新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策分析

楊凱 陳世豪

摘 要：近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，但在新常態(tài)背景下，經(jīng)濟下行發(fā)展壓力相對較大。為了能夠切實解決這一問題，中央推出一系列的改革舉措，直接擴散各級地方政府方面。各級地方政府近幾年也積極響應(yīng)政策，大力實施改革舉措，但是其所主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始產(chǎn)生巨大資金缺口，因此就給民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓展了渠道，實現(xiàn)PPP合作融資模式。本文將就新常態(tài)下應(yīng)用PPP模式的過程中可能存在的問題進行分析，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：新常態(tài) PPP模式 對策

中圖分類號：F832 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（c）-160-02

PPP模式的應(yīng)用極大地緩解了政府方面的財政負擔(dān)，同時也減少了政府實施壟斷經(jīng)營的局面。充分發(fā)揮作用的同時，也促使社會資金參與和社會資本發(fā)展壯大迎來契機。

1 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題分析

1.1 專業(yè)機構(gòu)及人才匱乏

由于PPP模式的運作具體是采取項目特許經(jīng)營權(quán)的方式來實施融資目的，因此其本身需要財務(wù)、金融以及法律等多方面的理論基礎(chǔ)來進行運作。因此，制定出科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程是非常必要的，另外，根據(jù)PPP項目實行有針對性的政策保障也很重要[1]。同時還需要相應(yīng)專業(yè)化咨詢服務(wù)機構(gòu)來提供更加專業(yè)的服務(wù)，然而PPP模式在我國的應(yīng)用相對較晚，大多數(shù)應(yīng)用條件都不夠成熟，尤其是在一些二三線城市當(dāng)中，很多政府及企業(yè)都對PPP模式表現(xiàn)出明顯的認識不足的情況。因PPP項目屬于全新的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展模式，因此專業(yè)的機構(gòu)及人才明顯缺失，在整個建設(shè)項目中經(jīng)驗不足和知識匱乏的情況非常明顯。一些地方政府對國家給予成功 PPP 項目的獎金和扶持政策尚未完全了解便大力宣傳并進行招標(biāo)，由于某些合作者懷揣牟取暴利等心理濫竽充數(shù)，引入管理經(jīng)驗匱乏、職業(yè)素質(zhì)不高和專業(yè)技能低下的合作者，導(dǎo)致項目后期盈利能力不足，造成該項目失?。粋€別地方政府為獲取扶持資金或獎金，甚至胡亂尋找供應(yīng)商作為合作者，對于資金不足、資不抵債的社會資本，政府以“明股實債”的方式開展PPP項目，導(dǎo)致融資環(huán)境混亂，相關(guān)部門難以有效監(jiān)管。

1.2 契約合作精神相對不足

輕視支出預(yù)算，導(dǎo)致項目難以完工。某些地方政府急于招商引資、興建項目，而忽視PPP項目周期長、市場風(fēng)險大等特點，對支出測算預(yù)算掉以輕心，造成大量尚未完工或失敗的項目，具體表現(xiàn)為尚未建立穩(wěn)健的跨年度預(yù)算平衡機制，收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，缺少全局理念，造成資金鏈斷裂或資源浪費，導(dǎo)致該項目未能按時完工或無法保障質(zhì)量，預(yù)算體系不完善，預(yù)算管理公開透明度低。國家鼓勵和支持PPP項目，個別地方政府則為了刷業(yè)績、得民心，不結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡閯?chuàng)建項目，造成項目虧本，在浪費大量物力和財力的同時降低項目預(yù)期社會和經(jīng)濟效益。還存在重復(fù)上項目問題，即在同一領(lǐng)域再次申請同一類型項目，導(dǎo)致競爭壓力大、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)能過剩，挫傷社會資本投資的積極性，抑制該地區(qū)PPP項目的蓬勃發(fā)展。

1.3 PPP項目價格形成機制不合理

近幾年，PPP模式在我國的應(yīng)用越來越廣泛，盡管該模式的應(yīng)用極大地解決了政府部門壟斷供給下的缺陷問題。但是通常因為相應(yīng)公用事業(yè)及基礎(chǔ)類設(shè)施與服務(wù)的排他性、正外部性、自然壟斷性及非競爭性的特點，致使其如果單純依靠市場，難以有效形成科學(xué)合理的價格，這些都必須經(jīng)由政府和市場來同時決定。一般都是采用投資回報率法和成本定價法這兩種傳統(tǒng)的定價方法，但是這兩種方法本身的局限性非常明顯，主要是由于其客觀條件的不確定性以及沒有一個科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，就直接給漲價行為創(chuàng)造了條件。

1.4 法律體系有待完善，尚需加強頂層設(shè)計

地方政府契約意識薄弱，易出現(xiàn)違約現(xiàn)象，損害供應(yīng)商的合法權(quán)益，造成項目難以落實。項目審查人員崗位混亂，存在重疊或替代現(xiàn)象，導(dǎo)致職責(zé)不清、工作懈怠且易犯錯誤，難以確保審查工作質(zhì)量。缺乏監(jiān)管機構(gòu)對項目實施環(huán)節(jié)予以監(jiān)管，也缺少法律對其進行約束和規(guī)范。

2 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用問題的解決對策

2.1 大力培養(yǎng)PPP項目專業(yè)人才

因為PPP項目操作的復(fù)雜性，要求專業(yè)的PPP項目管理人才具備多方面的理論知識和豐富的經(jīng)驗水平，比如金融、法律、工程等方面的理論知識是十分必要的。因此，應(yīng)該通過技能培訓(xùn)及先進經(jīng)驗考察等途徑來大力培養(yǎng)知識多元化的專業(yè)PPP項目管理人才，因為真正懂得此類知識的人才是保障PPP項目順利建設(shè)和實施的關(guān)鍵所在。這就要求我們必須大力培養(yǎng)專業(yè)人才，可以派遣專業(yè)人才前往國外學(xué)習(xí)理論及經(jīng)驗，同時強化內(nèi)部教育和培養(yǎng)，切實提高我國人才的數(shù)量及質(zhì)量。

2.2 構(gòu)建有效的契約制度

地方政府應(yīng)重視支出測算等預(yù)算工作，確保PPP項目有序開展。一是優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，發(fā)揮資本價值。首先，對于建設(shè)運營期支出預(yù)算過高的項目，應(yīng)及時進行財政承受能力評估，按照評估結(jié)果合理壓縮費用。其次，支持大型公益性基建項目，集中零散項目支出以用于重點項目建設(shè)。最后，協(xié)調(diào)區(qū)域和部門間財政支出預(yù)算比重，增加貧困地區(qū)的支出額度，削減撥款過多的部門或地區(qū)的預(yù)算費用，及時整理閑置資金，提高資金周轉(zhuǎn)率。二是樹立全局觀念，健全跨年度預(yù)算平衡體制。應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)刎斦抗餐幹迫隄L動財政收支方案，以保證項目穩(wěn)健落實。對于大型重點工程，應(yīng)督促預(yù)算人員根據(jù)實際運營情況不斷修正支出預(yù)算內(nèi)容，實時監(jiān)控支出額度，發(fā)現(xiàn)超支應(yīng)及時查明原因并予以解決，將預(yù)算偏差幅度控制在合理范圍，保證項目效益最大化。要選擇現(xiàn)金流量足、償債能力強、信譽質(zhì)量好和收費機制清的社會資本作為合作者，以保障項目全生命周期支出，為項目圓滿完工提供物質(zhì)支撐。與管理經(jīng)驗豐富及專業(yè)勝任能力強的企業(yè)或投資者合作，讓項目與優(yōu)秀管理人員及技能人員相匹配，縮短項目周期，降低投資成本，提高質(zhì)量效益的同時降低監(jiān)管難度。堅持公開公正原則，平等擇優(yōu)挑選供應(yīng)商，防范招商壁壘或不公平競爭，開拓融資范圍，壯大籌資隊伍的同時分擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險[2]。

2.3 構(gòu)建科學(xué)的價格形成及財政補貼機制

價格的制定主要是實現(xiàn)財務(wù)控制的目標(biāo)，在實際的運作中應(yīng)該盡量控制政府在這方面的成本過高，這就需要社會資本能夠得到必要的保護，同時還應(yīng)當(dāng)通過政府和社會資本的發(fā)展?fàn)顩r來明確其價格[3]。因此， 這就要求在制定價格的同時，要求各級政府都應(yīng)當(dāng)構(gòu)建定期審價制度，以此來不斷強化對成本的控制，并提供合理化的財政補貼，這樣才能切實保障財政支出的穩(wěn)定性。此外，地方政府應(yīng)依據(jù)財政收支情況，明確財政支出責(zé)任， 每年P(guān)PP項目預(yù)算費用總額占一般公共預(yù)算費用總額應(yīng)小于或等于10%，根據(jù)實有資本數(shù)和公共服務(wù)需求設(shè)定合理比例，并參照當(dāng)?shù)卣拔迥晗嚓P(guān)數(shù)據(jù)的平均值確定財政費用。同時，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展實情、公共服務(wù)需要、區(qū)域優(yōu)勢和開發(fā)潛力合理申報該項目，平衡不同領(lǐng)域和行業(yè)的項目類型，防止同一地區(qū)開發(fā)同類項目，避免資源浪費、服務(wù)冗余，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，以發(fā)揮該項目優(yōu)勢。

2.4 建立健全法規(guī)條例，加大監(jiān)管力度

設(shè)立第三方監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)查運營情況。創(chuàng)建全方位、抓質(zhì)量和保效益的監(jiān)管體系，督管人員應(yīng)實時監(jiān)控、及時反饋，避免部門利益化，全面監(jiān)督管理 PPP 項目各環(huán)節(jié)。利用法律規(guī)范質(zhì)檢和監(jiān)管工作，推動 PPP 項目實現(xiàn)提質(zhì)增效。建立公開透明的支出預(yù)算體制，詳細陳列支出項目， 實行支出及債務(wù)限額制度，以加強公眾監(jiān)督管理。完善項目合同條款，強化契約精神，明確合同內(nèi)容與法律效力，保障雙方合法權(quán)益，確保自愿平等合作。健全項目審查小組內(nèi)控和績效考核制，實行分崗設(shè)權(quán)，分派相關(guān)人員負責(zé)審查并簽章以明確責(zé)任，提升 PPP 項目軟實力，推動項目圓滿完工。

3 結(jié)語

綜上所述，不管是何種融資模式，都存在一定的問題，更多取決于是否合適的問題。如果單純的從資金角度來分析，采用PPP模式明顯不劃算。主要是因為這種融資模式具體要求政府應(yīng)當(dāng)具備可持續(xù)、較高的經(jīng)濟增長價值，這對于政府而言，將加重財政負擔(dān)。所以，在當(dāng)今新常態(tài)背景下，PPP模式的應(yīng)用，需要一個持續(xù)的時間周期來實施檢驗。

參考文獻

[1] 周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學(xué)，2015（9）.

[2] 夏偉.研究新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及改善方式[J].經(jīng)營管理者，2016（4）.

[3] 郭慧娟，郭鳳娟，高園，等.新常態(tài)下PPP模式推廣應(yīng)用的影響因素[J].商場現(xiàn)代化，2016（23）.