我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效和監(jiān)督制度研究

高銘++陳康++王小朋

摘要：我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大，占財(cái)政預(yù)算比重高，但其運(yùn)行卻存在著隨意性強(qiáng)、效率低下、制度化程度和透明度低、績(jī)效管理和監(jiān)督不到位以及法制不健全等問(wèn)題。為此，文章認(rèn)為應(yīng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效與監(jiān)督治理框架進(jìn)行重構(gòu)。據(jù)此，文章提出首先要構(gòu)建全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，以解決好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效與監(jiān)督制度建設(shè)的兩個(gè)核心問(wèn)題--對(duì)效率的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督，其次要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，用法律的強(qiáng)制性規(guī)定來(lái)硬化預(yù)算約束。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；績(jī)效管理；財(cái)政監(jiān)督

一、 我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀與特征

現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與我國(guó)財(cái)政體系中收入劃分的方式息息相關(guān)，整體上與我國(guó)的國(guó)情相符。我國(guó)由于幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展不均衡的問(wèn)題較為突出，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付涉及數(shù)額非常龐大?？偨Y(jié)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀，主要呈現(xiàn)出如下三個(gè)特征：

第一，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大。自1994年實(shí)施分稅制改革以來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的整體規(guī)模進(jìn)入持續(xù)并快速增長(zhǎng)的階段，已經(jīng)從1995年的2 533億元迅速上升到2014年的51 874億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到17.8%。2014年我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額（含對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）已達(dá)5.19萬(wàn)億元，占到中央公共財(cái)政支出的70%和地方公共財(cái)政收入的41%，后者比發(fā)達(dá)國(guó)家平均1/3的水平約高出1/4。

第二，從結(jié)構(gòu)上講，增長(zhǎng)速度最快的是一般性轉(zhuǎn)移支付，其占比從1995年的11%增長(zhǎng)至2014年的52%，其次是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而稅收返還的增長(zhǎng)速度最慢。但總體來(lái)看一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍相對(duì)較低。按現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑，2014年稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三者的比重為10：52：38。

第三，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)太過(guò)龐雜、涉及部門(mén)眾多。共有20大類(lèi)105小類(lèi)，幾乎覆蓋了全部預(yù)算支出科目，各行各業(yè)都有涉及，同一類(lèi)性質(zhì)的事項(xiàng)多個(gè)部門(mén)握有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，同一個(gè)部門(mén)握有多種類(lèi)型的轉(zhuǎn)移支付資金，是普遍存在的現(xiàn)象，其根本原因在于我國(guó)財(cái)政收支劃分模式自分稅制改革以后就存在的非對(duì)稱(chēng)性特征，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大量的畸形需求也由此產(chǎn)生。

總的來(lái)說(shuō)，2009年以來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入規(guī)模和比重快速增長(zhǎng)的時(shí)期，同時(shí)也是績(jī)效和監(jiān)督問(wèn)題快速涌現(xiàn)的時(shí)期，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也有待進(jìn)一步的調(diào)整。在2014年6月30日通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效與監(jiān)督改革指明了基本方向。改革的目標(biāo)已明確為增一般、減專(zhuān)項(xiàng)、提績(jī)效?，F(xiàn)代財(cái)政制度也要求財(cái)政監(jiān)督要以績(jī)效為導(dǎo)向，并且對(duì)監(jiān)督提出了更高要求。本文重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效和監(jiān)督這個(gè)問(wèn)題。

二、 現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的三個(gè)主要問(wèn)題

首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在制度上存在隨意性較強(qiáng)、透明度低、制度化程度較低等問(wèn)題，引發(fā)了財(cái)政腐敗，大大降低了資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，尤其在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域問(wèn)題凸顯。這是由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的來(lái)源、規(guī)模和使用彈性較大，降低了地方政府對(duì)資金的監(jiān)管力度，由此滋生了更多的財(cái)政腐敗。具體的現(xiàn)象為：首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用前，上到下各部門(mén)“全力以赴”。一是中央部門(mén)對(duì)于設(shè)立轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目非常熱衷。二是地方政府部門(mén)所謂的“跑部錢(qián)進(jìn)”。其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用中“亂象頻出”。實(shí)際上，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般首先分配到各部委，然后再一級(jí)一級(jí)對(duì)口向下分配，最終導(dǎo)致資金在部門(mén)間多重分配與停留。

同時(shí)，地方為了獲得中央轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)際上需要逐級(jí)向上競(jìng)爭(zhēng)，為了提高競(jìng)爭(zhēng)力往往把獲得資金作為隨意支配的自家金庫(kù)，結(jié)果導(dǎo)致資金申請(qǐng)下來(lái)到了實(shí)際使用者手中時(shí)已經(jīng)所剩無(wú)幾，更嚴(yán)重的是最后資金的使用零星分散。最后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用后的狀況則是“無(wú)人關(guān)注”。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)中，嚴(yán)重缺乏對(duì)資金使用的合法性、規(guī)范性和有效性的核實(shí)，從中央到地方的習(xí)慣都是錢(qián)花完了，財(cái)政活動(dòng)也就結(jié)束了，對(duì)政府目的是否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)效果卻幾乎無(wú)人問(wèn)津。結(jié)果就是，以各種名目設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目越來(lái)越多，但財(cái)政績(jī)效卻得不到提升。

其次，績(jī)效管理和財(cái)政監(jiān)督尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行。一是財(cái)政透明度問(wèn)題。大量應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息仍然滯留于政府部門(mén)內(nèi)部，處于公開(kāi)但不透明的狀態(tài)。二是關(guān)于績(jī)效管理。包括績(jī)效考核、績(jī)效審計(jì)、績(jī)效問(wèn)責(zé)等制度在操作層面仍面臨諸多技術(shù)性問(wèn)題。三是關(guān)于財(cái)政監(jiān)督。監(jiān)督主體之間職能不明晰導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督缺位同時(shí)存在。包括人大及其常委會(huì)、審計(jì)、財(cái)政等諸多監(jiān)督主體均從各自需求出發(fā)進(jìn)行監(jiān)督，交叉與重復(fù)檢查經(jīng)常發(fā)生。行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府行政行為的問(wèn)責(zé)主體，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)具有對(duì)獨(dú)立性，但其資金、人事均與本地政府與上級(jí)政府有關(guān)，致使問(wèn)責(zé)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性效果。

最后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理與監(jiān)督尚缺乏相應(yīng)的法制基礎(chǔ)?！额A(yù)算法》只規(guī)定了行政責(zé)任，雖然刑法中普適性的罪名也適用，但范圍過(guò)窄，如轉(zhuǎn)移支付截留撥款、違規(guī)使用資金、浪費(fèi)資金都無(wú)法適用刑法。所以多數(shù)僅給予行政處罰，較少給予足夠的經(jīng)濟(jì)處罰和限制人身自由處罰，這種較低的違法成本更加縱容了財(cái)政腐敗。

三、 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：資金使用與監(jiān)督的公開(kāi)透明

信息的公開(kāi)透明是財(cái)政監(jiān)督的基本要求。及時(shí)、完整、可靠地發(fā)布涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行的準(zhǔn)確信息是政府的職責(zé)所在。很多國(guó)家在財(cái)政公開(kāi)透明方面做出過(guò)積極探索。正如定義所示的，轉(zhuǎn)移支付信息的公開(kāi)透明包括，轉(zhuǎn)移支付相關(guān)信息是否完整、發(fā)布的信息是否真實(shí)可靠，一些信息的時(shí)效性很強(qiáng)，因此這些信息發(fā)布是否及時(shí)也是信息公開(kāi)透明的內(nèi)容，以及公眾獲取信息的便捷性等方面。發(fā)達(dá)國(guó)家包括美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、英國(guó)等國(guó)家圍繞這些方面進(jìn)行了不懈的探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)可以供我們參考。

美國(guó)有多種既成制度共同保證財(cái)政信息的透明性。比如1787年通過(guò)的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》就此有系統(tǒng)性的規(guī)定：聯(lián)邦政府全部的財(cái)政收入和財(cái)政支出，都必須定期向納稅人如實(shí)、完整地披露。美國(guó)甚至還借鑒上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告制度專(zhuān)門(mén)建立了針對(duì)政府的財(cái)務(wù)報(bào)表準(zhǔn)則，主要體現(xiàn)了三個(gè)原則：一是轉(zhuǎn)移支付的批準(zhǔn)信息公開(kāi)。二是轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中過(guò)程公開(kāi)，接受議會(huì)和公眾質(zhì)詢。三是轉(zhuǎn)移支付管理和監(jiān)督的考核公開(kāi)透明。

法國(guó)的法律特別強(qiáng)調(diào)信息披露的完整性，接近達(dá)到事無(wú)巨細(xì)都要公開(kāi)披露的程度。各種賦稅和其他公共收入的收支情況，也應(yīng)遵循同樣的準(zhǔn)則向公眾公布。這些收支應(yīng)該分門(mén)別類(lèi)，便于公眾了解和掌握。

1982年，澳大利亞制定的《信息自由法》，成為信息公開(kāi)方面的基本法律。《預(yù)算誠(chéng)信章程法》、《總審計(jì)長(zhǎng)法》等也是與政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付信息公開(kāi)相關(guān)的重要法律。在這些法律的基礎(chǔ)上建立了完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付信息公開(kāi)制度，包括審批、執(zhí)行及監(jiān)督信息的公開(kāi)。信息透明相關(guān)的信息不僅要向議會(huì)報(bào)告，接受議會(huì)的質(zhì)詢，還要以便捷的方式向公眾公開(kāi)。

1994年，新西蘭通過(guò)的《財(cái)政責(zé)任法案》指出，政府應(yīng)該及時(shí)公布其財(cái)政業(yè)績(jī)，該法案還明確了實(shí)現(xiàn)財(cái)政報(bào)告透明的具體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

1998年，英國(guó)頒布的《財(cái)政穩(wěn)定守則》包括財(cái)政政策的五項(xiàng)基本原則，其中的一個(gè)重要原則就是財(cái)政信息必須公開(kāi)透明。在財(cái)政收支信息公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上，公眾才能有效地對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效與監(jiān)督治理框架的重構(gòu)

1. 構(gòu)建全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，解決好對(duì)效率的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效與監(jiān)督制度建設(shè)的兩個(gè)核心問(wèn)題就是對(duì)效率的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督。因此，政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效與監(jiān)督治理框架的重構(gòu)首先要解決這兩個(gè)問(wèn)題。本文認(rèn)為，全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)主要包括：一是以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用為主線的橫軸，由項(xiàng)目申報(bào)、資金分配、資金撥付、資金使用和成效評(píng)價(jià)五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成；其次，縱軸是以一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理部門(mén)為主線，由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、地市財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政五個(gè)層次構(gòu)成；三是以多元監(jiān)督為主線的綜合管理框架，包含人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督四個(gè)監(jiān)督主體。這三類(lèi)框架有機(jī)組合、相互制約、形成了具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、約束性的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系。

（1）針對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的橫向監(jiān)督。

第一，項(xiàng)目申報(bào)監(jiān)督。項(xiàng)目的申報(bào)應(yīng)受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。項(xiàng)目申報(bào)由專(zhuān)家、各界代表及監(jiān)督部門(mén)代表等組成的考評(píng)小組負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段的可行性、環(huán)評(píng)和完成后效益等維度進(jìn)行深入論證。

第二，資金分配監(jiān)督。首先應(yīng)重視項(xiàng)目預(yù)算編制。其次是在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目存在新設(shè)調(diào)整時(shí)，事先應(yīng)征求意見(jiàn)并會(huì)簽監(jiān)督檢查局。最后要保證項(xiàng)目公示及時(shí)且公開(kāi)透明。

第三，資金撥付和使用監(jiān)督。要不斷推進(jìn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的完善，在繼續(xù)推行政府采購(gòu)制度的過(guò)程中，注重項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，重點(diǎn)做好項(xiàng)目支出預(yù)算細(xì)化工作。主管部門(mén)要強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，對(duì)項(xiàng)目的管理工作進(jìn)行定期檢查，提高項(xiàng)目調(diào)整審批效率，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，做好項(xiàng)目的驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)估；按程序報(bào)批處理項(xiàng)目變更；用不同的會(huì)計(jì)核算辦法對(duì)不同類(lèi)型的項(xiàng)目進(jìn)行建賬核算；按項(xiàng)目合同規(guī)定付款，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目檔案和財(cái)務(wù)檔案進(jìn)行審查。

第四，績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督。在每個(gè)財(cái)年結(jié)束時(shí)，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)編制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決算報(bào)告，并接受人大的監(jiān)督，加強(qiáng)其預(yù)算約束力，并在合理分類(lèi)的基礎(chǔ)上，逐步整合現(xiàn)有的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

（2）五級(jí)財(cái)政自上而下的縱向監(jiān)督。中央層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管。做好三個(gè)方面的工作：首先，需要全面地開(kāi)展中央基層預(yù)算單位的綜合監(jiān)管工作。其次，積極改進(jìn)專(zhuān)員辦等派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式。專(zhuān)員辦等派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系中央財(cái)政與基層預(yù)算單位的橋梁和紐帶，他們應(yīng)通過(guò)基層的實(shí)地調(diào)研，把基層預(yù)算單位的需求充分反映到上級(jí)單位，并且多方面收集綜合財(cái)政監(jiān)管所需數(shù)據(jù)和信息，為進(jìn)一步建立監(jiān)管臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。最后，建立上下聯(lián)動(dòng)、緊密配合、合理銜接的綜合監(jiān)管成果利用機(jī)制平臺(tái)，為業(yè)務(wù)司和主管部門(mén)加強(qiáng)財(cái)政管理提供支持，形成有效的立體監(jiān)管體系。

下一層就是省市等中間層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管。在這一層面重點(diǎn)是需要繼續(xù)建立并完善資金的內(nèi)部管理辦法，包括一些相關(guān)審核與檢查的操作細(xì)則，將定崗定則、量化考核等問(wèn)題都研究清楚。在操作細(xì)則上，基層預(yù)算單位是預(yù)算執(zhí)行的主體，需要對(duì)本單位資金支付信息的合法性、真實(shí)性與準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；而上層主管部門(mén)除了需要監(jiān)督本部門(mén)重點(diǎn)資金項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行外，還需要組織與指導(dǎo)本部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)下屬基層預(yù)算單位的支付信息進(jìn)行匯總和審核；再往上一層比如省財(cái)政廳則需要跟進(jìn)審核資金用途、項(xiàng)目進(jìn)度，確保資金的準(zhǔn)時(shí)撥付。此外，中間層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管還需要健全專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理體系，這有利于提高資金的使用效益和政的公共服務(wù)水平。

再往下就是縣鄉(xiāng)等基層層面的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管。由于縣鄉(xiāng)處于財(cái)政資金監(jiān)管的“終端”環(huán)節(jié)，其監(jiān)管效果會(huì)直接影響到財(cái)政政策執(zhí)行的結(jié)果，也決定了財(cái)政資金是否能得到安全、有效的使用。完善這個(gè)層面的資金監(jiān)管至少可以從三個(gè)方面切入。第一，明確職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所可以在上級(jí)財(cái)政局簽訂資金監(jiān)管責(zé)任書(shū)，以明確自己在資金監(jiān)管工作方面的主體職責(zé)和任務(wù)，確保縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)財(cái)政專(zhuān)員能各司其職、各盡其責(zé)。第二，注意規(guī)范資金的公開(kāi)與公示，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督?？梢愿鶕?jù)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定資金責(zé)任主體，然后把資金按照責(zé)任主體的不同進(jìn)行分類(lèi)劃分，最后明確地公示資金責(zé)任主體并接受監(jiān)督。 第三，認(rèn)真做好抽查巡查工作，并進(jìn)一步規(guī)范抽查的程序和內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所可以充分發(fā)揮在監(jiān)管上的就近優(yōu)勢(shì)，對(duì)一定比例的資金用途進(jìn)行有針對(duì)性的入戶抽查與巡查，確保資金如實(shí)的得到使用。同時(shí)，也可以在抽查巡查的過(guò)程中做好資金工作底稿的規(guī)范工作，這也有利于建立并完善資金監(jiān)管臺(tái)賬，強(qiáng)化資金管理。

（3）完善財(cái)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督多元主體格局。建立多元監(jiān)督為主線的綜合管理框架，包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督四個(gè)監(jiān)督主體。綜合監(jiān)督強(qiáng)調(diào)建立多元立體監(jiān)督體系，盡量避免各監(jiān)督主體權(quán)責(zé)交叉。立法監(jiān)督要加強(qiáng)人大及其常委會(huì)所屬的預(yù)算審查委員會(huì)監(jiān)督檢查職能。行政監(jiān)督重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)管理職能的再優(yōu)化，注重宏觀層面政策的把握與財(cái)政收支的再監(jiān)督，減少對(duì)具體微觀層面事物的參與。審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)要對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)全覆蓋，目前要加快推進(jìn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，保證審計(jì)獨(dú)立性。黨內(nèi)監(jiān)督則是通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律主要針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的行政效能、政風(fēng)行風(fēng)腐敗，即領(lǐng)導(dǎo)干部利用壟斷權(quán)所進(jìn)行的濫用資金等行為，進(jìn)行重點(diǎn)巡視，從源頭上治理財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。

2. 強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，用法律的強(qiáng)制性規(guī)定來(lái)硬化預(yù)算約束。

（1）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制體系建設(shè)。一是加快推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)門(mén)立法。制定并頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)財(cái)政監(jiān)督法》，對(duì)各監(jiān)督主體間的職能、權(quán)限、分工加以科學(xué)界定，從根本上解決各監(jiān)督主體之間責(zé)任重疊、重復(fù)檢查的問(wèn)題，使財(cái)政監(jiān)督更具權(quán)威性，做到有法可依，有法必依。二是重視財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)門(mén)立法，推進(jìn)《中華人民共和國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的制定與頒布，作為財(cái)政監(jiān)督的子法，包括立法目的、基本原則、主體、客體、內(nèi)容、程序、監(jiān)管、問(wèn)責(zé)等內(nèi)容，約束和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各環(huán)節(jié)、各方面有法可依。三是結(jié)合各領(lǐng)域現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付政策和各地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付文件。

（2）建立健全嚴(yán)格執(zhí)法機(jī)制。一是完善執(zhí)法體系。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督各主體之間以及司法部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察之間的密切配合。該移送的必須移送，該處罰的必須處罰，真正做到查罰并重，治理財(cái)政腐敗，規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律。二是加大處罰力度。對(duì)于具體的違法行為及其造成的損失應(yīng)該明確地規(guī)定其違法責(zé)任，減少“自由裁量”使用情形。處罰區(qū)間不宜規(guī)定得太寬。尤其要加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處罰力度，把處理事與處理人、行政處罰與刑事處罰、內(nèi)部處理與公開(kāi)曝光結(jié)合起來(lái)，改變現(xiàn)行處罰偏輕的局面，即多數(shù)僅給予行政職務(wù)處罰，而較少給予足夠的經(jīng)濟(jì)處罰和限制人身自由處罰，更罕見(jiàn)剝奪生命處罰。

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作者簡(jiǎn)介：高銘（1988-），男，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樾袨榻鹑?、資產(chǎn)證券化、互聯(lián)網(wǎng)金融；陳康（1992-）（通訊作者），男，漢族，湖北省荊州市人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)閷?shí)證資產(chǎn)定價(jià)、公司金融、地方金融；王小朋（1982-），男，漢族，重慶市人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)楣窘鹑凇①Y產(chǎn)證券化、互聯(lián)網(wǎng)金融。

收稿日期：2017-04-20。