當(dāng)前我國城市流浪人員救助制度存在的問題及改進(jìn)

劉正才

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口更大范圍的流動(dòng)，當(dāng)前我國流浪人員救助制度問題凸現(xiàn)，救助理念和定位仍然不是很清晰；管理服務(wù)機(jī)構(gòu)之間缺乏有效配合；浮于表面問題的解決；缺乏民間組織和人員的參與。因此，要合理界定流浪救助對(duì)象并增強(qiáng)救助的主動(dòng)性；加強(qiáng)救助管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的配合性及資金保障；增加救助站的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)層次，重視流浪人員技能培訓(xùn)工作；積極發(fā)揮社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和志愿者的作用。

關(guān)鍵詞：流浪人員；救助制度；問題；改進(jìn)

一、引言

隨著現(xiàn)代工業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富兩極分化現(xiàn)象也嚴(yán)重起來，為了尋求經(jīng)濟(jì)生活的改善，有些生存能力較差的人被迫背井離鄉(xiāng)和流落街頭。聯(lián)合國人權(quán)宣言中不僅把人們的生存權(quán)，而且也把人們的居住權(quán)上升到需要保障的人權(quán)。因此，人們基本生活的保障在現(xiàn)代社會(huì)不僅需要民間的慈善幫扶，尤其是政府有義務(wù)和責(zé)任對(duì)自己的國民進(jìn)行有效救助，不能任憑他們流落街頭。

流浪人員是指因自身無力解決食宿，并正在城市流浪甚至靠乞討度日的人員，目前他們?nèi)曰钴S在我國城市的各個(gè)角落。城市里的流浪人員雖然只占全社會(huì)的極少數(shù)人口，但他們作為社會(huì)的最底層，不僅自身生存艱難，而且他們流浪街頭也會(huì)影響城市的市容市貌，甚至引發(fā)一系列的社會(huì)問題。政府作為社會(huì)救助的主體，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任對(duì)他們實(shí)施積極救助，滿足他們最基本的生存需求，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

我國于2003年廢除了強(qiáng)制性的收容遣送制度，并正式出臺(tái)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，建立了新型救助制度。固然新型救助制度的初步實(shí)踐，已經(jīng)取得了良好的社會(huì)效果，但在實(shí)踐中也不可避免地遇到一些新的情況和問題，近幾年甚至出現(xiàn)了多例流浪人員凍死餓死在街頭的現(xiàn)象。特別在當(dāng)前因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而人口大范圍流動(dòng)的社會(huì)格局下，需要進(jìn)一步完善與之相適應(yīng)的流浪人員救助制度。本文在結(jié)合對(duì)上海市救助流浪人員調(diào)查情況的基礎(chǔ)上，提出一些改進(jìn)我國流浪人員救助制度的政策建議。

二、我國城市流浪人員救助制度所存在的主要問題

當(dāng)前我國流浪乞討人員的社會(huì)救助制度在實(shí)際執(zhí)行中存在如下幾個(gè)主要問題：

（一）我國對(duì)城市流浪人員的救助理念和定位仍然不是很清晰

與舊的“收容遣送制度”相比，新的救助理念雖然實(shí)現(xiàn)了從“強(qiáng)制性收容遣送”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽甘苤?，但是?huì)造成一些救助站的救助積極性和主動(dòng)性不是很強(qiáng)，他們不會(huì)主動(dòng)出門關(guān)心流浪人員，甚至一些本應(yīng)該得到救助的人員被排除在外。比如那些在城市尋找工作而很難找到工作的貧困人員，往往沒有受到救助站的關(guān)注，他們只能露宿街頭靠打零工而艱難地生存，特別在遇到病痛和惡劣天氣的時(shí)候容易發(fā)生生命危險(xiǎn)。近幾年來接連二三地發(fā)生了民工以及流浪人員凍死街頭的現(xiàn)象，很能說明問題。

此外，排除任何形式的強(qiáng)制救助也會(huì)造成一些救助工作難以開展。有些流浪人員并不了解救助管理?xiàng)l列，當(dāng)貧困到露宿街頭和病倒，他們也不樂意接受救助，救助站卻不能因此強(qiáng)行收留，否則有違國家自愿救助政策。

（二）我國對(duì)城市流浪人員的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)之間缺乏有效配合

在當(dāng)前流浪乞討人員流動(dòng)性很大的條件下，由于救助工作實(shí)行屬地管理和缺乏全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制，使得縣與縣、市與市、省與省之間救助工作難以協(xié)調(diào)，特別在跨省救助工作的協(xié)調(diào)上，省站與外省市站和縣站的聯(lián)系溝通很少，也很難展開。出于省事考慮，各地救助站很少相互通報(bào)信息和進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，這對(duì)流浪人員的救助很不利。

同時(shí)，救助管理辦法規(guī)定救助管理工作經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)以上各城市人民政府財(cái)政預(yù)算予以保障，而中央政府又沒有對(duì)各地的救助進(jìn)行補(bǔ)貼和平衡。地級(jí)以上城市因?yàn)樨?cái)政較好而救助管理經(jīng)費(fèi)基本到位，救助工作能正常開展，但到了縣級(jí)城市，由于財(cái)政壓力和缺乏救助站所設(shè)施以及人員配備，多數(shù)縣市救助工作未能正常開展。

（三）我國對(duì)城市流浪人員的救助浮于表面問題的解決

根據(jù)國家救助管理辦法規(guī)定，對(duì)流浪人員的救助屬于臨時(shí)性救助制度，最長救助十天。這種規(guī)定事實(shí)上讓很多人寧愿在外面流浪和乞討，也不愿意進(jìn)救助站尋求幫助。原因是到救助站求助的話，只能暫時(shí)性解決他們的吃住，并會(huì)被遣送回原籍，在救助站無法得到延伸性的幫扶服務(wù)，而在街道上行乞或拾荒則可以解決長遠(yuǎn)生計(jì)。即使對(duì)那些因故長期滯留人員，當(dāng)前主要救助工作任務(wù)仍然是兩項(xiàng)，一是解決流浪人員的吃、住和醫(yī)療等最基本的生活；二是對(duì)他們的身份作進(jìn)一步的甄別，并把查清身份的人送回家鄉(xiāng)。

盡管長期滯留人員的基本生存條件有保障，然而他們的生活仍然是相當(dāng)單調(diào)的，主要是看電視，其它時(shí)間大多是休息和玩耍，特別對(duì)那些年輕的流浪人員來講，他們的時(shí)間就這樣被白白的浪費(fèi)了，在救助站難以學(xué)到知識(shí)和增強(qiáng)工作技能。總之，由于受救助內(nèi)容規(guī)定和資金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面問題的解決，較難開展更進(jìn)一步的救助服務(wù)。

（四）我國對(duì)城市流浪人員的救助缺乏民間組織和人員的參與

救助工作是政府的一項(xiàng)職能，也是社會(huì)各界的一份責(zé)任。在國外，慈善救助工作得到了非政府組織和居民的大力支持，同時(shí)政府也對(duì)參與慈善救助工作的組織或個(gè)人提供稅收等政策優(yōu)惠，積極予以引導(dǎo)發(fā)展，使社會(huì)力量在救助工作中發(fā)揮了巨大的“替代”作用。

在我國，雖然個(gè)人對(duì)乞討者的施舍還是相當(dāng)普遍的，但慈善組織進(jìn)行專門救助工作還未出現(xiàn)，主要原因是政府在發(fā)揮民間慈善組織作用上還有很多疑慮，擔(dān)心慈善組織從事不相關(guān)的政治活動(dòng)。所以，政府應(yīng)該首先轉(zhuǎn)變觀念，積極引導(dǎo)社會(huì)各界參與救助工作，以減輕財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障救助工作的壓力。

三、改進(jìn)我國城市流浪人員制度救助制度的政策建議

針對(duì)我國現(xiàn)行城市流浪人員救助制度存在的問題，本文提出如下幾點(diǎn)改進(jìn)建議：

（一）合理界定流浪救助對(duì)象并增強(qiáng)救助的主動(dòng)性

乞討作為一種職業(yè)，在國外是普通存在的，我國沒必要也不可能全部禁止。為此，只要流浪乞討人中沒有損害公共利益或他人合法利益，應(yīng)該給流浪乞討者一個(gè)“乞討權(quán)”，不必非要全部到救助站接受救助和遣送回家，進(jìn)不進(jìn)救助站由流浪乞討人員自主決定。同時(shí)，只要自身無力解決食宿并正在城市流浪的，就應(yīng)該屬于救助的對(duì)象，有無親友投靠，享不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，以及是否在乞討并不構(gòu)成救助的必要條件。

另外，要進(jìn)行救助觀念的轉(zhuǎn)變，形成主動(dòng)救助理念，建議把“自愿救助，無償救助”的原則改為“主動(dòng)救助，自愿受助，無償救助”。市縣兩級(jí)救助站及各級(jí)民政工作部門要增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，定期開展街頭巡查和救助，及時(shí)發(fā)現(xiàn)幫助困難群眾和流浪乞討人員。雖然救助過程中必須尊重流浪乞討人員的意愿，不得強(qiáng)制進(jìn)行救助，但對(duì)于流浪未成年人、流浪精神病人以及發(fā)生嚴(yán)重疾病的流浪者等特殊對(duì)象，應(yīng)該采取“救助保護(hù)”的工作方式，不依當(dāng)事人的意愿為前提，而采取強(qiáng)制式的救助。

（二）加強(qiáng)救助管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的配合性及資金保障

救助站行政上雖然實(shí)行屬地管理，但業(yè)務(wù)上不能只局限于本轄區(qū)范圍內(nèi)，所有站點(diǎn)應(yīng)組成全國救助工作網(wǎng)絡(luò)體系。因此，國家還應(yīng)出臺(tái)專門的相關(guān)法規(guī)，明確各相關(guān)救助部門的職責(zé)，尤其要確定救助管理站的主動(dòng)性責(zé)任，促使救助站主動(dòng)保持與各相關(guān)救助部門的溝通和聯(lián)系，協(xié)助公安、城管和交通等部門履行好救助工作職能。

與此同時(shí)，應(yīng)加大救助資金的投入，建立中央政府專項(xiàng)資金補(bǔ)貼和平衡機(jī)制，切實(shí)保障救助資金及時(shí)到位。這是改善我國流浪救助制度的一個(gè)重要步驟，如此才能將救助流浪乞討人員的經(jīng)費(fèi)納入全國救助范圍內(nèi)，使流浪人員無論在哪里都能夠得到有效救助。

（三）增加救助站的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)層次，重視流浪人員技能培訓(xùn)工作

據(jù)調(diào)查，大多數(shù)有工作能力的流浪人員包括乞討人員還是有工作意愿的，他們之所以流浪乞討，不少是由于家庭貧困等原因而往往早早輟學(xué)，沒有機(jī)會(huì)接受教育，更沒有機(jī)會(huì)接受現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。所以，我國救助站應(yīng)該向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，嘗試在增強(qiáng)他們自食其立的能力上做更多的延伸性工作，把救助重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)工作。在大的救助站，應(yīng)該增設(shè)圖書室和計(jì)算機(jī)房，讓流浪乞討人員也有學(xué)習(xí)知識(shí)和啟迪智力的機(jī)會(huì)，而不僅僅是讓他們?cè)诰戎究措娨暣虬l(fā)時(shí)間。

另外，救助機(jī)構(gòu)應(yīng)該嘗試與教育部門合作開辦免費(fèi)培訓(xùn)班，把技能培訓(xùn)工作常態(tài)化。特別是對(duì)于身份待查的長期滯留人員，他們有充足的時(shí)間接受技能培訓(xùn)，讓他們有機(jī)會(huì)選擇學(xué)習(xí)一項(xiàng)簡單而要求不高的工作技能，如園藝、保安、餐廳服務(wù)等。接受培訓(xùn)不僅可以幫助他們免除長期待在救助站的生命耗費(fèi)，而且更能提升他們的工作技能，這對(duì)他們離開救助站尋找自食其立的工作很有幫助。

（四）積極發(fā)揮社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和志愿者的作用

國外有關(guān)對(duì)流浪人員的救助經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)志愿者對(duì)做好救助工作具有非常重要的作用。所以，政府要消除一些不必要的擔(dān)心和疑慮，充分發(fā)揮民間救助機(jī)構(gòu)和社會(huì)志愿者的作用，應(yīng)盡快著手研究制定鼓勵(lì)他們參與救助服務(wù)的政策措施，引導(dǎo)具備專業(yè)技能的社會(huì)力量采取行為矯治、技能培訓(xùn)、精神撫慰等多種方式向流浪人員提供救助服務(wù)。另外，政府還應(yīng)研究建立社會(huì)力量參與救助工作模式，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過政府購買服務(wù)、開展慈善捐助、實(shí)施公益項(xiàng)目等形式積極參與，滿足受助人員多元化服務(wù)需求。

四、結(jié)束語

我國的城市流浪乞討人員管理制度經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的演變過程，其中從管制到救助、從強(qiáng)制到自愿的轉(zhuǎn)變凸現(xiàn)了當(dāng)代社會(huì)文明的進(jìn)步。但是由于受國家對(duì)城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前我國在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和函待解決的問題。但是，在需救助的流浪乞討人員定位，救助理念，以及相關(guān)救助制度上還應(yīng)進(jìn)行反思和總結(jié)，建立以人為本及運(yùn)行高效的救助體系，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

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