重大民生工程決策過(guò)程中的公眾參與時(shí)間窗口調(diào)研

任仲佳

【摘要】重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目存在一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，公眾參與可以有效化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目決策有著積極的作用。本文通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，分析了公眾對(duì)于重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的態(tài)度、對(duì)于公眾參與的整體態(tài)度、對(duì)于公眾參與時(shí)間窗口和參與方式的選擇等問(wèn)題，給出了重大民生工程決策過(guò)程中公眾參與時(shí)間窗口選擇的一些建議。

【關(guān)鍵詞】重大民生工程；公眾參與；時(shí)間窗口

近年來(lái)由于重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目所引發(fā)的群體性事件呈顯著上升的趨勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生了沖擊和影響，同時(shí)也嚴(yán)重惡化了當(dāng)?shù)卣凸娭g的關(guān)系。由于重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目區(qū)別于普通建設(shè)項(xiàng)目，其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展以及公眾生活將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，因此重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目往往蘊(yùn)含著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的重要一環(huán)，公眾參與對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效性具有重要意義。而在重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程中，公眾參與更是將極大緩解潛在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，有助于項(xiàng)目更好地服務(wù)于公眾、服務(wù)于社會(huì)。重大民生工程決策過(guò)程從規(guī)劃編制到項(xiàng)目實(shí)施，中間將經(jīng)過(guò)數(shù)個(gè)環(huán)節(jié)，在這些環(huán)節(jié)中是否都存在公眾參與的時(shí)間窗口，各窗口中具體怎樣的公眾參與形式和規(guī)模才是最有效、最可行的，成為值得研究的問(wèn)題，有助于提升公眾參與的有效性，進(jìn)一步降低重大民生工程建設(shè)可能帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

一、重大民生工程決策過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

在經(jīng)濟(jì)生活中，政府投入巨資上項(xiàng)目，原本是為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高百姓生活水平，但所上項(xiàng)目往往會(huì)出現(xiàn)擾民、影響百姓切身利益等問(wèn)題，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)于近年來(lái)因重大工程項(xiàng)目建設(shè)而引發(fā)的群體性事件和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)采取了一系列措施，包括頒布法律、發(fā)布各類辦法等學(xué)者們?cè)谟嘘P(guān)重大工程建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)方面也有相應(yīng)的研究。向鵬程對(duì)重大工程項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈開(kāi)展了相關(guān)研究，認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)要素：風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)流、風(fēng)險(xiǎn)載體、風(fēng)險(xiǎn)事件以及風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果。其中公眾參與是風(fēng)險(xiǎn)源中制度風(fēng)險(xiǎn)的重要因素之一，公眾參與范圍受到制約、信息公示內(nèi)容不全面、公示時(shí)間不及時(shí)導(dǎo)致民意征詢程度過(guò)低等都會(huì)給重大工程項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。隨著公眾權(quán)利意識(shí)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的提高，人民保障自身權(quán)益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的訴求不斷增強(qiáng)，當(dāng)這些訴求得不到響應(yīng)或者沒(méi)有達(dá)到預(yù)期時(shí)，就會(huì)因?yàn)椤班彵堋毙?yīng)，開(kāi)始采取各種類型的集體行動(dòng)阻礙工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，大量社會(huì)沖突因之而生。同時(shí)，我國(guó)很多工程項(xiàng)目管理采取的“決定一宣布一辯護(hù)”的決策模式已不能適應(yīng)新的社會(huì)變化，一是因?yàn)闆Q策封閉，公眾很難參與，加深政府、專家和公眾之間的不信任：二是程序顛倒，重事后輕事前，公眾被排斥在決策之外。

二、重大民生工程決策過(guò)程中的公眾參與

公眾參與在整個(gè)重大工程項(xiàng)目決策過(guò)程中起到一種釋放壓力和監(jiān)督糾偏的作用，不僅可以減少因市場(chǎng)缺陷和政府失靈給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的各種干擾，對(duì)緩解項(xiàng)目決策中出現(xiàn)的種種矛盾和負(fù)面效應(yīng)都有積極的作用。從另一方面來(lái)說(shuō)，從社會(huì)成本的角度來(lái)看，公眾參與重大工程建設(shè)項(xiàng)目決策會(huì)大量減少由于決策不當(dāng)而帶來(lái)的社會(huì)成本。因此，通過(guò)公眾參與等方式對(duì)重大工程項(xiàng)目采取措施以降低、規(guī)避威脅社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素就顯得尤為重要。而除了在重大工程項(xiàng)目立項(xiàng)及環(huán)評(píng)中引入公眾參與之外，更多學(xué)者認(rèn)為公眾參與應(yīng)當(dāng)更早介入，在規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中就應(yīng)讓公眾參與其中。

鄭彥妮指出，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)是一項(xiàng)重要的改革探索，有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃決策時(shí)做到尊重人的主體地位、維護(hù)社會(huì)公共利益、提升決策的科學(xué)性、推進(jìn)決策的法治化。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃還有利于在行政主體和公眾之間形成共識(shí)，增強(qiáng)行政行為的合法性和可接受性，促進(jìn)行政效率的提高。2007年江蘇省南京市開(kāi)展新一輪城市總體規(guī)劃修編工作時(shí)就強(qiáng)調(diào)，“公眾參與”作為組織工作的重要原則，在城市總體規(guī)劃修編工作伊始就要著力有所提升和突破。楊新海、殷輝禮等人初步分析了我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中公眾參與現(xiàn)狀存在的主要問(wèn)題及其成因，并據(jù)此初步構(gòu)想了全面覆蓋規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法和規(guī)劃評(píng)估三大環(huán)節(jié)的城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程公眾參與體系，并對(duì)各環(huán)節(jié)內(nèi)公眾參與的內(nèi)容、程序、方法等也做了分階段的探討和設(shè)計(jì)。其中特別強(qiáng)調(diào)了公眾參與的前置性、持續(xù)性、透明性和反饋性等原則。國(guó)外的相關(guān)研究也表明，法律程序?yàn)楣妳⑴c重大工程設(shè)施建設(shè)的決策提供更多機(jī)會(huì)，有助于減少重大工程建設(shè)中的阻力。

明確公眾的范圍與參與的形式是提高公眾參與程度和有效性的兩個(gè)重要方面。同時(shí)，公眾參與的時(shí)機(jī)不同、規(guī)模不同，其所帶來(lái)的影響和效果也不盡相同。參與重大工程建設(shè)項(xiàng)目決策的公眾參與者數(shù)量規(guī)模并非越大越好，有必要對(duì)公眾參與者數(shù)量規(guī)模進(jìn)行有效控制。楊宇、姚倩等人具體建議，可在組建參與的公眾組織時(shí)制定有效的選舉制度，體現(xiàn)公平、公正、自由的原則，保證參與者具有相對(duì)更高的知識(shí)水平、專業(yè)素質(zhì)和綜合素養(yǎng)，盡可能減少?zèng)Q策的失誤。公眾越早參與決策過(guò)程，產(chǎn)生抵制規(guī)劃落地和項(xiàng)目建設(shè)的可能就越低。雖然決策過(guò)程可能因公眾參與的介入而延長(zhǎng)，但決策后的實(shí)施時(shí)間將明顯縮短，整體效率應(yīng)是提高的。決策過(guò)程中，有必要確定其合理的公眾參與尺度范圍和行動(dòng)方式。王順、包存寬認(rèn)為公眾對(duì)規(guī)劃決策的參與行為是理性選擇的結(jié)果，而在參與的行動(dòng)尺度上，社區(qū)尺度的集體行動(dòng)則是公眾的又一個(gè)理性選擇。目前，在我國(guó)法律中已形成公眾參與的方式，主要有書(shū)面征求意見(jiàn)、公示、座談會(huì)、公民討論、列席和旁聽(tīng)、信訪等。同時(shí)，已頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)公眾參與的方式做出了統(tǒng)一的規(guī)定，這也意味著我國(guó)的公眾參與工作在規(guī)范化道路上得到了進(jìn)一步的發(fā)展。

三、重大民生工程的決策過(guò)程

重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目在《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》中具體被定義為由國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。根據(jù)2014年3月1日起正式施行的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》【中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2014年第7號(hào)令】，重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審批制，并且具體規(guī)定了項(xiàng)目決策的相關(guān)流程。

根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定，重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目決策前必須有相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃，按照規(guī)定權(quán)限和程序批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃是項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。進(jìn)入決策程序后，項(xiàng)目建設(shè)方首先要提交由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的項(xiàng)目建議書(shū)，并由項(xiàng)目審批部門(mén)進(jìn)行審批。項(xiàng)目建議書(shū)需對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點(diǎn)、擬建規(guī)模、投資匡算、資金籌措以及社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行初步分析。審批單位批復(fù)后，項(xiàng)目單位依據(jù)項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件，組織開(kāi)展可行性研究，并按照規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等審批手續(xù)，完成后需委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報(bào)告。經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告是確定建設(shè)項(xiàng)目的依據(jù)。

現(xiàn)行重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的決策過(guò)程雖然規(guī)定了層層調(diào)研和審核，仍然沒(méi)能阻止部分重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目遭到群眾的強(qiáng)烈抗議，甚至演變成為群體性事件。2007年的廈門(mén)PX事件、2009年廣東番禺垃圾焚燒廠事件、2012年四川什邡事件、2014年杭州余杭垃圾焚燒廠事件等，都是由于在相關(guān)項(xiàng)目的決策階段遭到群眾反對(duì)而發(fā)生的。其中重要的問(wèn)題之一就是在項(xiàng)目決策階段缺乏公眾參與。同時(shí)，僅僅依靠單次的結(jié)果公示或引入穩(wěn)評(píng)報(bào)告并不能有效解決重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目決策過(guò)程中公眾參與不足、有效性缺乏等問(wèn)題，必須要研究選擇合適的公眾參與時(shí)間窗口、采取合理的公眾參與形式來(lái)進(jìn)行公眾參與。

四、重大民生工程決策過(guò)程中的公眾參與時(shí)間窗口調(diào)研

公眾參與時(shí)間窗口的選擇對(duì)于重大民生工程決策過(guò)程中的公眾參與效果提升具有顯著意義?；谝延醒芯刻峁┑幕舅悸芬约氨疚难芯康目傮w設(shè)想，我們對(duì)公眾進(jìn)行了重大民生工程決策過(guò)程中的公眾參與時(shí)間窗口的問(wèn)卷調(diào)查，以期從公眾的角度了解其對(duì)重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與時(shí)間窗口選擇、參與方式、參與意愿等態(tài)度，為重大民生工程決策過(guò)程公眾參與時(shí)間窗口的研究提供參考依據(jù)，進(jìn)而為政策制定提供意見(jiàn)。

（一）問(wèn)卷設(shè)置及樣本確定

此次問(wèn)卷調(diào)查將樣本確定為普通民眾，隨機(jī)選取了上海各區(qū)的部分社區(qū)居民、社區(qū)工作人員、政府工作人員、企業(yè)工作人員等作為調(diào)查對(duì)象，以個(gè)人為單位進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷600份，實(shí)際回收問(wèn)卷583份，其中有效問(wèn)卷574份。

（二）問(wèn)卷調(diào)查及結(jié)果分析

1、調(diào)查對(duì)象對(duì)于重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的態(tài)度

在問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)被問(wèn)及一般通過(guò)何種渠道獲悉重大民生工程項(xiàng)目的建設(shè)消息時(shí)，近六成調(diào)查對(duì)象表示是通過(guò)政府宣傳得知，這表明政府信息公開(kāi)仍舊是公眾獲取相關(guān)重大民生工程項(xiàng)目建設(shè)信息的主要渠道，也說(shuō)明政府信息公開(kāi)是公眾得以進(jìn)行有效參與的重要前提。因此政府還是應(yīng)當(dāng)十分重視信息公開(kāi)，把握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)降到最低。（圖1）

此外，調(diào)查對(duì)象認(rèn)為重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目選址在其社區(qū)周邊范圍內(nèi)對(duì)其影響最大，同時(shí)也有相當(dāng)數(shù)量的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為要視具體的工程選址與居住地的距離而定。這顯示出“鄰避情結(jié)”仍舊是公眾不支持或反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的重要因素之一，而正因?yàn)槿绱司透枰谥卮竺裆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目周期中選擇合適的窗口進(jìn)行有效的公眾參與，有效防控社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。（圖2、

2、調(diào)查對(duì)象先前進(jìn)行公眾參與的情況

調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)半數(shù)的調(diào)查對(duì)象在項(xiàng)目建設(shè)的任一階段都沒(méi)有參加過(guò)公眾參與，顯示出公眾參與在重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目中普及率較低，仍舊沒(méi)有收到較高的重視。而從參加過(guò)公眾參與的調(diào)查對(duì)象反饋來(lái)看，當(dāng)前重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目中的公眾參與表現(xiàn)出參與方式較為混亂、參與時(shí)間不統(tǒng)一等問(wèn)題，調(diào)查對(duì)象對(duì)于公眾參與時(shí)間、形式、規(guī)模等滿意度不高，對(duì)公眾參與的整體效果與滿意度不高。

3、調(diào)查對(duì)象對(duì)于公眾參與時(shí)間窗口和參與方式的選擇與偏好

我們將重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目全周期劃分為項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、列入年度重點(diǎn)項(xiàng)目名單、建設(shè)前公示、開(kāi)工建設(shè)等六個(gè)階段。在調(diào)查中，調(diào)查對(duì)象對(duì)于各階段公眾參與的必要性支持都接近八成，其中，調(diào)查對(duì)象認(rèn)為重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段最有必要進(jìn)行公眾參與，顯示出公眾對(duì)于重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目最大的擔(dān)憂仍舊是其對(duì)于環(huán)境的影響，也最希望在此階段能夠及時(shí)表達(dá)自己對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)和建議。

在公眾參與形式方面，項(xiàng)目立項(xiàng)階段調(diào)查對(duì)象更偏向于通過(guò)問(wèn)卷形式進(jìn)行參與：在項(xiàng)目選址和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，調(diào)查對(duì)象更希望政府召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取公眾對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)和建議，也希望借此機(jī)會(huì)與政府就項(xiàng)目建設(shè)展開(kāi)良好的互動(dòng)交流：而在項(xiàng)目列入年度重點(diǎn)項(xiàng)目名單、建設(shè)前公示、開(kāi)工建設(shè)等階段，調(diào)查對(duì)象希望政府能及時(shí)公示相關(guān)信息，防止暗箱操作，讓項(xiàng)目能在公眾的監(jiān)督下順利開(kāi)展。由此可見(jiàn)，在重大民生工程決策過(guò)程周期的前半段中，公眾更希望通過(guò)與政府溝通交流的方式進(jìn)行公眾參與，以期能夠及時(shí)反映公眾對(duì)項(xiàng)目的建議、質(zhì)疑、期待等意見(jiàn)，并得到政府及時(shí)而有效的反饋：而在重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目周期的后半段，公眾則更希望政府及時(shí)公開(kāi)有關(guān)信息，以監(jiān)督的方式進(jìn)行公眾參與。（圖3）

4、調(diào)查對(duì)象對(duì)于公眾參與的整體態(tài)度

超過(guò)七成的調(diào)查對(duì)象表示如果在公眾參與過(guò)程中與政府有良好的互動(dòng)溝通，會(huì)在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)存有異議時(shí)積極考慮政府給出的解釋，并且有近20%的調(diào)查對(duì)象表示會(huì)考慮政府給出的其他解決方案或補(bǔ)償方案，只有12.37%的調(diào)查對(duì)象會(huì)堅(jiān)持自己對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)不作調(diào)整。而在對(duì)待公眾參與的態(tài)度方面，近四分之一的調(diào)查對(duì)象會(huì)積極要求進(jìn)行公眾參與，超過(guò)半數(shù)的調(diào)查對(duì)象表示會(huì)參加政府組織的公眾參與活動(dòng)，這顯示出公眾對(duì)于公眾參與的強(qiáng)烈要求，也進(jìn)一步印證了公眾參與在重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目中的重要性。

五、結(jié)論與建議

當(dāng)前的各類重大民生工程決策過(guò)程中，因政府信息公開(kāi)不足、信息公開(kāi)不及時(shí)以及“鄰避效應(yīng)”等因素導(dǎo)致的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源依舊存在。在重大民生工程決策過(guò)程周期中進(jìn)行公眾參與已經(jīng)被寫(xiě)入法律法規(guī)，并且已經(jīng)成為化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、防范群體性事件發(fā)生的重要且有效的手段。當(dāng)前重大民生工程決策過(guò)程中的公眾參與表現(xiàn)出參與方式較為混亂、參與時(shí)間不統(tǒng)一等問(wèn)題，公眾對(duì)于公眾參與的整體效果與滿意度不高。

公眾對(duì)于公眾參與的需求是迫切的，他們希望通過(guò)意見(jiàn)的表達(dá)來(lái)維護(hù)自身合法、切實(shí)的利益不受侵害，因此只要在公眾參與中與政府有良好的互動(dòng)與溝通，公眾會(huì)考慮政府給出的解釋和改進(jìn)措施，并愿意支持重大民生工程項(xiàng)目的建設(shè)。重大民生工程決策過(guò)程中公眾參與時(shí)間窗口的選擇對(duì)于增強(qiáng)公眾參與有效性、提升公眾滿意度有著重要作用。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，公眾認(rèn)為重大民生工程決策過(guò)程各階段公眾參與都非常有必要，尤其以重大民生工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段最有必要進(jìn)行公眾參與。而在公眾參與方式方面，在決策過(guò)程周期的前半段公眾更希望與政府進(jìn)行交流，后半段公眾則更偏向以監(jiān)督的方式進(jìn)行公眾參與。