PPP項目模式面臨的風險及應對措施

姚超

摘 要：PPP項目作為公共基礎設施建設的一種融資模式，自2015年我國大力推動這種模式以來，其得到了一定的發(fā)展，很多地方都在積極探索更加有效的運作機制，努力使PPP項目更具有效能性。盡管PPP項目越來越成為各地開展基礎設施建設的重要創(chuàng)新性舉措，但由于PPP項目的特殊性，在發(fā)展的過程中還面臨著一系列風險因素，對此應當引起高度重視。本文對PPP項目模式面臨的風險問題進行了深入的研究，首先對PPP項目模式面臨的風險因素進行了系統(tǒng)的分析，在此基礎上就如何防范PPP項目模式面臨的各類風險、促進PPP項目模式科學和健康發(fā)展提出了一些有針對性的對策，希望能夠為我國更好地實施PPP項目模式提供一些有益參考。

關鍵詞：PPP項目 風險因素 風險防范

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）11（a）-168-02

隨著我國改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的成效，這也直接推動了我國基礎設施建設力度的不斷加大，但隨著基礎設施建設規(guī)模、數(shù)量、層次越來越高，對資金的需求量與日俱增，而且很多民間資本也沒有得到有效的挖掘和運用，同時在我國新一輪國有企業(yè)改革的過程中，“混合所有制改革”也成為重要的模式，這直接推動了我國基礎設施建設模式的不斷改革、創(chuàng)新和發(fā)展。作為一種新型的基礎設施建設合作模式，PPP項目模式得到了大家的高度重視，并制定了相應的政策大力推動這一模式。PPP通常譯為“公共私營合作伙伴制”，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、社會資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。盡管國家和各地都積極推動PPP項目模式，而且也取得了一定的成效，但在具體的組織實施以及項目運營過程中，出現(xiàn)了一些風險因素，對PPP項目模式的繼續(xù)深化和實施具有一定的阻礙作用，因而應當對這些風險因素進行深入的分析，并有的放矢地制定防范策略，確保PPP項目模式穩(wěn)步向前推進并切實發(fā)揮積極作用。

1 PPP項目模式面臨的風險

PPP項目模式對于深化投融資體制改革、提高公共產(chǎn)品和服務供給效率、擴大有效投資等具有重要意義，有利于轉變政府職能、整合社會資源、激發(fā)民間投資活力、提升政府公共服務供給能力。由于PPP項目模式具有很強的支撐作用，特別是對于政府開展基礎設施建設項目融資具有十分重要的價值，2015年國家發(fā)展改革委員會就推介了1043個PPP項目，當時簽約項目達到329個，并且已經(jīng)初見成效。但從各地的實際情況來看，PPP項目模式在組織實施與項目運營的過程中出現(xiàn)了很多風險因素，需要引起高度重視。深入分析PPP項目模式面臨的風險因素，主要有以下幾個方面。

一是面臨政策風險。為了能夠推動PPP項目模式的深入實施，國家制定了相應的政策體系，但從整體落實情況來看，地方政府代表出資方的法律定位和職能還不夠清醒，這也直接導致PPP項目模式方面還面臨著一系列的政策風險。PPP項目合作模式最根本的就是“公私合營”，最大限度地激活民間資本，但一些地方政府在這方面還沒有取得實質(zhì)性進展，在開展PPP項目的過程中，政府與民營企業(yè)的合作相對較少，還存在著一定的“玻璃門”“彈簧門”問題，很多民營企業(yè)反映自己根本進入不了政府確定的PPP項目，甚至設立了很高的門檻。比如東北某城市政府盡管推出了15個總投資額為500億元的PPP項目，但在具體的實施過程中，只有一家本地民營企業(yè)進行了合作，其他14個項目都是外地企業(yè)甚至是國有企業(yè)。

二是面臨合作風險。對于PPP項目來說，屬于政府與社會資本進行合作，也可以說是“公私合營”的一種模式，因而如何更好地開展合作至關重要。從當前來看，我國對PPP合規(guī)項目的選擇和確定方面還存在一些不足，最根本的就是如何界定PPP項目不是規(guī)變向融資缺乏針對性的規(guī)范。在PPP項目運營的過程中，政府具有很強的“主導性”，民營企業(yè)以及其他社會資本處于“從屬”地位，自身沒有太多的話語權，而且很多條件都對民營企業(yè)和社會資本進行了限制，在合作的過程中，自身的合作無法得到更有效的發(fā)揮，這就直接導致出現(xiàn)合作風險。比如某民營企業(yè)在參與投資PPP項目之后，由于自身的技術優(yōu)勢比較明確，但政府卻沒有采用企業(yè)的技術，導致民營企業(yè)只有資金投入沒有技術支撐。

三是面臨經(jīng)營風險。從PPP項目模式的角度來說，盡管共同投資建設的屬于公共基礎設施，但必須具有一定的經(jīng)營性，當前有一些PPP項目建成之后，存在著只管投資和收回、不重經(jīng)營的問題，實質(zhì)上就是“真BT偽PPP”。而且對于公共基礎設施來說，民營企業(yè)如何收回成本、如何盈利都需要進行深入的研究，并建立相應的機制，否則就會制約民營企業(yè)投資PPP項目的信心。從當前我國一些地方政府實施PPP項目模式的情況來看，很多PPP項目由于政府主導意識過強，不注重發(fā)揮民營企業(yè)的積極作用，導致面臨著一些經(jīng)營風險，特別是由于國有企業(yè)在經(jīng)營過程中過于重視“行政化”，在SPV公司的管理方面還存在問題，不利于PPP項目建成后的有效經(jīng)營，這一點同樣是PPP項目模式面臨的風險，需要引起各級政府的高度重視，切實進行更加務實、更加有利于發(fā)揮民營企業(yè)作用的經(jīng)營機制。

四是面臨退出風險。對于PPP項目模式來說，社會資本退出是其根本要求，但從當前來看，我國在PPP項目退出機制建設方面仍然存在很多不到位的方面，導致很多社會資本以及民營企業(yè)對此有一定的疑慮。比如某省市重視PPP項目模式的落實工作，自2015年以來，先后推介了1972個項目，但真正建立合作關系并且投入運營的只有182個項目，占比不到10%。該省通過深入的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)普遍認識到當前PPP項目模式的退出機制還不夠完善，特別是還沒有很好的退出平臺，因而對PPP項目模式缺乏信心，不敢輕易進行投資，而且很多民營企業(yè)對政府的“信用”同樣心存疑慮，這已經(jīng)成為制約我國PPP項目模式科學發(fā)展的重要因素，應當引起高度重視。

2 PPP項目模式面臨風險的應對措施

針對PPP項目模式面臨的一系列風險因素，國家以及各級地方政府應當對此引起高度重視，積極探索更加有效的PPP項目模式組織實施與運營管理的有效策略，最大限度地防范和化解PPP項目模式可能出現(xiàn)的風險。這就需要國家和各級政府要站在長遠和戰(zhàn)略發(fā)展的高度，有針對性的健全和完善相關的政策制度以及運營體系，確保PPP項目模式能夠科學、健康、持續(xù)發(fā)展，真正在推動我國基礎設施建設融資模式創(chuàng)新以及激活民間資本方面發(fā)揮更加積極的作用。

一是完善政策制度。要想更好的防范和控制PPP項目模式面臨的各類風險，首先必須在健全和完善政策制度方面狠下功夫，特別是地方政府以及城市政府更要在這方面取得突破，確保不出現(xiàn)政策風險。這就需要各級政府在實施PPP項目模式的過程中，除了要高度重視項目規(guī)劃之外，更為重要的就是要建立更具有科學性的政策制度，使PPP項目模式能夠在法治化、制度化、規(guī)范化的框架內(nèi)建設、管理和運營。比如各級政府應當按照國家的要求和規(guī)定，制定更具有“公平性”的PPP項目合作政策，解決在公共基礎設施建設領域長期存在的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象，使民營企業(yè)能夠公平參與競爭，并且要為民營企業(yè)參與PPP項目創(chuàng)造有利條件，建立由各級政府負責、行業(yè)主管部門推動、相關部門參與的協(xié)調(diào)推進機制。

二是優(yōu)化合作體系。健全和完善的PPP項目模式合作體系，對于確保PPP項目穩(wěn)步發(fā)展、防范各類風險具有十分重要的價值，這就需要政府一定要大力加強信用體系建設，通過政府信用，防范合作風險。這就要求各級政府在設計PPP項目的過程中，一定要綜合考慮PPP項目后期合作策略，充分考慮項目的戰(zhàn)略價值、經(jīng)濟價值、商務模式、可融資性以及管理能力，對于民營企業(yè)具備較強技術能力、管理能力的人員應當納入到PPP項目建設與管理體系中來，發(fā)揮民營企業(yè)的積極作用。優(yōu)化PPP項目模式合作體系，還要求各級政府要制定PPP項目模式的合作目錄，明確地方政府、民營企業(yè)各自的權利和義務，并且要嚴格奠定合作目錄執(zhí)行。

三是規(guī)范項目經(jīng)營。著眼于防范PPP項目模式的經(jīng)營風險，在推動PPP項目模式的過程中，應當對更加高度重視相關經(jīng)營機制建設，營造公平透明的市場競爭環(huán)境，保障民間資本的合法權益和合理收益，推進PPP項目的順利高效運行，讓民間資本放心、安心地參與項目，全身心地投入到PPP項目中來。各級政府還要高度重視PPP項目合作的效能性建設，對于項目的管理工作應當建立科學的管理體系，政府相關管理人員以及民營企業(yè)管理人員的比例要合理，在具體的合作過程中，政府還要更多地征求民營企業(yè)的意見和建議，在充分尊重的基礎上贏得民營企業(yè)的信任。在經(jīng)營的過程中，還要為民營企業(yè)營造更加有利的經(jīng)營環(huán)境，比如對于民營企業(yè)融資問題應當給予高度重視，建立民營企業(yè)參與PPP項目融資綠色通道，確保民營企業(yè)有足夠的資金。

四是完善退出機制。完善的退出機制是民間資本參加PPP項目不可或缺的重要保障，政府應當將“退出機制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，借鑒國外PPP交易所，依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道，解決民營企業(yè)投資PPP項目的后顧之憂。對于退出機制建設來說，各級政府應當根據(jù)項目的具體情況，在合作之初建立退出時間表，而且還要為民間資本退出找到有效的平臺和載體，只有這樣，民間資本才能對PPP項目模式更有信心，才能放心的將資金投入到公共基礎設施建設中去，并積極發(fā)揮自身的作用，為促進公共基礎設施建設、運營、管理的科學性和效能性而不斷促進技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，進而實現(xiàn)PPP項目模式“多贏”的目標。

通過對PPP項目模式進行深入的分析和研究，盡管國家高度重視PPP項目模式的組織實施，各地也在積極探索更加有效的運行機制，并且已經(jīng)取得了初步成效。但從總體上來看，我國在實施PPP項目模式的過程中，仍然面臨很多風險因素，盡管這些風險因素對實施PPP項目模式的影響并不廣泛也不深遠，但由于這些風險因素的存在，必然會制約PPP項目模式的發(fā)展，甚至會導致社會資本對PPP項目模式缺乏信息，因而必須針對當前PPP項目模式面臨的風險因素，采取更加有效的應對措施，努力防范和化解PPP項目模式風險，重點要在完善政策制度、優(yōu)化合作體系、規(guī)范項目經(jīng)營、完善退出機制等諸多方面狠下功夫，努力通過政策制度建設以及體制機制建設，努力防范和化解PPP項目模式風險，促進PPP項目模式朝著更加科學的方向發(fā)展。

參考文獻

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