可控的約束：人民政協(xié)民主監(jiān)督的空間及其展望

郭忠華 謝涵冰

(1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師； 2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生)

可控的約束：人民政協(xié)民主監(jiān)督的空間及其展望

郭忠華1謝涵冰2

(1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師； 2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生)

民主監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政協(xié)的主要職能之一，自建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了“互相監(jiān)督—民主監(jiān)督—政治監(jiān)督”的變遷過(guò)程?；厮輾v史、梳理政策以及解讀相關(guān)文件表明，中國(guó)共產(chǎn)黨以黨建國(guó)的歷史事實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)，以及人民政協(xié)自身的性質(zhì)和功能，構(gòu)成了政協(xié)民主監(jiān)督職能調(diào)整的主要影響因素，同時(shí)也反映出了這一職能的三個(gè)構(gòu)成要素，即政治、結(jié)構(gòu)和組織。同時(shí)，這些因素還塑造了政協(xié)民主監(jiān)督職能的合作性、非權(quán)力性和廣泛性等特征，決定了其發(fā)展方向和實(shí)踐空間，即關(guān)注國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和涉及人民群眾利益的公共政策制定。

政協(xié)；政黨制度；協(xié)商；監(jiān)督；社會(huì)主義民主

監(jiān)督，是現(xiàn)代政治運(yùn)行的重要構(gòu)件，實(shí)質(zhì)是“委托之權(quán)對(duì)受托之權(quán)的一種控制與約束”[1]25。民主監(jiān)督作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“人民政協(xié)三項(xiàng)主要職能之一，既是我國(guó)社會(huì)主義行政監(jiān)督體系的重要組成部分”[2]43，也是我國(guó)政治系統(tǒng)正常運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)和人民行使監(jiān)督權(quán)利的主要形式，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中占據(jù)不可或缺的地位。自黨的十八屆三中全會(huì)提出要“重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”[3]等要求以來(lái)，人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能日益受到關(guān)注。從2014年提出，要完善政協(xié)民主監(jiān)督的各項(xiàng)操作性安排，[4]到2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》提出，要在條件成熟時(shí)對(duì)民主監(jiān)督進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，[5]再到2016年俞正聲在全國(guó)政協(xié)工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)落實(shí)政協(xié)的民主監(jiān)督，“提高監(jiān)督實(shí)效”[6]。這一系列有關(guān)推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督的意見(jiàn)和規(guī)定，既為人民政協(xié)更好地履行民主監(jiān)督提供了方向和空間，也為理解中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)期調(diào)整其執(zhí)政思路、領(lǐng)導(dǎo)方式和統(tǒng)治工具等打開(kāi)了切口。本文以人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的變遷過(guò)程為分析對(duì)象，探討這一職能生成與演化的主要影響因素和內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上挖掘其得以進(jìn)一步拓展和實(shí)踐的空間。

一、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的歷史變遷

人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的調(diào)整受制于政協(xié)自身性質(zhì)和功能的演變。依照有關(guān)人民政協(xié)的章程規(guī)定，政協(xié)具有兩重屬性，一方面是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)、合作和協(xié)商的載體，體現(xiàn)中國(guó)特色的政黨制度和黨際關(guān)系。另一方面是吸納和整合社會(huì)各界人士意見(jiàn)的平臺(tái)，落實(shí)人民當(dāng)家做主和社會(huì)主義民主政治。從這一意義上說(shuō)，人民政協(xié)在政治定位與社會(huì)功能上的交疊導(dǎo)致了其主要職能生成與演化的曲折。政協(xié)民主監(jiān)督職能所經(jīng)歷的“互相監(jiān)督—民主監(jiān)督—政治監(jiān)督”變遷過(guò)程，即是有力的例證。

(一)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變。

綜觀人民政協(xié)六十多年的發(fā)展歷程，其大致經(jīng)歷了代行權(quán)力機(jī)構(gòu)、回歸統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、成為政治體制的重要組成部分三個(gè)階段。[7]42-92具體的事實(shí)過(guò)程在現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料中已有不少展現(xiàn)，這里不再贅述，僅列出黨和國(guó)家在這三個(gè)階段中所出臺(tái)的有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的主要意見(jiàn)決定(見(jiàn)表1)，為下一步分析政協(xié)民主監(jiān)督職能調(diào)整的過(guò)程提供線索。

表1.有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的規(guī)定

從黨和國(guó)家在不同階段對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)和功能等方面的規(guī)范性確認(rèn)和調(diào)整可以發(fā)現(xiàn)，人民政協(xié)在經(jīng)歷從代行權(quán)力機(jī)構(gòu)、到回歸統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、再到成為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度的轉(zhuǎn)變中，自身的權(quán)力性不斷下降，統(tǒng)戰(zhàn)性隨之增強(qiáng)，廣泛性和代表性也日益凸顯，且更加深入地介入到國(guó)家治理的公共事務(wù)之中，從而對(duì)國(guó)家政治系統(tǒng)的運(yùn)作產(chǎn)生影響。在這一意義上，人民政協(xié)除了在制度、組織和功能三個(gè)層面上得到不斷改進(jìn)之外，在履行職能的實(shí)體性運(yùn)轉(zhuǎn)中也得到成長(zhǎng)和提升。[7]25-26

(二)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的生成與演化。

人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變直接導(dǎo)致了其主要職能的調(diào)整，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是人民政協(xié)主要職能的拓展，“其最初的主要職能是政治協(xié)商，然后增加了民主監(jiān)督職能，繼而又增加了參政議政職能”[12]43。另一方面是職能自身的深化。以本文所關(guān)注的民主監(jiān)督職能為例，其“大致經(jīng)歷了互相監(jiān)督、民主監(jiān)督和政治監(jiān)督三種提法”[13]232。有關(guān)這三種提法在提出時(shí)所對(duì)應(yīng)的歷史背景和事實(shí)過(guò)程，這里亦不作進(jìn)一步展開(kāi)，只對(duì)它們所涉及的主要事件或政策規(guī)定進(jìn)行說(shuō)明(見(jiàn)表2)，并檢視其中的轉(zhuǎn)變是否與人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變存在聯(lián)系。

表2.有關(guān)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變的事件和規(guī)定

從政協(xié)民主監(jiān)督職能的“互相監(jiān)督—民主監(jiān)督—政治監(jiān)督”三種提法的轉(zhuǎn)變可以發(fā)現(xiàn)，隨著人民政協(xié)自身性質(zhì)和功能的演變，政協(xié)民主監(jiān)督職能的實(shí)效性開(kāi)始受到關(guān)注，黨和國(guó)家對(duì)這一職能的性質(zhì)、內(nèi)容和形式等方面的規(guī)定也日趨詳細(xì)。從監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，涵括行政、立法和司法等各個(gè)系統(tǒng)；從監(jiān)督類型來(lái)看，可以分為政策監(jiān)督、路線監(jiān)督和行為監(jiān)督三類；從監(jiān)督形式來(lái)看，政協(xié)的組織和個(gè)人、全國(guó)政協(xié)和地方政協(xié)等都有各自的活動(dòng)形式；從監(jiān)督方式來(lái)看，主要包括提意見(jiàn)、進(jìn)行批評(píng)和提出建議等。此外，有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督職能的這三種提法之間的關(guān)系問(wèn)題，肖存良指出，“民主監(jiān)督內(nèi)在地包含著互相監(jiān)督，并且強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的民主性和非權(quán)力性。政治監(jiān)督是民主監(jiān)督嵌入國(guó)家政治體系并改變政治體系運(yùn)行過(guò)程之后所產(chǎn)生的政治效應(yīng)，但是在政治監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程中都是以民主監(jiān)督的形式來(lái)體現(xiàn)的，因?yàn)槿绻谡伪O(jiān)督的過(guò)程中也是以政治監(jiān)督的形式來(lái)進(jìn)行，就涉及政治立場(chǎng)的問(wèn)題，也就可能由于政治立場(chǎng)的不同而導(dǎo)致分裂，最終違背人民民主條件下民主協(xié)商的基本原則而進(jìn)行政治競(jìng)爭(zhēng)”[12]43。在這一意義上，政治監(jiān)督是對(duì)民主監(jiān)督的深化和發(fā)展。

有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能提法的轉(zhuǎn)變的梳理，呈現(xiàn)出人民政協(xié)自身的性質(zhì)和功能與其主要職能之間的相互調(diào)適，二者相得益彰。“每當(dāng)人民政協(xié)的廣泛性代表性增強(qiáng)時(shí)，其功能定位內(nèi)涵就比較豐富，而每當(dāng)人民政協(xié)的廣泛性代表性收縮時(shí)，其功能定位就比較單一。觀察人民政協(xié)功能定位的變化，可以看到一個(gè)政體逐漸增容的過(guò)程?！盵7]26可見(jiàn)，在全面深化改革時(shí)期，黨和國(guó)家加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的改進(jìn)和落實(shí)，實(shí)是形勢(shì)之必然。

二、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯

前文采用政策梳理和文件解讀的方式說(shuō)明人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的歷史轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)，這一變遷很大程度受制于人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變，那又是哪些因素導(dǎo)致了人民政協(xié)的性質(zhì)和功能發(fā)生變化呢？更進(jìn)一步地說(shuō)，這些因素是怎樣地影響了人民政協(xié)的性質(zhì)和功能、進(jìn)而促使其民主監(jiān)督職能作出調(diào)整的？可以通過(guò)政協(xié)民主監(jiān)督的哪些外在表現(xiàn)來(lái)揭示它們之間互動(dòng)的內(nèi)在邏輯？

(一)影響人民政協(xié)性質(zhì)和功能演變的因素。

人民政協(xié)在我國(guó)政治架構(gòu)中的定位和作用，除了是由它自身所具有的政黨制度組織的屬性和人民民主制度的屬性所共同決定以外，從根本上講，是由中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)國(guó)家建設(shè)過(guò)程中所形成的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性而決定的。[13]3換句話說(shuō)，“其作用的大小、功能的強(qiáng)弱，與執(zhí)政黨的態(tài)度有很大的關(guān)系”[18]16。而中國(guó)共產(chǎn)黨在構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家過(guò)程中與民主黨派、政府、社會(huì)這三者之間的關(guān)系，則成為影響人民政協(xié)功能定位演變的結(jié)構(gòu)性因素。

1.根本性因素：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，政黨所起到的作用是創(chuàng)造國(guó)家的一體化和推進(jìn)國(guó)家的制度化。[13]2不同于從現(xiàn)代國(guó)家制度的運(yùn)行中孕育政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨本身就是“建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家制度的領(lǐng)導(dǎo)力量與核心力量”[13]3。它先于國(guó)家建立而存在，由此奠定了在國(guó)家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，具有領(lǐng)導(dǎo)性。而中國(guó)共產(chǎn)黨所要建立的國(guó)家，則是一個(gè)“國(guó)家權(quán)力掌握在作為整體而存在的人民手中，人民當(dāng)家做主的國(guó)家”[19]7，中國(guó)共產(chǎn)黨在其中則是“凝聚人民、創(chuàng)造人民聯(lián)合和團(tuán)結(jié)的力量”[19]7，因此具有聯(lián)合性。這樣一來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性決定了它在政治地位上高于其他黨派組織，而其聯(lián)合性又促使它需要同其他黨派組織和非黨派力量展開(kāi)合作，進(jìn)而形成了具有中國(guó)特色的政黨制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線策略和人民政協(xié)制度。在這一意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性的平衡，本質(zhì)地影響著人民政協(xié)性質(zhì)和功能的演變。

在建國(guó)初期(1949—1954)，出于鞏固政權(quán)和整合社會(huì)的考量，加之協(xié)商建國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不是非常凸顯。這一時(shí)期，人民政協(xié)是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，并由人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議產(chǎn)生了人民政府。到了社會(huì)主義建設(shè)和改造時(shí)期(1954—1978)，隨著1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開(kāi)和《中華人民共和國(guó)憲法》的頒布，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)性逐漸增強(qiáng)，并在十年“文革”期間達(dá)至巔峰。人民政協(xié)隨之從國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)回歸到統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，再到幾乎被破壞殆盡。改革開(kāi)放(1978—)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨吸取過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新平衡領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性的關(guān)系，努力在保證自身的領(lǐng)導(dǎo)地位不受到威脅的前提下，逐步恢復(fù)并明確人民政協(xié)在國(guó)家建設(shè)中的地位，并把它嵌入到國(guó)家政治體系之中，通過(guò)改進(jìn)和拓展政協(xié)的主要職能，使其既服務(wù)于國(guó)家建設(shè)，又服從于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。

2.結(jié)構(gòu)性因素：中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性決定了人民政協(xié)的兩重屬性及其在我國(guó)政治架構(gòu)中的地位?！罢f(xié)介于政黨與國(guó)家之間，既不完全是中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，又不完全是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分”[19]9，它更像是中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)結(jié)民主黨派、政府等國(guó)家政治系統(tǒng)其他部分的橋梁。從這一意義上說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)這三者的關(guān)系及其調(diào)整，形塑了人民政協(xié)性質(zhì)和功能演變的軌跡。

從與民主黨派關(guān)系的調(diào)整來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的確立和統(tǒng)一戰(zhàn)線策略的實(shí)行、民主黨派在國(guó)家建設(shè)中作用的發(fā)揮等奠定了中國(guó)特色政黨制度和黨際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而中國(guó)共產(chǎn)黨在不同階段對(duì)民主黨派性質(zhì)認(rèn)識(shí)的變化則是民主黨派最終成為參政黨的關(guān)鍵，并深刻地推動(dòng)了人民政協(xié)功能定位的三次轉(zhuǎn)變。胡筱秀指出，“人民政協(xié)是民主黨派參政議政的重要場(chǎng)所和機(jī)構(gòu)，各民主黨派和有關(guān)人民團(tuán)體是組成政協(xié)的基本單位。它們?cè)谡f(xié)組織內(nèi)發(fā)揮作用如何，直接影響到人民政協(xié)職能的履行程度?！盵7]157自建國(guó)以后至“文革”結(jié)束，民主黨派實(shí)際上是被中國(guó)共產(chǎn)黨當(dāng)做資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的政黨來(lái)定位的，也一直被視作特殊的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象。人民政協(xié)因此曾一度是民主黨派“思想改造的場(chǎng)所”。直到改革開(kāi)放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派性質(zhì)的認(rèn)識(shí)發(fā)生了根本性改變，最終把民主黨派界定為參政黨。李羚認(rèn)為，參政黨不僅表明了中國(guó)政治體系的民主性，而且也是中國(guó)共產(chǎn)黨吸納體制外精英的重要渠道，使中國(guó)的政黨體制更具包容性。[20]46人民政協(xié)由此從“思想改造的場(chǎng)所”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⒄h政的重要場(chǎng)所”，再發(fā)展為“專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”。[7]157

從與政府關(guān)系的調(diào)整來(lái)看，隨著改革開(kāi)放引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)共產(chǎn)黨反思自身高度集中化的執(zhí)政方式以及政府行政日益專業(yè)化，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府的控制逐漸放松，與政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)也由高度一體轉(zhuǎn)為相對(duì)獨(dú)立，雙方重新尋找各自在政治體系中的合理位置。而人民政協(xié)的性質(zhì)、功能和職能也在這一過(guò)程中得到明晰和深化。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)加速人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化，完善政黨制度和統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)，并通過(guò)設(shè)立政協(xié)黨組和黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、發(fā)揮黨委委員和政協(xié)機(jī)關(guān)中黨員的模范作用等方式，確保自身對(duì)政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)改進(jìn)和落實(shí)政協(xié)的主要職能，把政協(xié)嵌入到國(guó)家政治系統(tǒng)的運(yùn)作中，間接地調(diào)整并掌握自身與政府的關(guān)系。胡筱秀指出，政協(xié)三大職能主要的對(duì)象就是政府。它通過(guò)會(huì)議、提案和建議等方式履行政治協(xié)商和民主監(jiān)督，而參政議政也要依靠政府執(zhí)行才能最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。在這一意義上，人民政協(xié)與政府之間的關(guān)系是比較密切的。此外，隨著政協(xié)更加廣泛、深入地參與到國(guó)家建設(shè)中、影響政治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，政協(xié)機(jī)關(guān)干部也被納入到國(guó)家公務(wù)員制度的管理體系之下。人民政協(xié)作為組織機(jī)構(gòu)逐漸科層化，在政治地位上接近于國(guó)家機(jī)關(guān)或準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)。[7]106-115

從與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)控制的減弱、社會(huì)自主性空間的生成以及社會(huì)力量的興起，中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)的關(guān)系趨于復(fù)雜多樣。中國(guó)共產(chǎn)黨只有及時(shí)調(diào)整執(zhí)政思路和統(tǒng)治方式，才能重新建立起對(duì)社會(huì)有效的動(dòng)員和整合，掌握住對(duì)社會(huì)穩(wěn)定持久的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。而人民政協(xié)作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它“打開(kāi)了一條從游離的社會(huì)通向政治體系中心領(lǐng)域的制度化通道”[7]179。陳明明指出，改革開(kāi)放以前，“政黨、國(guó)家與社會(huì)的基本關(guān)系是：‘黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)，黨通過(guò)國(guó)家或自身組織主導(dǎo)社會(huì)’”[21]239-240。改革開(kāi)放以后，黨同國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系都開(kāi)始“松綁”，三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)由原來(lái)的高度一體化變得各自相對(duì)自主。這樣一來(lái)，如何使日益?zhèn)€體化、分散化和多樣化的社會(huì)獲得新的整合，便成為黨提高自身執(zhí)政能力、鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位所亟需解決的問(wèn)題。人民政協(xié)以其廣泛性、包容性和代表性等優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系社會(huì)各界力量提供了一個(gè)頗具政治彈性的制度化空間。胡筱秀指出，“它逐漸發(fā)展成為一個(gè)具有代議性的政治機(jī)構(gòu)來(lái)表達(dá)社會(huì)訴求，從而獲得成為政治輸入系統(tǒng)的一部分的屬性。”[7]181

(二)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)和功能的根本性決定，加之中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)三者的關(guān)系對(duì)政協(xié)履行職能的結(jié)構(gòu)性制約，間接劃定了政協(xié)民主監(jiān)督的活動(dòng)范圍，使其具有合作性、非權(quán)力性和廣泛性等特征，并通過(guò)與我國(guó)政治架構(gòu)的其他部分互動(dòng)以及同我國(guó)監(jiān)督體系的其他環(huán)節(jié)配合體現(xiàn)出來(lái)，從而說(shuō)明這一職能的構(gòu)成要素，揭示其歷史變遷的邏輯過(guò)程。

1.人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的特征及其表現(xiàn)。受人民政協(xié)兩重屬性的約束，政協(xié)的民主監(jiān)督包括了政黨監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督雙重構(gòu)成。而中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)三者所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)與政協(xié)之間的互動(dòng)，則影響著政協(xié)民主監(jiān)督職能的特征、實(shí)現(xiàn)形式和作用發(fā)揮，并塑造著整個(gè)國(guó)家政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)形態(tài)。

從民主黨派的監(jiān)督在我國(guó)政黨體制中的地位來(lái)看，“中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政與民主黨派參政、中共領(lǐng)導(dǎo)與民主黨派被領(lǐng)導(dǎo)的政黨制度和黨際關(guān)系”[22]25，“決定了民主黨派的監(jiān)督不可能是一種權(quán)力監(jiān)督形式”[2]44。它不以國(guó)家權(quán)力作為后盾，亦或者說(shuō)不能危及到國(guó)家權(quán)力。在這一意義上，“政協(xié)民主監(jiān)督職能的發(fā)展，即監(jiān)督力度的加大、監(jiān)督模式的創(chuàng)新和監(jiān)督制度的建立，都不能突破我國(guó)的政黨制度，而只能在這一體制框架下尋求相應(yīng)的發(fā)展空間”[2]44。換言之，民主黨派監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容和形式等方面奠定了政協(xié)民主監(jiān)督的基調(diào)，形成了政協(xié)民主監(jiān)督職能的合作性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非權(quán)力性等特征。它是一種“柔性”監(jiān)督，“處在國(guó)家政權(quán)外部”[23]69，與人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“剛性”監(jiān)督互為補(bǔ)充，[24]55使得民主黨派在對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行制約監(jiān)督的同時(shí)，能夠支持中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政發(fā)展。

從政協(xié)的民主監(jiān)督在我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系中的地位來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨維護(hù)自身領(lǐng)導(dǎo)地位的需要及其與政府間日趨自主的關(guān)系，導(dǎo)致了它需要借助其他力量來(lái)掌握政府行為、保證國(guó)家建設(shè)。政協(xié)的民主監(jiān)督盡管是非權(quán)力性的，不具備法律效力和約束力，卻恰好成為協(xié)助中國(guó)共產(chǎn)黨參與政府決策、監(jiān)督政府行為的重要工具?！罢f(xié)的民主監(jiān)督已經(jīng)與中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)督、人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及包括新聞媒體在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成具有中國(guó)特色的權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系?！盵20]47此外，依據(jù)有關(guān)人民政協(xié)主要職能的政策規(guī)定，政協(xié)的政治協(xié)商也被納入到?jīng)Q策程序之中。從2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》中明確“政治協(xié)商應(yīng)開(kāi)始于決策之前”[10]，到2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告提出要“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中”[25]，可見(jiàn)，隨著政協(xié)介入決策過(guò)程程度的加深，政協(xié)的民主監(jiān)督實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙环N‘在協(xié)商中監(jiān)督和在監(jiān)督中協(xié)商’的民主監(jiān)督”[2]44。從這一角度來(lái)看，政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能之間并不存在明確邊界。政協(xié)民主監(jiān)督的合作性可以把很多問(wèn)題消滅在政策制定的過(guò)程中，同時(shí)，也“便于政治資源的優(yōu)化配置，降低執(zhí)政成本，提高政府執(zhí)行力”[26]24，而非權(quán)力性又使得政協(xié)在決策過(guò)程中不會(huì)挑戰(zhàn)國(guó)家權(quán)力、影響國(guó)家意志。

從政協(xié)的民主監(jiān)督在我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的地位來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨一元化的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)多元化的發(fā)展之間的張力，需要制度化的渠道來(lái)進(jìn)行調(diào)適，從而建成新的秩序格局。人民政協(xié)作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，既不否認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又能充分調(diào)動(dòng)各民主黨派和社會(huì)各界的政治效應(yīng)，幫助中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)“一元領(lǐng)導(dǎo)多元，多元監(jiān)督一元”[27]242的平衡。在這一意義上，“政協(xié)民主監(jiān)督功能可以說(shuō)是作為政協(xié)委員這一部分公民監(jiān)督權(quán)利的集合，是組織化、制度化地依法行使公民監(jiān)督權(quán)利”[23]70，“是一種有‘權(quán)利’的監(jiān)督”[23]72。此外，浦興祖還指出，相比人大剛性化的權(quán)力監(jiān)督，政協(xié)的民主監(jiān)督因其合作性和非權(quán)力性等特征，加之政協(xié)委員構(gòu)成涵蓋社會(huì)各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，“政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容確實(shí)很廣泛”[23]70。例如，“憲法明確規(guī)定各級(jí)人大有權(quán)監(jiān)督同級(jí)‘一府兩院’及其領(lǐng)導(dǎo)人員(或組成人員)的工作，但沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督中共組織；憲法明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)‘監(jiān)督憲法的實(shí)施’，但沒(méi)有規(guī)定地方人大‘監(jiān)督憲法的實(shí)施’。”[23]70-71

2.人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯。從人民政協(xié)民主監(jiān)督職能主要特征的形成及其表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的地位與特性、中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)，以及人民政協(xié)的性質(zhì)和功能，分別表征了人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的三個(gè)構(gòu)成要素，即政治、結(jié)構(gòu)和組織要素。其中，政治要素表明人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的屬性和定位，它決定了政協(xié)民主監(jiān)督的變遷方向。結(jié)構(gòu)要素說(shuō)明人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的實(shí)踐場(chǎng)域，它決定了政協(xié)民主監(jiān)督的拓展范圍。組織要素則是人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的實(shí)體性依托，它決定了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容形式。

政治、結(jié)構(gòu)和組織這三個(gè)要素組成了人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的邏輯過(guò)程(見(jiàn)圖1)。即政治要素所指向的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)性和聯(lián)合性決定了人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的政黨監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩重構(gòu)成，它通過(guò)結(jié)構(gòu)要素所代表的中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、政府、社會(huì)三者的關(guān)系制約著人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)踐范圍，并借助人民政協(xié)這一組織機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)適民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，從而形成政協(xié)民主監(jiān)督職能的基本特征，明確其在國(guó)家政治系統(tǒng)運(yùn)作中的地位和作用。具體地說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)與合作并存的政黨體制和黨際關(guān)系決定了政協(xié)民主監(jiān)督的非競(jìng)爭(zhēng)性和非權(quán)力性，既保證中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位不受動(dòng)搖，又給予民主黨派參政機(jī)會(huì)；政治與行政二分的黨與政府關(guān)系決定了政協(xié)的民主監(jiān)督是合作式的過(guò)程性監(jiān)督，既把政協(xié)的民主監(jiān)督納入到國(guó)家政治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)中，又使其不會(huì)干擾到國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)；集中與分散同在的黨與社會(huì)關(guān)系則決定了政協(xié)民主監(jiān)督的非強(qiáng)制性和廣泛性，既可以靈活地緩和社會(huì)矛盾和沖突，又能夠多方面地吸納和整合社會(huì)意見(jiàn)。

圖1.人民政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的邏輯

三、人民政協(xié)民主監(jiān)督職能實(shí)踐的空間及其展望

鑒于政協(xié)的民主監(jiān)督在我國(guó)整個(gè)國(guó)家政治系統(tǒng)運(yùn)作中的地位，其實(shí)踐活動(dòng)“能夠平衡黨、國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，保持三者之間的基本平衡”[13]228。在這一意義上，政協(xié)民主監(jiān)督職能的政治、結(jié)構(gòu)和組織三個(gè)構(gòu)成要素，實(shí)際上指明了政協(xié)的民主監(jiān)督可以進(jìn)一步拓展和深化的基本方向。而中國(guó)共產(chǎn)黨基于政府行為選擇和社會(huì)力量變化，對(duì)自身的執(zhí)政思路、領(lǐng)導(dǎo)方式和統(tǒng)治工具等方面所作的調(diào)適，則將從根本上決定政協(xié)民主監(jiān)督職能未來(lái)實(shí)踐的空間。

具體來(lái)看，政協(xié)的民主監(jiān)督得以深化的前提和底線是要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能挑戰(zhàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。也就是說(shuō)，政協(xié)民主監(jiān)督職能的改進(jìn)和落實(shí)，最終是為了使人民政協(xié)能夠更好地保證中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升其執(zhí)政能力，[28]3從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨總覽全局、協(xié)調(diào)各方的目標(biāo)。因此，不難理解，在現(xiàn)階段的實(shí)際運(yùn)作中，雖然政協(xié)的民主監(jiān)督已是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分，“卻一向被視為政協(xié)履職過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)”[29]99。尤其體現(xiàn)在民主黨派的監(jiān)督上。我國(guó)的《監(jiān)督法》沒(méi)有涉及政黨監(jiān)督，導(dǎo)致參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督效力有限，而“失去韌性的柔性監(jiān)督呈現(xiàn)出鮮明的人治色彩”[26]26。王建華、王云駿發(fā)現(xiàn)，“就參政黨而言，民主監(jiān)督的好壞，取決于黨派負(fù)責(zé)人個(gè)人的能力與社會(huì)、政治地位”[26]26，并且“還與統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)是否是中共地方黨委常委有關(guān)。一般而言，通過(guò)分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨委常委，民主黨派可以獲取更多的政治資源，更好地實(shí)施民主監(jiān)督”[26]26。在這一意義上，“各民主黨派對(duì)中共地方黨委更多的是依賴，而非監(jiān)督”[26]27。俞正聲在2016年的全國(guó)政協(xié)工作報(bào)告中也指出，政協(xié)履行民主監(jiān)督職能的全過(guò)程，都必須經(jīng)同級(jí)黨委審查批準(zhǔn)、與同級(jí)政府協(xié)商同意之后才能夠開(kāi)展，并且強(qiáng)調(diào)要把民主監(jiān)督放在客觀善意、支持黨政部門(mén)的工作上，寓監(jiān)督于支持之中，把改進(jìn)工作與促進(jìn)和諧相結(jié)合。

相比政黨監(jiān)督仍然面臨“被提防”的尷尬，政協(xié)民主監(jiān)督的另一構(gòu)成——社會(huì)監(jiān)督——在參與政府決策和促進(jìn)社會(huì)整合等方面的實(shí)踐則日益增多。從政協(xié)民主監(jiān)督職能變遷的內(nèi)在邏輯來(lái)看，這也是政協(xié)民主監(jiān)督未來(lái)的增長(zhǎng)點(diǎn)所在。尤其政協(xié)參政議政職能的提出，盤(pán)活了政治協(xié)商和民主監(jiān)督，“升華了民主監(jiān)督的內(nèi)涵，拓寬了民主監(jiān)督的空間，使得政協(xié)的民主監(jiān)督‘寓于’政治協(xié)商和參政議政之中”[30]66。

從參與決策的議題來(lái)看，凡是涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重要社會(huì)議題，政協(xié)都可以參與其中，服務(wù)人民群眾，從而堅(jiān)持了政協(xié)的民生導(dǎo)向。而這也是衡量人民政協(xié)民主監(jiān)督績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)之一。[13]252浙江省省委在2013年即出臺(tái)有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)和辦法，明確監(jiān)督的形式、程序和工作責(zé)任等方面的內(nèi)容，并圍繞浙江省委省政府的相關(guān)決策部署，就城市交通擁堵整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“五水共治”等議題組織政協(xié)開(kāi)展專項(xiàng)集體民主監(jiān)督工作，針對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與當(dāng)?shù)攸h委政府及時(shí)溝通。

從參與決策的方式來(lái)看，政協(xié)主要是在決策之前和決策之中提出意見(jiàn)或建議。在這一意義上，政協(xié)這種“寓于”協(xié)商的民主監(jiān)督“本質(zhì)上是預(yù)防性的監(jiān)督和建設(shè)性的監(jiān)督”[30]67。胡筱秀指出，政協(xié)的性質(zhì)和地位決定了其不能獨(dú)立地履行職能，需要黨委、政府和人大等其他系統(tǒng)的支持和配合才能發(fā)揮作用，但它又不孤立于整個(gè)政治過(guò)程而自我空轉(zhuǎn)，成為政治體系實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中不可缺少的環(huán)節(jié)。[7]119，181以深圳市南山區(qū)政協(xié)為例。自2013年開(kāi)始，南山區(qū)政協(xié)實(shí)施委派民主監(jiān)督員制度。民主監(jiān)督員由區(qū)政協(xié)黨組派出。他們通過(guò)向受派單位提出相關(guān)工作建議、意見(jiàn)、批評(píng)等方式，配合走訪、實(shí)地調(diào)研、聽(tīng)取工作通報(bào)等辦法，實(shí)現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督的常態(tài)化，密切政協(xié)和政府之間橫向的溝通和聯(lián)系，從而提高政協(xié)民主監(jiān)督的質(zhì)量和效果。不過(guò)，在王建華、王云駿看來(lái)，政協(xié)的民主監(jiān)督和參政議政之間邊界的不明確、“在制度建構(gòu)上的同質(zhì)性，必然帶來(lái)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)責(zé)不分，責(zé)任主體不明，或者說(shuō)分不清監(jiān)督主體與客體”[26]25的結(jié)果。但這一制度設(shè)計(jì)“缺陷”從另一角度來(lái)看，也不失為中國(guó)共產(chǎn)黨把政協(xié)的民主監(jiān)督限定在執(zhí)政黨可控范圍之內(nèi)的一種策略選擇。

綜上，盡管近年來(lái)政協(xié)履行民主監(jiān)督的空間正在漸進(jìn)地得到落實(shí)和加強(qiáng)，并且已經(jīng)成為社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要內(nèi)容，但是，在我國(guó)以黨建國(guó)的歷史事實(shí)及其政治運(yùn)作邏輯的掌控下，更廣泛地吸納和整合社會(huì)意見(jiàn)、以在決策過(guò)程中發(fā)揮建設(shè)性作用，從而維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，才是政協(xié)民主監(jiān)督得以進(jìn)一步拓展和實(shí)踐的空間所在。在這一意義上，政協(xié)民主監(jiān)督職能未來(lái)的發(fā)展方向，應(yīng)該更多是在涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或人民群眾利益的公共政策制定的過(guò)程中，協(xié)助民眾表達(dá)利益訴求，同時(shí)促使黨和政府及時(shí)作出相應(yīng)反饋?！?/p>

[1] 張宏偉.中國(guó)參政黨對(duì)執(zhí)政黨的民主監(jiān)督研究[M].北京：中央編譯出版社，2014.

[2] 陳奇星，羅峰.完善政協(xié)民主監(jiān)督的對(duì)策思考[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(5).

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[5] 關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/25/c_1115726978_2.htm.

[6] 中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/15/c_128799891.htm.

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(責(zé)任編輯：溫松)

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