧開發(fā)規(guī)劃頂層設(shè)計來看，精準扶貧戰(zhàn)略是中國扶貧開發(fā)模式的深度調(diào)整

1994年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，以貧困縣為扶貧對象的縣級區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略不斷推進；2001年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，以貧困縣為扶貧瞄準對象的區(qū)域性扶貧開發(fā)逐步過渡到以貧困村為扶貧對象的村級區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略；2011年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，針對14個集中連片特困地區(qū)進行重點扶貧，這是進入21世紀初期中國實施區(qū)域性扶貧開發(fā)政策演進。2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，強調(diào)要建立精準扶貧工作機制，識別貧困人口，做到“扶真貧”。2015年11月23日，中共中央政治局召開會議審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，強調(diào)把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。從國家扶貧規(guī)劃頂層設(shè)計的扶貧攻堅計劃到扶貧開發(fā)綱要再到脫貧攻堅，可以看出，從貧困縣、貧困村等區(qū)域扶貧開發(fā)探索逐步發(fā)展到以貧困人口為扶貧瞄準對象，中國特色的扶貧開發(fā)道路是在建設(shè)中國特色社會主義制度不同發(fā)展階段背景下進行的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略謀劃，精準扶貧戰(zhàn)略正是在扶貧開發(fā)基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有效保障。

二、內(nèi)生變革：精準扶貧模式的演進邏輯

（一）精準扶貧的概念界定：中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的建構(gòu)要素

黨的十八大以來，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，實施精準扶貧的現(xiàn)實需求更為強烈。2015年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責(zé)同志座談會上，就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出了“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”的“六個精準”和“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”的“五個一批”{2}，豐富了精準扶貧的思想內(nèi)涵和操作方法，逐漸勾勒出精準扶貧的基本輪廓。2016年2月，習(xí)近平在江西看望慰問干部群眾時指出“扶貧、脫貧的措施和工作一定要精準，要因戶施策、因人施策，扶到點上、扶到根上，不能大而化之”，這進一步完善了精準扶貧的內(nèi)涵，體現(xiàn)在國家扶貧開發(fā)政策的頂層設(shè)計上，以精準扶貧為基線的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略正在逐步成型。中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心指出精準扶貧的含義：“精準扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上清除導(dǎo)致貧困的原因和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標?！眥3}筆者認為，精準扶貧是中國特色扶貧開發(fā)政策的豐富完善，在實踐操作上通俗理解為將扶貧對象瞄準貧困區(qū)域和貧困群體，誰貧困就扶誰，實施精確化扶貧，做到對貧困人口精細化管理、對扶貧資源精確化配置，解決“扶誰”“誰扶”“怎樣扶”“扶得怎樣”等扶貧關(guān)鍵問題，實現(xiàn)扶貧模式從“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉(zhuǎn)變，確保扶真貧、真扶貧、真脫貧。要全面把握精準扶貧內(nèi)涵，需要把握以下幾個關(guān)鍵點：endprint

1.精準識別貧困人口

精準扶貧的核心內(nèi)涵在于精準識別貧困群體，只有識別出誰是真正的貧困人口，才能夠從根本上解決中國扶貧開發(fā)存在的貧困人口底數(shù)不清、針對性不強、扶貧資金和項目指向不夠精準等扶貧對象瞄準問題。在以往的扶貧開發(fā)進程中，一個重要的特征是以貧困縣、貧困村、集中連片特困地區(qū)等為對象的區(qū)域性扶貧開發(fā)模式，行政區(qū)劃的貧困對象認定并不能完全甄別誰是貧困人口，造成貧困地區(qū)通過區(qū)域性扶貧政策支持獲得了經(jīng)濟社會發(fā)展，而處在這個貧困地區(qū)的貧困人口并不一定能夠享受到扶貧開發(fā)成果，仍然處于貧困線邊緣。同時，在區(qū)域性扶貧開發(fā)政策實施的過程中，還使得一些地區(qū)為了享受到國家扶貧開發(fā)的各種優(yōu)惠政策支持，出現(xiàn)了“脫貧不摘帽”“慶祝獲得貧困縣”等把貧困縣當成一種扶貧資源獲取手段的扶貧異化現(xiàn)象，造成扶貧資源的幫扶偏差。因此，推進貧困人口的精準識別，很大程度上還可以遏制以往的貧困識別中出現(xiàn)的人為排斥、制度排斥等問題，極大降低了在識別過程中出現(xiàn)誤差的可能性，精準識別貧困人口是實現(xiàn)新時期的脫貧攻堅目標的基礎(chǔ)。

2.精確把握致貧原因

精確把握致貧原因就是在精準識別貧困人口之后，需要對精準識別出的貧困人口的致貧原因進行分析和歸類整理，以便采取差別化、針對性的精準幫扶方式對貧困人口進行有針對性的扶持，實現(xiàn)對癥下藥、因戶施策、因人施策，只有把扶貧資源有效分配到貧困人口的真實脫貧需求上，使扶貧資源的利用效率達到最大化，才能夠從根本上解決貧困人口的脫貧問題。如果貧困人口是因為文化層次低、無技術(shù)造成的貧困，就需要對這類貧困群體進行教育技術(shù)培訓(xùn)，通過提高貧困人口技能實現(xiàn)脫貧；如果貧困人口是因為疾病造成貧困或者因為疾病返貧，就需要在醫(yī)療保障制度上給予傾斜幫扶；如果貧困人口是因為身體殘疾或者無勞動能力造成貧困的，就需要在社會救助和社會保障機制上對這類貧困群體進行救助政策保障。

3.滴灌式的精準幫扶

“滴灌式”的精準幫扶是指根據(jù)貧困人口的致貧原因進行有針對性的扶貧，這是突破以往“年年扶貧年年貧”“脫貧又返貧”等扶貧開發(fā)現(xiàn)實瓶頸問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。精準扶貧的理念不僅僅體現(xiàn)在精準識別環(huán)節(jié)的精準，更在于治理環(huán)節(jié)的幫扶精準。以往“大水漫灌”式的資金覆蓋已經(jīng)難以解決剩下7000多萬貧困群眾的脫貧問題，因此，講求針對貧困群體對癥下藥的“滴灌式”貧困治理模式能在很大程度清除在以往扶貧開發(fā)工作中被忽略的盲區(qū)，其具體內(nèi)涵在于精準利用扶貧資源：首先，對治理群體精準定位，在此基礎(chǔ)上嚴格按照財政部制定的《財政專項扶貧資金管理辦法》管理使用扶貧資金，扶貧資金的運用需直接體現(xiàn)在貧困群眾；其次，注重貧困群體的發(fā)展能力培育而非直接以錢物的形式補貼貧困群眾，注重貧困群眾的可持續(xù)發(fā)展能力提升而非一時的經(jīng)濟收入增長；再次，克服以往大范圍普適化的扶貧開發(fā)模式，針對不同原因、不同類型、不同區(qū)域的貧困問題實行具有針對性的精準幫扶，將扶貧項目具體化、小型化，將扶貧資源精準地“滴入”到貧困群體的需求上，增強其內(nèi)生脫貧致富能力。

4.共享發(fā)展成果的精準脫貧

共享發(fā)展成果的精準脫貧是指貧困人口在精準扶貧政策的精準幫扶下有機會享受到改革開放的成果，實現(xiàn)脫貧愿望，走上共同富裕。共享改革開放發(fā)展成果是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，習(xí)近平多次強調(diào)要在2020年全面建成小康社會之前完成全國范圍內(nèi)農(nóng)村貧困人口的脫貧。全面建成小康社會意味著中國改革開放的成果在全國范圍內(nèi)得到了共享，各個社會階層都能夠享受到改革開放和脫貧攻堅帶來的紅利。精準扶貧的最終目的就是要把扶貧開發(fā)資源與貧困人口實現(xiàn)無縫對接，使貧困人口真正有機會能夠共享改革開放的發(fā)展成果，充分彰顯社會主義制度的優(yōu)越性。同時，共享發(fā)展與精準扶貧的結(jié)合能夠使貧困地區(qū)、貧困人口在脫貧攻堅中獲得更多的存在感與幸福感，從而促使他們更主動自覺地以主人翁的姿態(tài)積極投入脫貧攻堅工作中去，為中國特色社會主義扶貧開發(fā)增加發(fā)展動力。

（二）精準扶貧的治理轉(zhuǎn)型：中國特色社會主義扶貧開發(fā)政策的豐富拓展

自20世紀80年代以來，國家主導(dǎo)型的大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施后，有條件脫貧的貧困地區(qū)和貧困人口都在不同程度上擺脫了絕對貧困，現(xiàn)在精準扶貧戰(zhàn)略的脫貧目標主要是針對扶貧開發(fā)過程中剩下的7000多萬貧困人口，這些絕對貧困人口被稱為扶貧開發(fā)的“硬骨頭”，存在分散化與碎片化的特點，貧困人口大多分布在生存條件惡劣、自然災(zāi)害多發(fā)、缺水少土、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教育和醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展程度低的中國中西部地區(qū)，特別是大石山區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫移民區(qū)，貧困程度深，自我發(fā)展能力弱，扶貧開發(fā)成本高、難度大。這需要在傳統(tǒng)扶貧開發(fā)模式上進行貧困治理的機制體制創(chuàng)新，實現(xiàn)精準扶貧的治理轉(zhuǎn)型。

1.精準扶貧目標由解決經(jīng)濟收入問題轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)全面建成小康社會

精準扶貧最突出的一點便是提出了脫貧攻堅的綜合奮斗目標即到2020年實現(xiàn)全面脫貧，以每年人均收入6%的增長幅度設(shè)定2020年全國脫貧標準為人均純收入4000元，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施解決5000萬左右貧困人口脫貧，對于2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口則實現(xiàn)全部納入農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍，完善社會保障兜底政策。我國扶貧目標從解決溫飽問題到全面建成小康社會經(jīng)歷了十分艱難的開發(fā)過程，而目前正在進行的扶貧開發(fā)工作既是“十三五”時期脫貧攻堅的最后階段也是最為艱難的階段，所以，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標轉(zhuǎn)變不僅僅體現(xiàn)在貧困人口的收入增長上，更要考慮到生存環(huán)境、生態(tài)保護、能力建設(shè)等綜合扶貧開發(fā)實現(xiàn)指標，實現(xiàn)以人為本與可持續(xù)發(fā)展的良好結(jié)合，實現(xiàn)全部貧困人口共同進入小康社會是精準扶貧的最終目標。

2.精準扶貧方式從“漫灌式”扶貧轉(zhuǎn)向“滴灌式”幫扶

長期以來，國家扶貧開發(fā)資源難以形成合力，甚至出現(xiàn)扶貧資源重復(fù)投入、浪費使用等現(xiàn)象。例如，支農(nóng)扶貧資金管理涉及發(fā)改、財政、扶貧、民委、農(nóng)業(yè)、科技、林業(yè)、水利、移民等多個部門，在實施中存在“上面一盆水，下面毛毛雨”的分散使用、效率不高現(xiàn)象，扶貧開發(fā)資源形成不了合力，做不到高效精準。因此，需要在扶貧方式上實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，從“漫灌式”到“滴灌式”轉(zhuǎn)變也同時體現(xiàn)了我國當下扶貧開發(fā)的迫切需求。精準扶貧在新的扶貧攻堅背景下提出的“滴灌式”治理模式是對以往“漫灌式”治理模式所引發(fā)的問題的回應(yīng)，為了解決以往開發(fā)工作效率低下、資金使用缺乏管理等問題，針對“寬泛”所提出的“精準”理念是從根本內(nèi)涵上對過往扶貧理念的總結(jié)創(chuàng)新，而實現(xiàn)扶貧理念向精準化的轉(zhuǎn)變則為下一步的精準扶貧奠定了發(fā)展基調(diào)。endprint