論行政壟斷的法律責(zé)任

摘 要 自我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度至今，行政壟斷一直是建設(shè)公平開放、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)的障礙，某些行政機(jī)關(guān)往往為了部門利益扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害市場(chǎng)利益，一直受到社會(huì)的一致批評(píng)。雖然國(guó)家頒布了《反壟斷法》等一系列法律規(guī)制行政壟斷，但依然沒有能有效遏制其蔓延。本文主要討論我國(guó)行政壟斷的法律責(zé)任，并分析我國(guó)的立法現(xiàn)狀，提出若干完善行政壟斷法律責(zé)任制度的建議，以供反行政壟斷法律實(shí)踐之參考。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)法 行政壟斷 法律責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：劉沁寒，華東政法大學(xué)本科生。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.263

一、行政壟斷法律責(zé)任的概念界定

概念是對(duì)于某一事物的概括表達(dá)，是一切研究的邏輯起點(diǎn)。因此，我們有必要首先了解行政壟斷法律責(zé)任的概念。而它可以被拆解為“行政壟斷”和“法律責(zé)任”兩個(gè)部分理解分析。

行政壟斷是壟斷行為的一個(gè)分支。壟斷最早出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是指“少數(shù)企業(yè)憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)生產(chǎn)和市場(chǎng)進(jìn)行控制，并在一定的市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)從實(shí)質(zhì)上限制競(jìng)爭(zhēng)的一種市場(chǎng)狀態(tài)”。 后來該定義被引入法學(xué)領(lǐng)域，法律意義上關(guān)于壟斷的基本含義是指“各國(guó)通過法律規(guī)定的、經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)運(yùn)行過程中實(shí)施的排除限制競(jìng)爭(zhēng)，或者可能限制競(jìng)爭(zhēng)的行為與狀態(tài)”。 本文所研究的行政壟斷，應(yīng)采納法學(xué)意義上的壟斷概念為基礎(chǔ)，即應(yīng)當(dāng)檢索現(xiàn)行法的規(guī)定來明確行政壟斷的定義。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，行政性壟斷是指“行政機(jī)關(guān)和授權(quán)進(jìn)行公共管理的組織濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)而形成的壟斷”。

對(duì)于法律責(zé)任的定義，在《布萊克本法律詞典》中，法律責(zé)任是指“因某種行為而產(chǎn)生的受懲罰的義務(wù)及對(duì)引起的損害予以賠償或以其他訴訟法予以補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)”。 結(jié)合我國(guó)的法律體系，以上所指皆為一種行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，且該種不利后果是由法律規(guī)定的。而在我國(guó)的法律理論體系下，引發(fā)這種不利后果的原因有兩種：違反法定義務(wù)或違反約定義務(wù)。故筆者認(rèn)為，法律責(zé)任是行為人違反法定義務(wù)或約定義務(wù)而所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的由法律規(guī)定的不利后果。

在結(jié)合上文行政壟斷的定義，我們不難總結(jié)出，行政壟斷的法律責(zé)任是指行政主體濫用行政權(quán)力排除或者限制正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而在法律上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。

二、行政壟斷法律責(zé)任之立法現(xiàn)狀及分析

（一）行政壟斷法律責(zé)任的立法現(xiàn)狀

有關(guān)行政壟斷法律責(zé)任散見于多層次的立法之中，上至全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，下到國(guó)務(wù)院各部委的規(guī)章。我國(guó)對(duì)行政壟斷的規(guī)制始于國(guó)務(wù)院在1980年發(fā)布的行政法規(guī)——《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，而后一系列文件相繼出臺(tái)，國(guó)家煙草專賣局等部委也有制定防止行政壟斷的部門規(guī)章。法律層面上，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》頒布于1993年，其中第7條對(duì)行政主體以限制經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)制交易、地區(qū)封鎖三種方式破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為進(jìn)行了徹底否定，而后在第四章中規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，包括責(zé)令改正、行政處分、沒收違法所得、處一倍以上三倍以下罰款四種方式。于2007年頒布的《反壟斷法》是我國(guó)反壟斷領(lǐng)域里程碑式的立法，其在總則部分給出了行政壟斷的定義，并在分則第五章的部分列舉了數(shù)種行政壟斷的具體形式，而后在“法律責(zé)任”一章第51條中規(guī)定了“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”、“給予行政處分”、“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議”三種行政責(zé)任。

（二）當(dāng)前立法存在的問題

1. 行政壟斷法律責(zé)任規(guī)定散亂

現(xiàn)今，我國(guó)有關(guān)行政壟斷立法眾多，卻沒有任何一部法規(guī)對(duì)行政壟斷責(zé)任作出完整的規(guī)定。原本應(yīng)作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《反壟斷法》也只是粗略地列舉了“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行為，法律責(zé)任大多模糊不清，并沒有一個(gè)完整的歸責(zé)體系。各個(gè)級(jí)別的法律規(guī)章看似從各個(gè)方面彌補(bǔ)了反行政壟斷的法律漏洞，實(shí)際上埋下了法律沖突的隱患。散落于各級(jí)法律法規(guī)中的法律責(zé)任極易引起重復(fù)追責(zé)的問題。反觀多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，對(duì)于行政壟斷的規(guī)制從未獨(dú)立于反壟斷法。這正是因?yàn)樾姓艛嘈袨榇罅繝可娴絿?guó)家公權(quán)力，案件往往具有復(fù)雜性與頑固性，分散性立法既不利于公眾了解相關(guān)規(guī)定，也不利于執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，很大程度上加大了反行政壟斷執(zhí)法工作的難度。

2. 行政壟斷法律責(zé)任承擔(dān)形式不清晰

而我國(guó)在反行政壟斷的立法中，條文大多是未規(guī)定法律責(zé)任的禁止性規(guī)定，而在非常有限的制裁條款中，大部分也是各種內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)的行政責(zé)任。根據(jù)《反壟斷法》第51條的規(guī)定，我國(guó)追究行政壟斷責(zé)任的主要形式分別為“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”、“給予行政處分”、“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議”。這樣的處理方式顯然缺乏威懾力。再者，到底何謂“改正”且需要到達(dá)什么樣的程度、“行政處分”到底是何種程度的行政處分，還有，因行政壟斷行為而蒙受損失的市場(chǎng)參與者如何救濟(jì)與賠償，等等問題現(xiàn)行立法均沒有給出答案。

3. 反行政壟斷主管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不明

按我國(guó)《反壟斷法》第51條的規(guī)定，反行政壟斷的執(zhí)法權(quán)力由“上級(jí)機(jī)關(guān)”行使，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅僅享有建議權(quán)。首先，這種安排缺乏公正性與合理性。從文意解釋來看，所謂“上級(jí)機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)是實(shí)施行政壟斷行為主體的上級(jí)機(jī)關(guān)，在絕大部分情況下，“上級(jí)機(jī)關(guān)”是行政機(jī)關(guān)，而上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)踐中大多為利益共同體，發(fā)生包庇縱容等現(xiàn)象也不在少數(shù)，甚至在個(gè)案中，下級(jí)機(jī)關(guān)的行政壟斷行為就是奉上級(jí)命令執(zhí)行的，這樣就陷入了“自己責(zé)令自己改正”的怪圈。其次，這種安排也缺乏高效性。因?yàn)椤吧霞?jí)機(jī)關(guān)”是一個(gè)不特定的機(jī)關(guān)，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這就造成各機(jī)關(guān)各自為政，缺乏協(xié)同性，難免會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法重復(fù)與執(zhí)法空白，甚至?xí)霈F(xiàn)大相徑庭的執(zhí)法結(jié)果。另外，查處行政壟斷需要很強(qiáng)的專業(yè)性，一般的行政機(jī)關(guān)難以具備這樣的條件。最后，對(duì)于執(zhí)法不力的追責(zé)不明確，上級(jí)機(jī)關(guān)若消極怠工。下級(jí)機(jī)關(guān)若陽(yáng)奉陰違，這些情況該如何追責(zé)，都沒有明確的規(guī)定。

三、 我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任完善之建議

正如上文所述，我國(guó)目前對(duì)于行政壟斷的法律責(zé)任還停留于僅僅依靠?jī)?nèi)部行政責(zé)任規(guī)制的層次。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)從兩方面來看，一方面，修訂現(xiàn)行法律以完善法律責(zé)任配置、完善追責(zé)體系是當(dāng)務(wù)之急；另一方面，基于當(dāng)前的立法環(huán)境與改革進(jìn)程，行政壟斷法律責(zé)任的內(nèi)容與框架短時(shí)間內(nèi)很難有大規(guī)模的變動(dòng)，因此，我們既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的立法規(guī)劃，又要對(duì)當(dāng)下的困局作出合理的安排。

（一） 完善當(dāng)前行政壟斷的行政責(zé)任制度

1. 完善行政責(zé)任的預(yù)防能力

將來，應(yīng)當(dāng)賦予我國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)事前規(guī)制的權(quán)利，以期于萌芽階段消滅行政壟斷的可能性。根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重性的不同，可以分情況處理，對(duì)于輕微的行政壟斷行為且并未造成嚴(yán)重后果的，可以通過勸告、約談行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、發(fā)布對(duì)壟斷行為的禁止令等措施進(jìn)行干預(yù)，若行政壟斷行為已經(jīng)妨礙市場(chǎng)秩序，則應(yīng)當(dāng)采取罰款并沒收違法所得等更為嚴(yán)厲的措施。

2. 國(guó)家賠償

明確受害者獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利也屬于健全行政壟斷責(zé)任中重要一部分。行政壟斷對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的利益造成了侵犯，應(yīng)當(dāng)屬于《國(guó)家賠償法》第4條規(guī)定的“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”，這是對(duì)于行政壟斷實(shí)施國(guó)家賠償?shù)姆苫A(chǔ)。對(duì)于賠償損失的范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償，而不應(yīng)當(dāng)包括間接損失，比如說市場(chǎng)主體本應(yīng)獲得而因行政壟斷未獲得的商業(yè)機(jī)會(huì)與利潤(rùn)。國(guó)家賠償?shù)馁Y金來源于行政部門的財(cái)政，而我國(guó)行政部門的財(cái)政來源于納稅人繳納的稅費(fèi)。由于間接損失的計(jì)算彈性較大，再加上行政壟斷受害對(duì)象數(shù)量眾多的特性，如果將受害者的間接損失劃入賠償范圍，極易出現(xiàn)巨額賠償?shù)那樾巍＿@樣既會(huì)使得行政機(jī)關(guān)陷入財(cái)政危機(jī)，又會(huì)出現(xiàn)將巨額賠償轉(zhuǎn)嫁給納稅人的不公平現(xiàn)象。因此說，必須只能針對(duì)市場(chǎng)主體因行政壟斷導(dǎo)致的直接損失給予國(guó)家賠償。

3. 行政追償與行政處分

負(fù)有直接責(zé)任行政公務(wù)人員也應(yīng)當(dāng)受到追責(zé)，主要可以通過行政追償與行政處分的形式進(jìn)行。行政追償是指國(guó)家向行政賠償請(qǐng)求主體支付賠償費(fèi)用后，有故意或重大過失的行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)依過錯(cuò)程度承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用。這種追償責(zé)任使得行政公務(wù)人員的個(gè)人利益也牽涉其中，能夠促使他們更為謹(jǐn)慎的執(zhí)行職務(wù)。行政處分是對(duì)公務(wù)人員職務(wù)身份的制裁，包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職以及開除的處分。行政處分責(zé)任是公務(wù)人員非財(cái)產(chǎn)責(zé)任的主要形式，該種責(zé)任通過影響公務(wù)人員的政治前途的方式，發(fā)揮指引和規(guī)范其行為的作用，從“人”的方面防止行政壟斷的發(fā)生。

（二）建立行政壟斷民事責(zé)任制度

有關(guān)行政壟斷的民事責(zé)任形式問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分為財(cái)產(chǎn)責(zé)任與非財(cái)產(chǎn)責(zé)任，其中經(jīng)營(yíng)者應(yīng)以財(cái)產(chǎn)責(zé)任為主。這不僅是對(duì)于數(shù)額有限的國(guó)家賠償?shù)难a(bǔ)充，而且，行政壟斷的根本原因是利益，如果使其違法成本遠(yuǎn)高于獲利，作為理性人的經(jīng)營(yíng)者自然會(huì)放棄這一做法，從而在根源上遏制行政壟斷。相對(duì)應(yīng)的，行政主體應(yīng)當(dāng)以非財(cái)產(chǎn)責(zé)任為主，一方面，這能形成對(duì)于行政賠償責(zé)任的補(bǔ)充，使得行政主體承擔(dān)責(zé)任的形式更為全面，另一方面，正如上文所說，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)的收入來源較為特殊，將因行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)而產(chǎn)生的巨額賠償轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人是明顯不合理的，所以對(duì)于行政主體的財(cái)產(chǎn)責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)嚴(yán)格基于《國(guó)家賠償法》，不應(yīng)再另外加重行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任。

（三）重構(gòu)行政壟斷法律責(zé)任的執(zhí)法主體

我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定上級(jí)機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有依法提出建議的權(quán)力。在反壟斷法實(shí)施的當(dāng)天，國(guó)家工商總局制定的《國(guó)家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》獲批，其中規(guī)定了國(guó)家工商總局的職權(quán)范圍，即負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作（價(jià)格壟斷行為除外）。但是國(guó)家工商總局本身就是政府的職能部門且部門級(jí)別較低，很難有超然于其他部門的獨(dú)立性以作出獨(dú)立公平的裁決，更何況《反壟斷法》僅僅賦予了建議權(quán)，因此，由上級(jí)機(jī)關(guān)和國(guó)家工商總局構(gòu)成的執(zhí)法體系是不合適且無法發(fā)揮相應(yīng)作用的。

筆者建議應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在這一方面，有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，例如美國(guó)擁有獨(dú)立于政府的集行政權(quán)、司法權(quán)于一體的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)；日本的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是隸屬于內(nèi)閣總理大臣直接管轄的具有很高獨(dú)立性和權(quán)威性的公平交易委員會(huì)。 因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)重新整合包括反行政壟斷在內(nèi)的反壟斷執(zhí)法權(quán)，將它們都?xì)w于一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且該機(jī)構(gòu)的地位應(yīng)以國(guó)務(wù)院直屬部門為宜，執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)高于其他部委。另外，該執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以分為中央與地方兩個(gè)級(jí)別，同時(shí)地方的執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于地方政府，這樣才能保證該機(jī)構(gòu)及其裁決的權(quán)威性。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前階段，行政壟斷是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系需要攻克的難題之一，它對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的破壞是難以估量的。在意識(shí)到問題的嚴(yán)重性的同時(shí)，我們也要意識(shí)到這一問題的根源在于不受限制的行政權(quán)力，故法律是克制行政壟斷的利器。本文在分析立法現(xiàn)狀之后，著重闡述對(duì)于行政壟斷法律責(zé)任改革建議，既有對(duì)于現(xiàn)行法的修補(bǔ)以適應(yīng)當(dāng)下需求，又有對(duì)于未來反行政壟斷整體制度的設(shè)計(jì)以滿足未來發(fā)展，較有體系地闡明了觀點(diǎn)。但行政壟斷法律責(zé)任體系極為龐雜，筆者限于水平，只是在前人經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)行了較為粗淺的研究，不足謬誤之處，尤望指正。

注釋：

劉瑞復(fù)主編.中國(guó)經(jīng)濟(jì)法律百科全書.中國(guó)政法大學(xué)出版社.1995.764.

顧功耘主編.經(jīng)濟(jì)法教程（第三版）.上海人民出版社.2013.376.

布萊克本法律詞典.美國(guó)西部出版社公司.1983.1197.

官本仁.論行政壟斷的規(guī)制.反壟斷法比較研究.人民法院出版社.2006.389.