省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作模式研究

黃玉

[摘要]通過分析省際民族聚居區(qū)地方政府現(xiàn)狀以及我國現(xiàn)有地方政府合作機制中的互利模式、大行政單位主導模式和中央誘導模式三種模式的特點，得出省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作適用于中央誘導模式，最后提出實施該模式的對策建議，即中央政府應對跨界協(xié)作行為進行引導和激勵、限制地方政府間過度競爭、設立專門管理機構。

[關鍵詞]省際民族聚居區(qū)；地方政府；跨界協(xié)作模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716035

我國省際民族聚居區(qū)普遍經(jīng)濟發(fā)展滯后，集老、少、邊、窮于一身，但“山同脈、水同源、人同族、民同心”，經(jīng)濟社會發(fā)展具有高度相似性和相關性，資源稟賦相似，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展，應加強地方政府跨界協(xié)作，強化區(qū)域經(jīng)濟合作，共同抱團發(fā)展。行政區(qū)劃的邊界劃分和地區(qū)本位思想的盛行是阻礙省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作的巨大障礙。事實上，由于地方政府間并不存在領導與被領導的關系，其跨界協(xié)作主要需要依靠利益驅動或是上級政府的推動。我國幅員遼闊，地方政府間跨界協(xié)作模式有很多，比較典型的三種協(xié)作模式可以概括為：互利模式、大行政單位主導模式和中央誘導模式。[1]

1互利模式

互利模式是指地方政府開展跨界協(xié)作可以獲取一定收益，在利益驅動下，協(xié)作各方均可從協(xié)作中獲益?；ダＪ较碌牡胤秸缃鐓f(xié)作可以出現(xiàn)在各個領域中，是一種自發(fā)性的市場行為，存在著相應的動力機制，具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢。省際民族聚居區(qū)各地方經(jīng)濟發(fā)展落后、政府思想保守，產業(yè)關聯(lián)度弱，經(jīng)濟主體合作少，這勢必帶來地方政府間交往少、跨界協(xié)作缺乏動力。目前，省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作主要集中在邊界治安維穩(wěn)、文化交流等非經(jīng)濟事務上，在經(jīng)濟建設上，各方視對方為競爭對手，爭相開發(fā)區(qū)域內資源，競相打造區(qū)域特色產業(yè)品牌，爭做區(qū)域發(fā)展領頭羊，相對弱小的企業(yè)等經(jīng)濟主體無力也不愿開展合作，這導致地方政府在經(jīng)濟事務上跨界協(xié)作很少。當區(qū)域內經(jīng)濟主體發(fā)展到足夠壯大時，才有能力打破地域限制，實現(xiàn)跨界兼并、重組和整合。這時，地方政府間才需要在經(jīng)濟上合作共贏、抱團發(fā)展，而簡單依靠區(qū)域內經(jīng)濟自發(fā)性發(fā)展促進地方政府跨界協(xié)作、互利共贏并不現(xiàn)實，也要經(jīng)歷漫長的過程。因此，“互利模式”在省際民族聚居區(qū)現(xiàn)有狀況下，并不具有可行性。

2大行政單位主導模式

在這種模式下，合作各方中有一方或少數(shù)幾方相比其余各方在實力上具有絕對優(yōu)勢，占據(jù)主導地位，稱之為大行政單位。在大行政單位的主導和組織下，區(qū)域內地方政府共同開展跨界協(xié)作。大行政單位承擔了絕大多數(shù)的地方政府合作成本和交易成本，同時也從政府跨界協(xié)作中獲益較多，這與它在跨界協(xié)作過程中的付出相一致，符合權利與義務對等的原則。以長三角地方政府跨界協(xié)作為例，上海市、南京市、杭州市三市作為大行政單位，一直主導和引領著區(qū)域內經(jīng)濟社會發(fā)展和政府跨界協(xié)作工作，也從區(qū)域抱團合作發(fā)展中獲益頗多。

省際民族聚居區(qū)各地方遠離所屬省區(qū)行政中心，多處于偏遠地帶，在上級政府政策扶持和發(fā)展規(guī)劃上往往被忽略或處于邊緣地帶，多數(shù)屬于發(fā)展的經(jīng)濟洼地。因此，省際民族聚居區(qū)缺乏或不存在大行政單位，不適用于大行政單位主導模式。

3中央誘導模式

中央誘導模式也即由中央政府制定區(qū)域內地方政府跨界協(xié)作政策和具體措施，在其鼓勵、要求和強制下，地方政府間開展跨界橫向協(xié)作。

目前，我國發(fā)展比較完善的地方政府合作應當是在中央政府誘導下的地方政府跨區(qū)域對口支援和幫扶，主要體現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)地方政府對口支援經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。以沿海發(fā)達城市對口幫扶貴州省為例，寧波、青島、大連、深圳、上海、杭州、蘇州、廣州8個城市“一對一”幫扶貴州除貴陽市外的8個市州。這種幫扶名義下的地方政府合作具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢，一方面，接受幫扶的地方政府為發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟而積極配合、營造良好投資環(huán)境；另一方面，對口幫扶工作被中央政府納入到地方政府政績評價中，支援一方的地方政府為完成中央的支援幫扶任務，獲得中央的認可，也愿意和努力有所作為，這都成為對口幫扶工作得以維持和快速發(fā)展的動力。地方政府跨區(qū)域對口幫扶、跨界協(xié)作之所以能夠取得成功，歸根結底是由于中央政府將此項工作與地方政府官員的任命升遷掛鉤，來源于中央政府的鼓勵和重視。

省際民族聚居區(qū)各地方政府不存在領導與被領導的關系，其跨界協(xié)作要么依靠利益驅動，要么動力來源于中央政府的鼓勵、安排和命令。利益驅動下的地方政府跨界協(xié)作符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，具有一定的自發(fā)性，但不適用于現(xiàn)階段我國省際民族聚居區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后的各地方政府，只有當?shù)胤浇?jīng)濟社會發(fā)展達到一定水平，各種資源要素相互流動頻繁，不斷沖破行政區(qū)劃限制，而現(xiàn)有行政藩籬阻礙了要素的自由流動時，地方政府才會為實現(xiàn)區(qū)域要素流動自由化而開展跨界協(xié)作。在我國現(xiàn)有的制度安排下，中央政府或上級政府有權決定下級政府的任命和安排，掌握有人事的任免權。中央政府在1994年實行的分稅制改革對地方政府官員進行直接的經(jīng)濟激勵，以GDP增長率為主要考核標準的官員晉升機制對各級地方政府官員產生了強大的政治激勵作用，成就了中國的經(jīng)濟騰飛。在這種單向度運行、自下而上、從地方到中央形成的政府等級體系下，地方政府只服從縱向高層政府的命令，地方政府橫向之間不存在隸屬關系，呈現(xiàn)出各自發(fā)展、相互競爭的狀態(tài)，形成一種垂直激勵機制。在這種垂直激勵的地方政府競合機制下，政府官員只看重本區(qū)域內事務的治理，除非有足夠的利益驅動，對跨區(qū)域合作事務往往不作為和少作為。因此，省際民族聚居區(qū)各地方政府間既不存在隸屬關系，其跨界協(xié)作也缺乏內部利益推動力量，故開展橫向合作需要來自外部的推動力。

省際民族聚居區(qū)各地方政府隸屬于不同的?。▍^(qū)、市），統(tǒng)一的權威上級政府為中央政府，來自中央的承諾才具有可信性。中央政府的權威性和可信性能夠確保其促進政府跨界協(xié)作的政策措施會被貫徹實施，這種中央政府參與下的地方政府跨界協(xié)作不僅順應了我國現(xiàn)有的垂直激勵機制，而且在一定程度上也破解了垂直激勵機制不利于省際民族聚居區(qū)地方政府開展橫向跨界協(xié)作的弊端。

中央政府能夠獨立于省際民族聚居區(qū)跨界各方利益爭端之上，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展大局，在地方政府跨界利益博弈中，協(xié)調各方利益沖突，充當中間裁判員的作用，做出公正合理的裁決。在省際民族聚居區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和具體實施上，中央政府也能夠兼顧大局，綜合考慮各地方實際情況，做出科學合理、切實可行的區(qū)域規(guī)劃，制定相應的政策措施，故省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作適用于中央誘導模式。

4對策建議

41對跨界協(xié)作行為進行引導和激勵

中央政府可以從項目支持、政策引導和政績評價導向三種手段上激勵政府跨界協(xié)作，建立相對應的激勵機制，鼓勵政府跨界協(xié)作。在項目支持方面，省際民族聚居區(qū)各地方資源稟賦相似，具有聯(lián)合抱團開發(fā)的先天優(yōu)勢，中央政府應鼓勵政府聯(lián)合申報項目、共同開發(fā)區(qū)域內資源，予以大力的引導和扶持。在項目建設過程中，從資金和政策等方面給予支持。在政策引導方面，中央政府可以制定相應的稅收政策、產業(yè)政策等鼓勵跨區(qū)域的資本要素流動，整合區(qū)域內產業(yè)資源，形成完善的產業(yè)鏈，打造具有一定影響力的產業(yè)集群。制定相匹配的人事政策和教育政策等，鼓勵區(qū)域內人才資源的自由流動，構建強有力的人才保障體系。在政績評價導向上，中央政府應探索制定促進政府跨界協(xié)作的地方政府政績評價體系，將跨界協(xié)作行為引入到政績評價指標中，制定明確的評價標準，在量的標準上，主要從參與跨界協(xié)作的經(jīng)濟主體規(guī)模、增長率、跨界協(xié)作的頻率和范圍上進行評判。評價標準應看重地方政府跨界協(xié)作對區(qū)域經(jīng)濟一體化的貢獻水平，進而得出地方政府在跨界協(xié)作方面的表現(xiàn)。

42限制地方政府間過度競爭

在鼓勵地方政府跨界協(xié)作的同時，中央政府也應限制過度競爭，從區(qū)域經(jīng)濟學的研究成果來看，過度競爭會帶來區(qū)域內經(jīng)濟沖突，這集中體現(xiàn)在基礎設施重復建設、產業(yè)趨同嚴重、地方保護主義盛行、區(qū)域內共享受限制、政府競相攀比等問題。經(jīng)濟沖突不僅會帶來區(qū)域經(jīng)濟的波動，也會造成區(qū)域內資源開發(fā)過度、生態(tài)環(huán)境失衡、政府職能錯位和企業(yè)惡性競爭等問題。為有效限制地方政府間的過度競爭，中央政府應從調整產業(yè)結構和構建統(tǒng)一市場兩個方面進行著手。為有效破解區(qū)域內產業(yè)結構趨同嚴重的問題，進行產業(yè)結構調整，首先，應控制現(xiàn)有飽和產業(yè)的規(guī)模，按照“先到者優(yōu)先”的總體原則，制定一系列限制措施引導和阻止同類企業(yè)進入該行業(yè)。其次，中央政府應制止地方政府對本地區(qū)生產力水平低下、競爭力弱的企業(yè)進行保護，通過市場手段和行政手段，淘汰行業(yè)內產能落后、效率低下的企業(yè)。最后，優(yōu)化區(qū)域內產業(yè)布局，依據(jù)比較優(yōu)勢對地區(qū)分布進行合理安排，進而避免過度競爭帶來的重復建設問題。在統(tǒng)一市場建設上，中央政府應制止和打擊地區(qū)封鎖行為，為資金、人力和技術等生產要素的自由流動提供良好的外部條件，通過制定相應法律法規(guī)規(guī)避地方間的無序競爭，促進形成區(qū)域內統(tǒng)一市場。

43中央政府設立專門管理機構

中央政府應設立隸屬于國務院的專門部門負責省際民族聚居區(qū)協(xié)同發(fā)展，促進地方政府跨界協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。應賦予其足夠的權力負責管理跨省區(qū)域的發(fā)展，可以下設區(qū)域規(guī)劃發(fā)展機構、利益協(xié)調和爭端裁決機構、政策方針制定和執(zhí)行機構等。中央政府各個部委可以根據(jù)實際需要成立跨省區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展機構，職責定位在制定規(guī)章制度鼓勵政府跨界協(xié)作，以本部門或系統(tǒng)立項的方式扶持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，對省際民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作項目實施優(yōu)先立項、政策扶持等鼓勵措施。

參考文獻：

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[2]楊愛平從垂直激勵到平行激勵：地方政府合作的利益激勵機制創(chuàng)新[J].學術研究，2011（5）：47-53

[3]鄭春勇民族地區(qū)地方政府合作模式比較研究[J].內蒙古社會科學：漢文版，2011，32（2）：72-75