行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的地方性立法實(shí)踐與思考

摘 要 行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有其現(xiàn)實(shí)存在的意義，行政首長(zhǎng)出庭已經(jīng)成為中國(guó)法制建設(shè)的一項(xiàng)不可或缺的部分。在對(duì)此制度的實(shí)踐上，各個(gè)地方的具體措施與標(biāo)準(zhǔn)相差很大，使得行政首長(zhǎng)出庭制度非常難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。本文對(duì)行政首長(zhǎng)出庭制度的實(shí)踐探討，進(jìn)行了一定程度的思考。

關(guān)鍵詞 行政首長(zhǎng) 出庭 應(yīng)訴 實(shí)踐

基金項(xiàng)目：2016年山東省社科規(guī)劃一般項(xiàng)目《推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化研究》（編號(hào)：16CZZJ04）。

作者簡(jiǎn)介：王雪峰，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院講師，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.162

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，是指公民或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不滿之后，向法院起訴而使首長(zhǎng)出庭的行為，首先出現(xiàn)在陜西省合陽縣法院和縣政府聯(lián)合發(fā)布的“關(guān)于在法庭答辯制度實(shí)施意見”文件中，作為部門的回應(yīng)的行政首長(zhǎng)必須出庭，這在全國(guó)引起相當(dāng)大的影響，在此之后，全國(guó)各地對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度給予施行，在眾多的推動(dòng)因素中，法院起到了非常重要的作用，給行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度進(jìn)行了很好的推動(dòng)。正如學(xué)者所言，用控制權(quán)對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制，從而使得司法權(quán)與行政權(quán)相分離，使得整個(gè)社會(huì)的和諧達(dá)到平衡的目的。

在2004年，國(guó)家出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》條例，給行政首長(zhǎng)出庭帶來了相當(dāng)好的契機(jī)。條例規(guī)定，對(duì)于人民法院受力的行政案件，行政首長(zhǎng)要給以積極出庭應(yīng)訴。在此之后，出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》更是對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度給予了肯定。行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)行了加強(qiáng)規(guī)范，使得行政案件化解得到了制度上的幫助，使得此制度成為行政執(zhí)法行為改進(jìn)的重要保障。

同時(shí)，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的建立所引發(fā)的一系列爭(zhēng)議。如行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，能不能把握輿論，應(yīng)對(duì)人們需要處理和解決的困難，對(duì)提高糾紛解決的效果是否明顯。行政首長(zhǎng)出庭是不是一定要最高行政領(lǐng)導(dǎo)出庭，對(duì)于此制度是否要進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定。假如行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，此后的解決辦法是什么。對(duì)于這些一系列的問題，在以行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度上，對(duì)此制度進(jìn)行了一些探討。

通過百度搜索，到目前為止，有176個(gè)行政法院系統(tǒng)出版的標(biāo)準(zhǔn)文本。在數(shù)量上來看，部門規(guī)章有五項(xiàng)，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件有171項(xiàng)。共涉及到8個(gè)省、76個(gè)縣（含縣級(jí)市），大部分規(guī)定主要在縣級(jí)范圍內(nèi)。從地理上看，此次出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)涉及24個(gè)省、市、自治區(qū)。在此之中，蘇浙兩省的規(guī)范性文件最多，兩省都是三十項(xiàng)。從發(fā)布的內(nèi)容目標(biāo)上來看，每個(gè)地方規(guī)定目標(biāo)有一定的差別。在此之中，建立出庭應(yīng)訴制度由人大決定的有七項(xiàng)，例如《吉林省四平市關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的決議》；由法院決定出臺(tái)的有五項(xiàng)，如云南省高級(jí)人民法院發(fā)布的《云南省高級(jí)人民法院關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政應(yīng)訴工作的若干意見》；由政府辦公室發(fā)布的有二十四個(gè)，例如山東泰安岱岳區(qū)政府辦公室發(fā)布的《岱岳區(qū)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度工作規(guī)定》；由政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的有十二項(xiàng)，例如安徽阜陽市發(fā)布的《阜陽市園林局行政應(yīng)訴制度》；其它的發(fā)布規(guī)定都是由政府發(fā)布的，例如上海崇明區(qū)政府發(fā)布的《崇明區(qū)政府行政機(jī)關(guān)代表出庭應(yīng)訴試行辦法》。在行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度的制定上，從陜西合陽政府制定這種制度后，中國(guó)各地的相應(yīng)制度制定如雨后春筍般建立起來，在2005年之后，行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度的規(guī)定越來越多。此制度在全國(guó)范圍內(nèi)得到了相當(dāng)好的推廣效果。

一、出庭的行政首長(zhǎng)

對(duì)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度中的首長(zhǎng)以此，各地有不同的定義，在此制度上給“首長(zhǎng)”出庭帶來了一些歧義爭(zhēng)議。對(duì)于這種情況，我們對(duì)所有的176項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行了總結(jié)，行政首長(zhǎng)出庭情況整理成表一。

從表一反映的情況，下面的規(guī)則可以定義行政首長(zhǎng)：在176項(xiàng)規(guī)定中，有43項(xiàng)規(guī)定對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)有一個(gè)簡(jiǎn)單的表達(dá)，行政首長(zhǎng)具體內(nèi)容不明確，如山東菏澤、廣西柳州等地；其余133項(xiàng)規(guī)定詳細(xì)說明行政首長(zhǎng)的定義，有很多種描述。按照這個(gè)詞的不同理解，可以定義為兩種。一是定義為“行政機(jī)關(guān)”，如山東泰安市的規(guī)定；二是表述為“行政主體”，包括政府各級(jí)各部門、行政主管部門或政府委托的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。在何種程度上，無論是政府部門還是機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的客體，應(yīng)當(dāng)被視為行政訴訟的被告。因此，不應(yīng)簡(jiǎn)單地理解為行政機(jī)關(guān)，并應(yīng)包括授權(quán)機(jī)構(gòu)，并通過總結(jié)和列舉的方法，對(duì)于“首長(zhǎng)”一詞，它可以分為三類：行政機(jī)關(guān)的法定代表人；負(fù)責(zé)主持行政工作的人，包括主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人；在被告的行政機(jī)關(guān)代表人。一般通過中華人民共和國(guó)《行政訴訟法》法定代表人訴訟的規(guī)定，對(duì)于此規(guī)定，可以得到行政首長(zhǎng)應(yīng)該為政府機(jī)關(guān)法定代表人的結(jié)論。實(shí)質(zhì)上，對(duì)于行政首長(zhǎng)的定義并沒有太大的差別，在一般情況下，對(duì)于行政機(jī)關(guān)法定代表人，需要親自出庭。除非有特殊原因不能到現(xiàn)場(chǎng)的情況下，才可以由副手代表代替其出庭。

二、出庭案件類型

行政長(zhǎng)官一直備受爭(zhēng)議是出庭的方式，是選擇性出庭還是強(qiáng)制性出庭。如果行政長(zhǎng)官被迫在所有情況下必須出庭，這很容易對(duì)此行為產(chǎn)生非議爭(zhēng)論。同時(shí)，行政長(zhǎng)官是政府的首腦，如果每一個(gè)案件都必須受到訴訟，對(duì)行政機(jī)關(guān)的日常管理會(huì)造成干擾。還有，行政訴訟的專業(yè)知識(shí)不是太好，專業(yè)知識(shí)不是相比于專業(yè)律師或法律部門的，這種強(qiáng)制性的措施，可能會(huì)使得效果適得其反。對(duì)于此，學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴進(jìn)行提倡，而不是強(qiáng)制性的。應(yīng)訴制度規(guī)定見表二。

從表二可得，對(duì)于行政首長(zhǎng)的出庭形式，各地基本上都一樣。具體出庭的類型可以分為十三類。排在首位的是社會(huì)影響大的行政訴訟案件，占總百分比為59%，其次為年度第一間行政訴訟案件，占總百分比為41%，第三為上級(jí)部門要求的行政訴訟案件，占總百分比為37%，隨后是同級(jí)政府部門要求等等。從上述來看，存在著一些問題。

重復(fù)率比較高。行政首長(zhǎng)的出庭本來是一種自上而下的形式，但自從行政首長(zhǎng)制度誕生以來，各地的發(fā)展出現(xiàn)了一些問題，雖然行政首長(zhǎng)出庭現(xiàn)象得到普遍認(rèn)同，但是在各地的規(guī)定制度不一樣的情況下，之間的模仿抄襲盛行。在表二中，社會(huì)影響大的行政訴訟案件和年度第一件行政訴訟案件的出庭率達(dá)到了59%和42%，這表明對(duì)于此類案件，各地都形成了默認(rèn)出庭態(tài)度，這使得此規(guī)定的合理性受到了質(zhì)疑。

缺乏可操作性。訴訟案件達(dá)到規(guī)定數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的差異，無法得到相對(duì)準(zhǔn)確的結(jié)果。重大行政處罰、行政執(zhí)法中指重要的是涉案金額，或者社會(huì)影響人身傷害，不能準(zhǔn)確把握上級(jí)機(jī)關(guān)的要求。在人民法院或者政府部門的法律工作中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟案件和行政首長(zhǎng)出庭無法把握。更重要的是，自由裁量權(quán)完全取決于行政體制的權(quán)利，這幾乎是一種形式。缺乏合理依據(jù)，行政訴訟案件的第一件，其負(fù)責(zé)人必須出庭的規(guī)定顯然不能被人接受，政府部門無法給予合理解釋。

三、出庭應(yīng)訴率

行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在實(shí)際出庭審判次數(shù)中占總次數(shù)的比例。從實(shí)際來看，應(yīng)訴率的一個(gè)重要指標(biāo)，往往是作為行政應(yīng)訴的法院制度的反應(yīng)。然而，在行政長(zhǎng)官的媒體宣傳速度的同時(shí)，也促成了法院系統(tǒng)的行政長(zhǎng)官的規(guī)定低俗。規(guī)定制度中關(guān)于出庭率的情況見表三。

在176個(gè)規(guī)定中，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴具體規(guī)定的有35項(xiàng)，占總數(shù)的19.13%。出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量與案件總數(shù)有對(duì)應(yīng)的關(guān)系式。例如，湖南懷化的文件規(guī)定：“行政訴訟案件一年內(nèi)有3件以上的機(jī)關(guān)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴不能少于一次?！睂?duì)應(yīng)關(guān)系式為若X>3，則Y≥2。又如，山東菏澤市的文件規(guī)定：“行政訴訟案件一年內(nèi)有5件以上的機(jī)關(guān)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴不能少于三次?！睂?duì)應(yīng)關(guān)系式為若X>5，則Y>3。以上地區(qū)都對(duì)行政首長(zhǎng)出庭次數(shù)做了規(guī)定。但是，基于這樣的關(guān)系下，還存在著一些問題，比如，規(guī)定數(shù)量太少，表三中的關(guān)系在其他一些地區(qū)也存在適用，但實(shí)際的規(guī)定制度也才34個(gè)。關(guān)系式不明確，雖然有些地方規(guī)定了最低的出庭次數(shù)，但是對(duì)于年限上卻沒有明確的規(guī)定。而且對(duì)于出庭次數(shù)的最低次數(shù)，存在著只要達(dá)到最低出庭次數(shù)，便可以完成指標(biāo)，而使得出庭次數(shù)成為公式化的條例，很容易使得政府機(jī)關(guān)從形式上滿足要求，但在實(shí)質(zhì)上一點(diǎn)作用也不起。

四、出庭的具體要求

在實(shí)踐中，對(duì)于行政首長(zhǎng)的出庭太過于形式化，不能起到這種制度的建立初衷。所以，在一些地方也相應(yīng)出臺(tái)了一些條例措施，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭做了一些制度上的改變。有一個(gè)顯著的變化，是改變出庭的想法，需要為民眾解決糾紛，并積極參與法院審判。改變過去被動(dòng)出庭的形式，使得更為主動(dòng)的去參與法庭審判。對(duì)于出庭中的消極應(yīng)對(duì)，改變成積極與原告對(duì)話，對(duì)所提出的問題進(jìn)行答復(fù)，使得首長(zhǎng)出庭可以產(chǎn)生良好的效果。

從規(guī)定的文字看，在法院出庭的形式有三個(gè)具體要求：一是直接提出具體要求的規(guī)定條例，此種條例一共有107項(xiàng)；二是沒有提出具體要求規(guī)定條例，但參考其他地方條例；三是沒有任何行政要求的行政訴訟規(guī)則。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)容規(guī)定發(fā)行于2009- 2010，所有描述行政人員包括行政首長(zhǎng)的具體要求。這些規(guī)定制度比較完善的是蘇浙兩地，這些地區(qū)對(duì)行政首長(zhǎng)的要求有很多項(xiàng)，但是這些要求只是要行政首長(zhǎng)對(duì)訴訟的案件進(jìn)行了解，并未對(duì)其在法庭上的表現(xiàn)作出規(guī)定。

五、不出庭的法律責(zé)任

在實(shí)際行政首長(zhǎng)出庭過程中，應(yīng)對(duì)出庭行為進(jìn)行強(qiáng)制性還是建議性設(shè)定，有關(guān)專家和學(xué)者也在不斷地紛爭(zhēng)。規(guī)定制度中，行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴責(zé)任劃分見表四。

如表四所示，各個(gè)地方對(duì)行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴責(zé)任劃分具有相當(dāng)大的差異。在176項(xiàng)規(guī)定制度中，有97項(xiàng)規(guī)定行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，要由政府部門依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。有34項(xiàng)規(guī)定行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，要對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。有16項(xiàng)規(guī)定行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，沒有對(duì)其進(jìn)行責(zé)任劃分的規(guī)定。另外，還有警示談話、書面檢查和司法檢查等等。這些情況相當(dāng)混亂，當(dāng)然，有些地區(qū)對(duì)此出臺(tái)了相應(yīng)的條例，例如《鄭州市依法行政考核試行辦法》將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴納入考核項(xiàng)目，這值得相應(yīng)的政府部門借鑒。

六、結(jié)語

在法制系統(tǒng)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是執(zhí)政為民的檢驗(yàn)，也是一個(gè)法治的晴雨表。出現(xiàn)響應(yīng)的行政首長(zhǎng)，用智慧和經(jīng)驗(yàn)去面對(duì)民眾的要求，表明在中國(guó)悄然改變行政審判模式，需要行政法學(xué)者建構(gòu)相應(yīng)的理論和行政首長(zhǎng)出庭制度。

對(duì)行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度的內(nèi)容進(jìn)行確定。作為法定代表人的主要負(fù)責(zé)人或者委托人，只能因特殊情況而不能出庭向法院應(yīng)訴。在法院案件中，對(duì)案件的類型和數(shù)量進(jìn)行確定。案件類型是可以量化的，對(duì)社會(huì)影響巨大的訴訟，涉及農(nóng)民和其他人的利益的量化為集體訴訟案件。對(duì)年度第一件訴訟案件進(jìn)行行政首長(zhǎng)出庭取消處理，按照實(shí)際影響情況，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭方案研究。在出庭上，要使得行政首長(zhǎng)出庭有意義，可以使得訴訟案件實(shí)質(zhì)上得到相關(guān)的進(jìn)展，對(duì)拒絕出庭的負(fù)責(zé)人要給予相應(yīng)的處罰。

注釋：

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