淺談我國應急財政監(jiān)督的幾個誤區(qū)

● 周克清

自2003年“非典”發(fā)生以來，我國逐步建立起全國性的應急管理體系并制定了相應的財政應急預案，加強了應急財政性資金的管理。2008年5.12地震發(fā)生后，伴隨著巨量應急財政性資金投入到抗震救災活動，對應急財政性資金的監(jiān)督開始逐步規(guī)范起來。但2013年4.20蘆山地震及7.22甘肅定西地震的發(fā)生再次印證了我國的災害頻發(fā)，并表現(xiàn)出對應急財政監(jiān)督的重大需求。

所謂應急財政監(jiān)督，是指財政監(jiān)督機構對應急財政性資金的籌集、分配、撥付和使用等全過程的合法性、合規(guī)性及有效性進行檢查、調(diào)查、督促、反饋等行為的總稱。我國應急財政監(jiān)督存在的問題突出表現(xiàn)為幾個認識上的誤區(qū)，從而導致監(jiān)督行為存在較大的偏差。因此，加強應急財政監(jiān)督需要矯正相關認識誤區(qū)，并進而采取相應的監(jiān)督行動。

誤區(qū)之一：重視應急財政性資金的內(nèi)部監(jiān)督，輕視外部監(jiān)督

根據(jù)監(jiān)督主體可以將應急財政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括兩個層次，一是財政內(nèi)設監(jiān)督機構（如監(jiān)督局、專員辦等）對應急財政性資金的全過程監(jiān)督，二是相關使用單位對資金運行全過程的監(jiān)督。外部監(jiān)督則是指人大、審計、司法、社會性機構對應急財政性資金全過程的監(jiān)督。

長期以來，我國比較重視財政監(jiān)督機構對應急財政性資金的監(jiān)督，較為忽視外部力量的監(jiān)督。其中，內(nèi)部監(jiān)督又特別重視財政內(nèi)設監(jiān)督機構對應急財政性資金的監(jiān)督，較為忽視相關使用單位對應急財政性資金運行過程的監(jiān)督。同時，財政機構還經(jīng)?；煜龖必斦再Y金管理與監(jiān)督的區(qū)別。嚴格意義上講，應急財政性資金管理主要是業(yè)務部門籌集、分配、撥付和使用資金的相關行為，而應急財政資金監(jiān)督則是監(jiān)督機構對上述行為的監(jiān)督。

在外部監(jiān)督中，較為重視人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和司法監(jiān)督，對社會性監(jiān)督的重視程度不夠。近年來，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和司法監(jiān)督均不斷加強監(jiān)督力度，在一定程度上提高了應急財政性資金的合規(guī)、合法和有效性；但社會性監(jiān)督發(fā)展更為迅速，其借助相關社會力量和新媒體對應急財政性資金（特別是社會性公共資金）的運行進行監(jiān)督，能夠更好地提升應急財政性資金的合規(guī)、合法和有效性。實際上，新媒體（如微博、微信等）對應急財政性資金運行過程的公開曝光，能夠較好地督促相關行為主體及時安排、撥付和使用財政性資金，保證應急財政性資金使用的公正、公平及有效。

誤區(qū)之二：重視財政資金的監(jiān)督，忽視社會性公共資金的監(jiān)督

應急財政監(jiān)督是對應急財政性資金的監(jiān)督，而應急財政性資金不僅包括來自政府的財政資金，而且包括其他社會性公共資金。其中，財政資金既包括財政部門直接撥付和安排的資金，也包括其他政府部門、事業(yè)單位間接安排的資金；社會性公共資金則主要是社會各界捐贈給相關災害或應急事項的資金。長期以來，應急財政監(jiān)督比較重視財政資金的監(jiān)督，而對其他社會性公共資金的監(jiān)督比較薄弱。較為重視財政資金的監(jiān)督，一是由于在應急財政性資金中屬于政府的財政資金比重較高，二是由于對體制內(nèi)資金的監(jiān)管成本相對較低。但隨著2008年5.12地震后大量社會捐贈資金的涌現(xiàn)，我國對社會性公共資金的監(jiān)督需求也不斷增加。社會性公共資金主要包括兩個部分，一是捐贈給紅十字會及相關事業(yè)單位的公共資金，二是捐贈給第三方公益機構（NGO）的公共資金。目前，我國對前者所接受的應急性公共資金按照一般財政資金的方式進行監(jiān)督，而缺乏對后者所募集或接受的應急性公共資金的監(jiān)督，僅有小部分比較規(guī)范的第三方公益機構自行組織或聘請社會監(jiān)督機構進行相關監(jiān)督。

誤區(qū)之三：重視監(jiān)督應急財政性資金的撥付和使用，忽視監(jiān)督資金的籌集和分配

應急財政監(jiān)督是對財政資金籌集、分配、撥付和使用等全過程的監(jiān)督，但從現(xiàn)實來看，我國目前較為重視資金撥付和使用的監(jiān)督，而較為忽視資金籌集和分配的監(jiān)督。無論是重大自然災害還是重大公共危機的應急，監(jiān)督機構重點關注的是資金如何及時撥付到相關機構（如下級財政、民政機構），重點關注的是資金是否使用到應急事項及是否存在違規(guī)行為。毋庸置疑的是，應急財政監(jiān)督必須嚴格監(jiān)督應急資金是否及時撥付到位，需要大幅度降低資金的滯留和沉淀；必須嚴格監(jiān)督應急資金是否存在挪用和貪污，其使用是否合法、合規(guī)及有效。但如果沒有應急財政資金的有效籌集和分配，就談不上撥付和使用。

應急財政監(jiān)督是全過程監(jiān)督，而不是僅對撥付和使用的監(jiān)督。更為重要的是，我國應急財政性資金的籌集和分配尚缺乏規(guī)范化的制度保障。按照我國現(xiàn)有的財政管理制度，應急財政資金在財政預備費中安排，但總體來看無論是中央政府還是各級地方政府的財政預備費計提都存在相對不足的問題，從而使應急財政資金的籌集缺乏應有的保障。同時，在缺乏較為完善的災害統(tǒng)計背景下，應急財政資金的分配更多是憑經(jīng)驗辦事，沒有科學有效的依據(jù)。對于應急社會性資金而言，我國尚缺乏完善的社會捐贈制度，對災害等應急事項捐贈相關的政策配套不齊備，從而導致社會性資金的籌集相對比較困難。實際上，近兩年來紅十字會捐贈所遭遇的尷尬局面從側(cè)面反映了應急社會性資金在籌集和分配方面的困境。由此可見，加強應急財政性資金籌集和分配的監(jiān)督，保證足額籌集應急財政性資金，并在此基礎上合理有效地的分配相關資金，對于實現(xiàn)應急事項的平穩(wěn)處置具有非常重要的意義。

誤區(qū)之四：重視監(jiān)督應急財政性資金使用的合法性和合規(guī)性，忽視監(jiān)督資金使用的有效性

應急財政監(jiān)督指向的是資金的合法性、合規(guī)性和有效性，但是現(xiàn)有財政監(jiān)督機構較為重視資金使用的合法性和合規(guī)性，對資金使用的有效性關注不夠?，F(xiàn)有財政監(jiān)督對應急資金的監(jiān)督，重點是應急財政性資金的籌集、分配、撥付和使用是否符合程序性的要求，是否違背現(xiàn)有財經(jīng)政策及紀律，是否存在截留挪用的問題，是否存在貪污腐敗的行為。

應該說，資金的合法性和合規(guī)性是應急財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，但資金使用是否有效卻關系著應急財政性資金的命運；如果應急財政性資金不能應急，那么它又有何存在的必要呢？應急財政監(jiān)督如果不監(jiān)督資金使用的有效性，不關心其發(fā)揮了多大的作用，那么這種監(jiān)督又有多少實質(zhì)性的意義呢？

在財政管理開始重視支出績效、審計監(jiān)督開始強調(diào)績效審計的背景下，財政監(jiān)督如果不重視應急財政性資金的有效性，不重視相關資金的績效，顯然是不合時宜的。因此，應急財政監(jiān)督在強調(diào)資金合法性、合規(guī)性監(jiān)督的同時，必須重視資金運行的有效性，必須平衡資金的程序性與效率性之間的矛盾。

在我國頻繁發(fā)生應急事項和自然災害的背景下，應急財政性資金規(guī)模迅速增加，對應急財政監(jiān)督提出了較高的要求。為此，我國亟需改變觀念，重新為應急財政監(jiān)督定好位，避免陷入相關認識和運行上的誤區(qū)，進而改善應急財政監(jiān)督的效果。