中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革定位及建設(shè)政策探析

張首魁+何蕓

摘 要： 隨著近日第三批自由貿(mào)易試驗區(qū)的掛牌，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)進入了新的階段。自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的核心是通過制度創(chuàng)新，助推全面深化改革、提升政府治理能力和對接國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。上海、廣東、天津和福建作為自由貿(mào)易試驗區(qū)的先行試點，在實踐中積累了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，但也存著政府管制未能有效松綁、對非試驗區(qū)的“虹吸效應(yīng)”和相關(guān)法規(guī)的跟進等問題。下一步的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)該注意處理好政府推動與市場決定的關(guān)系、試驗區(qū)與非試驗區(qū)的協(xié)同并進、“改革創(chuàng)新”與“于法有據(jù)”的關(guān)系，簡政放權(quán)與事中事后監(jiān)管等問題。

關(guān)鍵詞： 自由貿(mào)易試驗區(qū)； 全面深化改革； 制度創(chuàng)新； 簡政放權(quán)

中圖分類號： F72 文獻標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.005

Abstract： With the listing of the third batch of the Pilot Free Trade Zone recently， the construction of Chinas Pilot Free Trade Zone has entered a new stage. The core of the construction of the pilot free trade area ，through the system innovation， is boosting the comprehensive deepening of reform， enhancing the governments governance capacity and docking international economic and trade new rules. As the first pilot of Pilot Free Trade Zone， Shanghai， Guangdong， Tianjin and Fujian have accumulated the experience， which can be replicated and be promoted in practice， but also exist problems such as government regulation failed to loosen， and there is no the relevant regulations to the “siphon effect” of the non-pilot zone. Therefore， the next step in the construction of Pilot Free Trade Zone should pay attention to the relationship between the government promotion and the market decision， the cooperation between the pilot zone and the non-pilot zone， the relationship between “reform and innovation” and “l(fā)egal evidence”， administrative simplification and so on.

Key words： pilot free trade zone； comprehensively deepening reform； institutional innovation； administrative simplification

自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)是新時期我國改革開放的實踐探索，受到各方的高度關(guān)注。隨著2017年4月1日，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西7個自由貿(mào)易試驗區(qū)的掛牌，我國的自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)量增加到11家。自由貿(mào)易試驗區(qū)肩負著在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的重要使命[1]， 是我國在新的歷史時期以開放倒逼改革、以改革促進發(fā)展的探索性實踐。

一、自由貿(mào)易試驗區(qū)是制度創(chuàng)新的“試驗田”

制度創(chuàng)新是我國建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)的核心內(nèi)涵。自由貿(mào)易試驗區(qū)是以“負面清單”管理模式為突破口，推進投資管理制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新、貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新和綜合監(jiān)管制度創(chuàng)新，進而促進政府職能轉(zhuǎn)變，破除現(xiàn)有體制機制障礙，構(gòu)建新的制度框架，形成以制度創(chuàng)新拓展開放層次，提升投資貿(mào)易便利化水平，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的重大戰(zhàn)略部署。

自由貿(mào)易試驗區(qū)用制度創(chuàng)新取代政策優(yōu)惠，體現(xiàn)出了“行政收縮”和“政策克制”的特點。建立自由貿(mào)易試驗區(qū)不是挖掘政策洼地，沒有特殊政策，而是通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合的制度創(chuàng)新，營造國際化、法制化、與國際通行規(guī)則相銜接的營商環(huán)境。

（一）全面深化改革是我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的出場背景

隨著改革開放的深入推進，特別是經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)ν饨涣骱献魅找嫔钊耄绾瓮黄聘黝愓咝缘摹爸贫燃t利”，主動構(gòu)建新的投資貿(mào)易經(jīng)濟秩序，成為我國深化改革的重大課題。上海等外資比重大、國際化程度高的地區(qū)需求更為迫切。2013年9月29日，我國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)在上海設(shè)立。2015年4月27日，天津、廣東、福建3個自貿(mào)區(qū)成立。2016年8月31日，中央又決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省增設(shè)7個自由貿(mào)易試驗區(qū)。至此，國內(nèi)共3 批11個自由貿(mào)易試驗區(qū)獲批。

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立，源于內(nèi)生動力和外部壓力兩方面的因素。一方面是深化國內(nèi)經(jīng)濟體制改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要。經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，我國上一輪改革開放的紅利已釋放殆盡，經(jīng)濟管理體制方面的隱性壁壘逐漸顯現(xiàn)。十八屆三中全會要求“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單的管理模式”。可見，自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立與我國當(dāng)前進行行政體制改革的進程存在一致性，有著深刻的深化國內(nèi)改革需要的背景。另一方面是主動適應(yīng)世界經(jīng)濟貿(mào)易投資領(lǐng)域新規(guī)則的需要。當(dāng)前，世界經(jīng)濟貿(mào)易投資領(lǐng)域的規(guī)則體系正在重擬，美國主導(dǎo)下的多邊、區(qū)域、雙邊談判，正在重塑全球高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，對我國外部環(huán)境和區(qū)域合作戰(zhàn)略造成了一定沖擊。因此，自由貿(mào)易試驗區(qū)必須主動承擔(dān)全面開放戰(zhàn)略的先行先試任務(wù)，主動對接國際貿(mào)易投資的高規(guī)格新標(biāo)準(zhǔn)，形成一套適應(yīng)國際國內(nèi)要素有序自由流動的經(jīng)濟體制、管理體制和監(jiān)管模式，促進中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健康發(fā)展，重構(gòu)我國面對全球競爭的新優(yōu)勢。

（二）自由貿(mào)易試驗區(qū)與我國其他經(jīng)濟性特區(qū)的關(guān)系

先試驗再推廣的漸進式改革是我國改革開放的基本節(jié)奏。三十多年來，經(jīng)濟建設(shè)始終是主基調(diào)，以經(jīng)濟建設(shè)為中心全面進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的改革進程，以特區(qū)先行先試為主要的推進路徑。從1979年起，所有重大事項的改革都從特區(qū)試點開始。從1980年成立的“經(jīng)濟特區(qū)”，還有后來開辟的“開發(fā)區(qū)”和“高新區(qū)”，之后是20世紀(jì)90年代初期陸續(xù)出現(xiàn)的10多個“國家級新區(qū)”，近些年又設(shè)立了“自貿(mào)區(qū)”等等，都是我國穩(wěn)妥推進改革開放戰(zhàn)略的產(chǎn)物。

1. 自由貿(mào)易試驗區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)

經(jīng)濟特區(qū)是我國經(jīng)濟性特區(qū)中的一種，是在交通條件比較優(yōu)越的地區(qū)設(shè)置，并在該地區(qū)推行對外開放政策和減免關(guān)稅等優(yōu)惠制度，以達到有效引進外國資金、先進技術(shù)和科學(xué)管理方式，最終實現(xiàn)促進我國經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展的目的。

自由貿(mào)易試驗區(qū)的重要性堪比當(dāng)年被譽為“改革開放試驗田”的經(jīng)濟特區(qū)，但在選擇標(biāo)準(zhǔn)、主要任務(wù)、目標(biāo)定位和著力點方面有所區(qū)別。在選擇標(biāo)準(zhǔn)方面，經(jīng)濟特區(qū)對接港澳臺，重在引進外資、技術(shù)和管理經(jīng)驗，而自貿(mào)區(qū)的建設(shè)橫貫東西南北、聯(lián)動各大區(qū)域，重在自我轉(zhuǎn)型和升級；在主要任務(wù)方面，經(jīng)濟特區(qū)肩負著我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的先行先試任務(wù)，而自貿(mào)區(qū)是我國在全球化經(jīng)濟競爭中主動開展的改革試驗；在目標(biāo)定位方面，經(jīng)濟特區(qū)對接港澳臺的小經(jīng)濟體模式，其典型形式是“三來一補”的貿(mào)易形式，易出現(xiàn)企業(yè)依賴退稅補貼、缺乏自主創(chuàng)新動力和生態(tài)環(huán)境等問題。而自貿(mào)區(qū)對標(biāo)美日歐的大國經(jīng)濟體模式，目標(biāo)定位于建立健全先進市場經(jīng)濟體制；在著力點方面，經(jīng)濟特區(qū)在于減免關(guān)稅等政策優(yōu)惠，而自貿(mào)區(qū)在于以準(zhǔn)入放開和國民待遇來消除政策壁壘。[2]

2. 自由貿(mào)易試驗區(qū)與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是國家吸引外商直接投資的重要載體，通過對外國直接投資企業(yè)的鼓勵類項目進行稅收減免（如企業(yè)所得稅的“兩免三減半”）、優(yōu)惠提供工業(yè)用地和其他優(yōu)惠政策，吸引各類資金和實體投資辦公司、辦廠，從而帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟起飛。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)既著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律又著眼于區(qū)域發(fā)展規(guī)律。

與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)往往主要承擔(dān)引入優(yōu)勢或新興產(chǎn)業(yè)，拉動地方經(jīng)濟的單一功能相比，自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能內(nèi)容則豐富得多。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)取消了對進口貨物的配額管制，允許外國船只自由進出、外國貨物免稅進口，同時還吸引外資辦廠，發(fā)展出口加工企業(yè)，允許和鼓勵外資設(shè)立大型金融機構(gòu)和商業(yè)企業(yè)等，以促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟綜合全面發(fā)展。二者雖有不同，但都是區(qū)域經(jīng)濟、集聚效應(yīng)的體現(xiàn)，發(fā)展良好的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，也是對自貿(mào)區(qū)的補充和支持。

3. 自由貿(mào)易試驗區(qū)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是在知識密集、技術(shù)密集的大中城市和沿海地區(qū)設(shè)立，依托于智力密集、科技水平、經(jīng)濟實力和開放環(huán)境，著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，通過優(yōu)惠政策和各項改革措施扶持高新技術(shù)的發(fā)展和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最大限度地把科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力而建立起來的集中區(qū)域，是我國探索向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展道路的先行區(qū)和示范區(qū)。

相對于高新技術(shù)開發(fā)區(qū)側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的特點，自由貿(mào)易試驗區(qū)的主要特點表現(xiàn)在兩個方面：一是功能趨向綜合。隨著自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)量的持續(xù)增長，自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能也在不斷擴展，從最初的以進出口貿(mào)易為主，逐步擴展到貿(mào)易、加工、倉儲、金融和商品展示等多種功能，功能愈加綜合，且大幅提高了自由貿(mào)易試驗區(qū)的運行效率和抗風(fēng)險能力。二是管理愈加規(guī)范化。與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)更加偏重產(chǎn)業(yè)扶持政策相比，自貿(mào)區(qū)則在關(guān)稅、審批和管理等政策方面更加具有靈活性。政府通過設(shè)立“負面清單”，有效地擴大了協(xié)定覆蓋的領(lǐng)域，產(chǎn)生了更大的貿(mào)易創(chuàng)造，減少了貿(mào)易轉(zhuǎn)移。

4. 自由貿(mào)易試驗區(qū)與保稅區(qū)

保稅區(qū)是繼經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新區(qū)之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的另一種經(jīng)濟性特區(qū)。保稅區(qū)由海關(guān)實行封閉管理，實行“境內(nèi)關(guān)外”運作方式，享有“免證、免稅、保稅”等優(yōu)惠政策，具有進出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉儲等功能。其最大的特點是區(qū)內(nèi)貨物在區(qū)內(nèi)企業(yè)間可以自由地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移，甚至出口他國，但進入國內(nèi)市場則要征收關(guān)稅和增值稅。

自貿(mào)區(qū)和保稅區(qū)基本管理手段相近，但擁有更大的開放度。第一，自貿(mào)區(qū)實行“境內(nèi)關(guān)外”政策，免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)察制度，區(qū)內(nèi)貨物在一般情況下可以自由存儲、交易和加工，而保稅區(qū)實行的仍是“境內(nèi)關(guān)外”政策，在海關(guān)進出口和管理方面并沒有完全放開。第二，保稅區(qū)在金融和投資領(lǐng)域基本不涉及，在貿(mào)易領(lǐng)域也僅限于提升貨物貿(mào)易量和物流加工。而自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)了投資、金融領(lǐng)域的開放，并擴大了金融在貿(mào)易領(lǐng)域中的服務(wù)范圍和制度創(chuàng)新。第三，保稅區(qū)的設(shè)立是地方政府的行為，其目的主要在于發(fā)展地方經(jīng)濟，而自貿(mào)區(qū)的設(shè)立是國家行為，目的在于促進國際貿(mào)易、爭取國家利益的最大化。

總之，自由貿(mào)易試驗區(qū)的布局設(shè)立和建設(shè)，體現(xiàn)了以點帶面，多點開花，拉動地方，輻射全國的總體思路。它體現(xiàn)的是國家意志，無論行政方面還是經(jīng)濟方面，都給予了最高級別的定位。同時，需要注意的是，各種“區(qū)”相互之間并不是排斥的，同一個地方可以同時具備多種“區(qū)”的身份。

二、自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革定位：開放的市場環(huán)境

自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立，是我國實施新一輪高水對外開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，以對外開放的主動贏得經(jīng)濟發(fā)展和國際競爭優(yōu)勢的主動作為，是構(gòu)建我國全方位對外開放新格局的重大突破。

（一）突出制度創(chuàng)新，重塑政府與市場邊界

改革開放初期，政府曾是市場培育的主體，然而隨著市場不斷發(fā)育成熟并向更高水平發(fā)展，由政府繼續(xù)承擔(dān)主導(dǎo)角色不但漸漸失去效力，反而可能抑制市場活力。因為政府主導(dǎo)下的市場是一種審批型經(jīng)濟，只有得到了政府許可，企業(yè)才能進入市場，因而作為市場經(jīng)濟最核心功能的配置資源功能，在本質(zhì)上是由政府承擔(dān)的，而不是由市場承擔(dān)的，這種關(guān)系已經(jīng)很難適應(yīng)我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。在對外經(jīng)濟關(guān)系上，這種審批型經(jīng)濟的局限性表現(xiàn)得更加明顯。國家鼓勵外商來中國投資，但復(fù)雜的行政過程無形中提高了外商的制度性交易成本。從國際高標(biāo)準(zhǔn)的開放觀來看，這種體制上的障礙事實上也使開放度降低了。[3]

重塑政府與市場的邊界，防止用行政邏輯代替市場邏輯是十八大之后改革的主旋律，改革的宗旨就是要“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，而政府只履行監(jiān)管和服務(wù)職能。“負面清單”已成為自由貿(mào)易試驗區(qū)的標(biāo)配，繼“負面清單”后，李克強總理在此基礎(chǔ)上進一步提出“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”。其中，“負面清單”是明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；“權(quán)力清單”是明確政府能做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；“責(zé)任清單”明確政府該怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。這三張清單的重要意義在于它逐漸厘清了政府與市場的邊界。自貿(mào)區(qū)試驗正是要通過不斷的制度創(chuàng)新，從審批限制型體制向監(jiān)管服務(wù)型職能轉(zhuǎn)型，重新界定政府和市場的邊界。

（二）釋放改革紅利，發(fā)揮示范、輻射、聯(lián)動效應(yīng)

自設(shè)立以來，自由貿(mào)易試驗區(qū)通過改革的系統(tǒng)集成，成為了融開放和創(chuàng)新于一體的綜合改革試驗區(qū)，并在先試先行、探索創(chuàng)新和差異化發(fā)展中，逐步積累了具有可借鑒性和可復(fù)制性的經(jīng)驗，具有極強的示范、輻射和聯(lián)動效應(yīng)。一是自由貿(mào)易試驗區(qū)作為先行試點，要率先挖掘改革潛力、破解改革難題，為我國深化改革開放提供可借鑒的“制度試驗池”和適合推廣的新模式。二是作為大型的資源配置中心，自由貿(mào)易試驗區(qū)擁有豐富高效的生產(chǎn)要素，并擁有與之關(guān)聯(lián)的貿(mào)易、物流、金融、科技、信息和其他服務(wù)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)既能通過前向關(guān)聯(lián)效應(yīng)和后向關(guān)聯(lián)效應(yīng)惠及上下游產(chǎn)業(yè)，吸引大量投資，帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也能帶動“引致需求”的出現(xiàn)，促進航運業(yè)、教育業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。這一過程循環(huán)往復(fù)，帶動了所在城市的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)螺旋式上升，為周邊區(qū)域經(jīng)濟帶來顯著的福利增長。三是非試驗區(qū)應(yīng)嘗試主動對接自由貿(mào)易試驗區(qū)“溢出效應(yīng)”，探索區(qū)域聯(lián)動的新路徑，讓自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度紅利在更大范圍內(nèi)進一步釋放。

（三）對接國際規(guī)則，打造高水平對外開放平臺

自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立，就是要建立融入全球新格局新規(guī)則的“倒逼”機制，先行先試國際經(jīng)貿(mào)高標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)則，積累新形勢下參與雙邊、多邊和區(qū)域合作的經(jīng)驗，為與發(fā)達國家開展相關(guān)談判提供參考依據(jù)和實證樣本，進而為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定提供有力支撐。一是要主動順應(yīng)全球化經(jīng)濟治理新格局。后金融危機時代，新的全球化經(jīng)濟治理格局正在形成。自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立，就是我國主動順應(yīng)全球化經(jīng)濟治理新格局，打造新時期面向世界、深耕亞太的戰(zhàn)略載體。二是主動對標(biāo)世界貿(mào)易投資新規(guī)則。在TPP、TTIP和BIT三大自由貿(mào)易談判的推動下，世界貿(mào)易投資規(guī)則體系面臨重構(gòu)，其發(fā)展前景包括推行更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易自由化、投資自由化、強調(diào)公平競爭和權(quán)益保護等。因此，建立自由貿(mào)易試驗區(qū)，就是要通過對標(biāo)國際貿(mào)易投資的高規(guī)格新標(biāo)準(zhǔn)，使之成為開放型經(jīng)濟體系的風(fēng)險壓力測試區(qū)。三是主動承接我國開放戰(zhàn)略的先行引領(lǐng)使命，為推動與我國國際地位相適應(yīng)的、更高層次的開放創(chuàng)造經(jīng)驗、積累經(jīng)驗，引領(lǐng)全國開放升級。

三、滬粵津閩自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的探索經(jīng)驗與可復(fù)制性

上海、廣東、天津和福建自由貿(mào)易試驗區(qū)作為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)進程中的“先頭兵”，以擴大開放倒逼政府職能和行政體制改革，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，在實踐中形成了一系列被實踐證明行之有效的建設(shè)經(jīng)驗。

（一）單點“試探”：中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)

2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，要求將上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)，拉開了我國建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)的帷幕。作為新一輪區(qū)域改革開放的先行者，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)以制度創(chuàng)新作為核心，以可復(fù)制推廣為基本要求，圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動體制機制創(chuàng)新，營造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境等進行積極探索，取得了顯著成效。

一是推出了四項制度創(chuàng)新。以“準(zhǔn)入前國民待遇+負面清單”為核心的投資管理制度創(chuàng)新，僅啟動一年多就將外商投資特別管理措施由190條調(diào)整為139條，縮減幅度為26.8%，進一步厘清了政府和市場的關(guān)系；以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，通過實施“一線放開，二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的貿(mào)易監(jiān)管模式，有效促進了區(qū)內(nèi)貨物、服務(wù)等各類要素的自由流動；以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目的的金融制度創(chuàng)新，初步構(gòu)建起金融服務(wù)自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟發(fā)展的制度框架；以轉(zhuǎn)變政府職能核心的事中事后制度創(chuàng)新，由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管，便利了企業(yè)的市場活動，也大大降低了企業(yè)的制度性交易成本。[4] 二是探索建立簡政放權(quán)、放管結(jié)合的新型開放格局。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)率先破解改革難題，試驗區(qū)所實行的政府管理基本實現(xiàn)了由管理型政府向服務(wù)型政府治理模式的轉(zhuǎn)變，為在全國范圍內(nèi)深化行政體制改革起到了示范引領(lǐng)作用。三是在金融、貿(mào)易、航運和文化等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域擴大對外開放，吸引了大批優(yōu)質(zhì)服務(wù)型企業(yè)和跨國公司在區(qū)內(nèi)集聚，形成了相當(dāng)?shù)募坌?yīng)。四是通過更為開放的投資領(lǐng)域、更加多元化的融資渠道和更加人性化的監(jiān)管措施，大大強化了企業(yè)在市場中的主體地位。五是形成了一批在全國可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，如“法無禁止即可為”、“一口受理、綜合審批和高效運作”、統(tǒng)一營業(yè)執(zhí)照樣式和海關(guān)海事監(jiān)管制度創(chuàng)新等，有力推動了全國新一輪改革開放。

（二）局部“小試”：開放前沿陣地粵、津、閩

繼上海自由貿(mào)易試驗區(qū)運行一年后，我國繼續(xù)在廣東、天津、福建特定區(qū)域增設(shè)了三個自貿(mào)區(qū)。這既符合我國“循序漸進”的改革思路，也體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)發(fā)展“前赴后繼”的切實需求。這一舉措在更大范圍中推廣了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的試點經(jīng)驗，同時發(fā)揮地緣合作優(yōu)勢進一步推動新一輪高水平對外開放。

1. 中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)

廣東省既是我國早期改革的試驗田，也是內(nèi)地與港澳合作的先行地。廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把可復(fù)制可推廣作為基本要求。一方面，通過六大制度創(chuàng)新打造了制度高地，進一步提升了廣東的開放度，走出了自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的“廣東步伐”。在投資制度方面，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)在“一口受理、綜合窗口”模式和“多證合一、一照一碼”登記制度改革等方面的創(chuàng)新越走越深，不僅完善了以負面清單管理為重點的投資準(zhǔn)入管理體制，而且通過細化負面清單管理制度提高了負面清單的透明度；在貿(mào)易方面，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)探索出了“快速驗放”機制、“三互”通關(guān)模式、“互聯(lián)網(wǎng)+易通關(guān)”模式和“智檢口岸”等成果，初步建立了以貿(mào)易便利化為導(dǎo)向的智能化大通關(guān)體系；在金融領(lǐng)域，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)出臺了金融監(jiān)管配套細則，在外匯管理改革、跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新、探索資本項目可兌換以及集團內(nèi)雙向資金池試點、外債宏觀審慎管理試點等領(lǐng)域頻頻創(chuàng)新；在法治領(lǐng)域，探索出了前海法治示范區(qū)、前海法院、涉及多領(lǐng)域的仲裁院以及前海國際法律咨詢中心等多項法治建設(shè)成果；在政務(wù)服務(wù)和事中事后監(jiān)管領(lǐng)域，推行了“簡政放權(quán)+事中事后監(jiān)管”相互促進的制度改革，建立了企業(yè)信用體系等。另一方面，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)結(jié)合自身地緣優(yōu)勢，積極探索粵港澳經(jīng)濟合作新模式。在廣度上拓寬粵港澳合作領(lǐng)域，放寬或取消港澳投資者準(zhǔn)入限制；在深度上創(chuàng)新粵港澳合作機制，例如建立粵港澳金融合作創(chuàng)新體制、粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，并且通過制度創(chuàng)新推動粵港澳交易規(guī)則的對接，打造粵港澳聯(lián)手參與國際競爭的合作新載體。目前，改革創(chuàng)新效應(yīng)已經(jīng)在粵港澳擴散，三地通關(guān)時間大大縮減，金融合作深度推進，法律合作在融合創(chuàng)新中步步推進[5]。

2. 中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)

天津自由貿(mào)易試驗區(qū)位于我國“三北”（東北、華北、西北）地區(qū)向外貿(mào)易的重要通道，立足于服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展和我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮天津港樞紐交通優(yōu)勢，輻射帶動北方經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的區(qū)域開放型經(jīng)濟新格局。一是著力促進北方地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展。改革“走出去”和“引進來”投資管理方式，減少和取消外商投資準(zhǔn)入限制，降低投資準(zhǔn)入門檻，同時支持企業(yè)及個人開展多種形式的境外投資合作。此外，以汽車平行進口試點鞏固天津市作為國內(nèi)最大汽車口岸功能，以跨境電商、進口商品直營中心和郵輪保稅供給等創(chuàng)新試點帶動快速消費品市場發(fā)展。二是著力促進北方地區(qū)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。重點依托融資租賃優(yōu)勢平臺與政策，加快建設(shè)國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)，形成與國際接軌的租賃業(yè)發(fā)展環(huán)境，吸引各類租賃類企業(yè)進入自由貿(mào)易試驗區(qū)，使其成為我國融資租賃聚集高地，進而帶動銀行業(yè)和金融市場等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高投融資便利化水平，解決自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)特別是中小企業(yè)融資難、融資貴問題，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)外債政策。[6]三是積極服務(wù)“一帶一路”國家戰(zhàn)略。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)依托歐亞大陸橋，完善多式聯(lián)運體系推進國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)，創(chuàng)新電子口岸監(jiān)管模式，發(fā)揮中蒙俄經(jīng)濟走廊重要節(jié)點作用和海上合作戰(zhàn)略支點作用，增強對沿線國家和地區(qū)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易服務(wù)功能，提升北方地區(qū)口岸輻射功能。

3. 中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)

福建自貿(mào)區(qū)圍繞立足兩岸、服務(wù)全國、面向世界的戰(zhàn)略要求，突出對臺“五緣”（地緣、血緣、文緣、商緣、法緣）優(yōu)勢，把自由貿(mào)易試驗區(qū)定位為閩臺交流合作與21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)，率先推進與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進程，形成了符合福建實際、具有福建特色的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)模式。至2017年3月1日，福建自由貿(mào)易試驗區(qū)成功開展了9批225項試驗任務(wù)，推進了一批體制機制方面的改革，其中80項為全國首創(chuàng)。其中向全國推廣復(fù)制最成功的做法是“一照一碼”登記制度，將企業(yè)注冊時間從以往的29天縮短至1天。[7]福建自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗主要有：一是“內(nèi)外一致”。對于“負面清單”之外的項目，法無禁止皆可為，內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)一視同仁，逐步取消投資者資質(zhì)要求、經(jīng)營范圍限制和股比限制等措施。二是“臺外有別”。率先推進與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由和資金、人員往來便利，實現(xiàn)“對臺更開放”。包括降低了臺灣地區(qū)金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻，并率先試點臺車入閩、閩車入臺等。三是“一辦三管”。采取了“統(tǒng)分結(jié)合、分級管理”的組織架構(gòu)，建立“一辦三管”的省、片區(qū)、園區(qū)的職責(zé)體系。四是“區(qū)區(qū)對接”。 建立環(huán)海峽跨境自由貿(mào)易區(qū)，從FTZ模式向FTA模式轉(zhuǎn)變；建立環(huán)海峽跨境自貿(mào)區(qū)，取得臺灣當(dāng)局呼應(yīng)，增進兩岸經(jīng)貿(mào)合作的互動性。[8]

（三）試驗中面臨的共性難題

自由貿(mào)易試驗區(qū)經(jīng)過3年多的“大膽試、大膽闖、自主改”，分布于我國4個省市的自由貿(mào)易試驗區(qū)，對構(gòu)建開放型經(jīng)濟發(fā)展新體制、加快轉(zhuǎn)變政府行政管理理念，在與國際規(guī)則、政府服務(wù)、運作模式等方面接軌過程中起到了非常重要的作用，積累了不少可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，但自由貿(mào)易試驗區(qū)的探索仍在路上，并存在一些“硬骨頭”。

1. 政府管制未能有效實質(zhì)松綁

當(dāng)前自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新，大多集中在功能性制度創(chuàng)新上，體現(xiàn)出政府管制未能松綁。自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新可以分為結(jié)構(gòu)性制度創(chuàng)新和功能性制度創(chuàng)新兩種，結(jié)構(gòu)性制度創(chuàng)新涉及政府相關(guān)部門的職權(quán)調(diào)整，功能性制度創(chuàng)新對此并不涉及，只是在辦事方法和手段上有所創(chuàng)新。因此，如何借助自由貿(mào)易試驗區(qū)探索突破現(xiàn)在政策法規(guī)和體制機制障礙，發(fā)揮出制度創(chuàng)新的示范引領(lǐng)作用，自由貿(mào)易試驗區(qū)面臨的任務(wù)還很艱巨。此外，制度性限制依然明顯，短期之內(nèi)難以破局。例如，金融開放創(chuàng)新、相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整等涉及中央事權(quán)，需要國家部委甚至國務(wù)院同意才可以落地實施，因此中央層面與地方層面的協(xié)調(diào)推進仍有待加強。

2. 對非試驗區(qū)的“虹吸效應(yīng)”呈現(xiàn)

自由貿(mào)易試驗區(qū)極低的制度性交易成本對企業(yè)具有強大的吸引力，會在短時間內(nèi)對周邊區(qū)域產(chǎn)生巨大的“虹吸效應(yīng)”，減緩這些區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。一方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)作為“境內(nèi)關(guān)外”，擁有更高的開放度和管理自由度，對跨國公司和海外資本等擁有天然的吸引力，成為其設(shè)立運營中心、營銷中心和財務(wù)中心等功能性機構(gòu)的首選之地。另一方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)“一線放開、二線管住”等創(chuàng)新政策，為外貿(mào)企業(yè)在一線區(qū)域內(nèi)進行轉(zhuǎn)口貿(mào)易、加工貿(mào)易和一般貿(mào)易等帶來了很大的稅收優(yōu)惠和政策便利，在企業(yè)的經(jīng)濟成本和制度性交易成本都大大降低的預(yù)期下，勢必會“虹吸”到更多的外貿(mào)企業(yè)。這使得非試驗區(qū)原本有限的資源要素和發(fā)展空間，受到進一步擠壓，從而導(dǎo)致“強者愈強、弱者愈弱”的狀況。

3. 相關(guān)法律層面的建設(shè)滯后于探索實踐

法律是改革的制度保障，自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革創(chuàng)新離不開良好的法制環(huán)境，但相較于豐碩的投資管理等制度創(chuàng)新成果，自由貿(mào)易試驗區(qū)以公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)、勞動標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等為主要內(nèi)容的法律規(guī)范創(chuàng)新成果與之并不配套。從國家層面來說，當(dāng)前能夠查詢的只有國務(wù)院和有關(guān)部委出臺的相關(guān)文件。盡管在2015年3月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在天津、廣東和福建三大自貿(mào)區(qū)，以及擴區(qū)后的上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，但是還沒有專門的法律法規(guī)對我國自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的各類主體的權(quán)利義務(wù)等行為進行全面和明確的規(guī)范。截至目前，我國只有一部由民間法律服務(wù)業(yè)協(xié)會與律師事務(wù)所實務(wù)人員合作編撰的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)法律法規(guī)政策匯編（中英文）》正式出版。[9]從地方層面來說，雖然在國務(wù)院出臺的各地自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案中均提及由地方政府自行立法，建立與試點要求相適應(yīng)的自由貿(mào)易試驗區(qū)管理制度，但其存在效力位階低、經(jīng)濟主體認知度低、協(xié)同性差、執(zhí)法難度大等問題。

四、“中試”推廣需要處理好的幾個關(guān)系

上海探路、粵津閩三省市小試，探索出了制度創(chuàng)新的新領(lǐng)域，有力促進了政府職能轉(zhuǎn)變，提升了政府治理能力，積累了不少“可復(fù)制、可推廣”的實踐經(jīng)驗，增強了全國上下全面深化改革和加快對外開放的信心。在各省市的內(nèi)生動力推動下，中央政府再次批準(zhǔn)在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西7個省市開展自貿(mào)區(qū)試驗。在未來的探索和實踐中，需要處理好以下幾個關(guān)系。

（一）政府推動與市場決定的關(guān)系

國務(wù)院提出要建立和完善三張清單——“負面清單”、“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，其導(dǎo)向就是要劃定政府與市場的權(quán)責(zé)邊界，充分尊重市場客觀規(guī)律，“凡是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消或者簡化審批；凡是市場配置資源效率更高的活動，一律由市場發(fā)揮主導(dǎo)作用”。從而實現(xiàn)政府職能與市場職能的有效分離和有機結(jié)合，使市場和社會既充滿活力又規(guī)范有序，讓中國經(jīng)濟獲得可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。因此，一是要重塑地方政府發(fā)展經(jīng)濟的角色，縮小政府的職能范圍，實現(xiàn)權(quán)力規(guī)則游戲到市場規(guī)則游戲的轉(zhuǎn)變，政府從經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)者走向支撐者，從直接參與經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境塑造，從直接進到企業(yè)的圍墻內(nèi)干預(yù)到退回企業(yè)圍墻外做好服務(wù)，并在相關(guān)管理制度的設(shè)計和出臺過程中，更加廣泛地聽取社會、市場和公眾的訴求。二是要拿出魄力深化要素市場改革，推進要素價格的市場化；深化金融體制改革，放松企業(yè)的外部融資制約；改革以規(guī)模為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向行業(yè)發(fā)展過程中的市場失靈；建設(shè)高效能國家創(chuàng)新體系。三是作為市場主體的企業(yè)也要進行自身的重構(gòu)，要從過去靠吃政策偏飯的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向靠市場競爭吃飯、靠創(chuàng)新能力盈利，提升自身核心競爭力，真正成為市場競爭的主體。

（二）自由貿(mào)易試驗區(qū)與非試驗區(qū)的關(guān)系

自由貿(mào)易試驗區(qū)與非試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)是相互滲透、相互融合的協(xié)同發(fā)展關(guān)系。一方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)要做“苗圃”，而非“盆景”，做到建設(shè)經(jīng)驗可復(fù)制可推廣。例如，通過前店后廠、前庫后店等形式，探索建立自由貿(mào)易試驗區(qū)與非試驗區(qū)的互動機制。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)設(shè)置總部，而在非試驗區(qū)創(chuàng)建生產(chǎn)基地，這樣可經(jīng)由企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡(luò)將自由貿(mào)易試驗區(qū)功能延伸到整個區(qū)域，實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)和非試驗區(qū)政策、改革的雙向溢出效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)。另一方面，非試驗區(qū)要積極化解自由貿(mào)易試驗區(qū)的“虹吸效應(yīng)”和“擠出效應(yīng)”，并大膽借鑒自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)新舉措，主動承接自由貿(mào)易試驗區(qū)政策外溢、輻射帶動，形成區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動發(fā)展格局。但在借鑒學(xué)習(xí)過程中，應(yīng)注意制度復(fù)制不是簡單的制度移植，而是一種誘致性制度變遷過程，因而要根據(jù)適用性原則主動復(fù)制實施相關(guān)制度，并結(jié)合實際進行適度制度創(chuàng)新。

（三）“改革創(chuàng)新”與“于法有據(jù)”的關(guān)系

自由貿(mào)易試驗區(qū)是改革開放下的新生事物，各種政策運用都自在探索時期，政府在統(tǒng)籌管理過程中既要注意既有相關(guān)規(guī)章制度的保障，又不能壓制了改革創(chuàng)新的新生力量，要善于運用法制鞏固改革成果。一方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)在立法進程上先行先試并取得突破，這不僅是全面深入貫徹依法治國的要求，也是世界自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的有益啟示。黨的十八屆四中全會明確要求凡屬重大改革都必須“于法有據(jù)”，在改革過程中要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治的軌道上推進改革[10]。另一方面，在強調(diào)重大改革都要于法有據(jù)的同時，也不能因此而扼殺了改革創(chuàng)新的能動性?！坝诜ㄓ袚?jù)”中的“據(jù)”，除了法律有明確規(guī)定為“據(jù)”外，確認法律沒有規(guī)定也是一種“據(jù)”，即法律無禁止性規(guī)定。此時，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)就可主動發(fā)揮改革的先試先行的功能，做出有利于開放、有利于改革的規(guī)定或解釋。此外，可以嘗試研究在不違背基本法律框架的前提下，建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯、責(zé)任豁免的機制，對改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個人依照中央和省委有關(guān)精神決策、實施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負面評價，依法免除相關(guān)責(zé)任。[11]

（四）簡政放權(quán)與加強監(jiān)管的關(guān)系

以簡政放權(quán)為核心的自由貿(mào)易試驗區(qū)監(jiān)管模式創(chuàng)新，大大降低了市場準(zhǔn)入門檻、便利了市場主體的經(jīng)營活動，但與此同時，也存在著市場監(jiān)管的盲區(qū)。對此，一方面，要深入推進簡政放權(quán)，最大限度信任市場主體。把“該放的權(quán)堅決放開放到位”，在市場機制的基礎(chǔ)上真正打造自由貿(mào)易、自由進出的競爭環(huán)境，最大限度地釋放改革紅利，激發(fā)市場主體的活力和經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。另一方面，要加強對市場行為的監(jiān)管，特別是將監(jiān)管方式由事先監(jiān)管轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，形成安全監(jiān)管的基本框架，防范并化解可能出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。具體可以在完善有關(guān)事中事后監(jiān)管的法規(guī)目錄，圍繞征信市場建設(shè)、執(zhí)法程序優(yōu)化、重要領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則調(diào)整和監(jiān)管效果評價等監(jiān)管工作重要領(lǐng)域做出有益探索。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]