權(quán)利救濟(jì)視角下行政訴訟失靈時(shí)憲法訴訟的合理性分析

成振 彭玉柱

摘要：當(dāng)公權(quán)力侵害公民利益時(shí)，行政訴訟是解決此類糾紛的最好方式。然而，法律、法規(guī)與規(guī)范性文件的沖突，行政執(zhí)法權(quán)的濫用，政出多門(mén)、交叉管理的行政體制弊端等問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)行行政訴訟難以跨越一系列制度障礙。憲法訴訟的建立能夠規(guī)制公權(quán)力的濫用，從制度上保障公民基本權(quán)利，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)。但在實(shí)踐中又面臨缺失實(shí)施根基、制度設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法，行政訴訟，憲法訴訟，權(quán)利保障

引言

憲法訴訟是憲法學(xué)界經(jīng)久不衰的問(wèn)題，也是關(guān)系到憲法的生命和靈魂。在憲法領(lǐng)域，毋庸置疑憲法具有根本法的地位，但是憲法首先是法，也就注定不能脫離上述法諺的邏輯。而在我國(guó)憲法訴訟還沒(méi)有建立，之所以沒(méi)有建立筆者認(rèn)為其關(guān)鍵是我們忽視了憲法作為法的基本屬性即：限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利[[1]《列寧選集》第12卷，人民出版社1987年版，第50頁(yè)。]。在時(shí)下“憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)”已然成為共識(shí)，但是沒(méi)有憲法訴訟存在[[2]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》]，那些濫用權(quán)力與權(quán)利危及并侵犯公民合法權(quán)利的現(xiàn)象則屢禁不絕。本文從行政執(zhí)法存在的體制弊端出發(fā)，分析行政訴訟這一救濟(jì)手段失靈的原因，進(jìn)一步探討我國(guó)現(xiàn)行體制下憲法訴訟的理論性及其現(xiàn)實(shí)可能性。

一、行政執(zhí)法存在體制弊端

我國(guó)行政執(zhí)法體制存在弊端是根本性的原因，其主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

第一，作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件之間不一致甚至存在很大的沖突，并且這些文件本身的合法性有待確定。法律位階理論提供的“上位法與下位法沖突時(shí)，下位法服從于上位法；一般法與特殊法沖突時(shí)，一般法服從于特殊法”這一理論基礎(chǔ)在我國(guó)《立法法》中得到了貫徹[[3]《中華人民共和國(guó)立法法》第七十八條：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；第七十九條： 法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。另外第八十條、第八十一條、第八十二條也有相關(guān)規(guī)定。]。而追求法制的統(tǒng)一，建立完善的社會(huì)主義法律體系也是立法法的應(yīng)有之義。[[4]《中華人民共和國(guó)立法法》第四條：立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。]然而在公路運(yùn)輸執(zhí)法中，公安部制定的《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》、交通運(yùn)輸部制定的《道路運(yùn)輸條例》以及各級(jí)地方政府出臺(tái)的《城市道路安全條例》等等規(guī)定的執(zhí)法依據(jù)、處罰理由、處罰形式、罰款數(shù)額等都有較大的出入，有些差距懸殊。而這些都與《行政處罰法》和《道路安全法》存在相當(dāng)大的沖突，但是在執(zhí)法過(guò)程中這些法規(guī)條例已然在發(fā)揮效力。雖然《立法法》中規(guī)定了明確的法律法規(guī)監(jiān)督備案程序，但是至今為止全國(guó)人大法工委從未對(duì)任何一部法律法規(guī)進(jìn)行審查，當(dāng)然更談不上廢止。

第二，多頭執(zhí)法、多部門(mén)處罰背后行政體制冗雜問(wèn)題十分突出。在有“執(zhí)法依據(jù)”情況下，各部門(mén)為了部門(mén)利益對(duì)罰款趨之若鶩，而再加上缺少相應(yīng)的監(jiān)督渠道，致使部門(mén)之間權(quán)力重疊、部門(mén)內(nèi)部人員超編?！耙懒P養(yǎng)人”成為惡性循環(huán)，交叉管理成為必然，而政出多門(mén)這一根本原因也更加泛濫。當(dāng)然，這也是造成信訪泛濫、上訪成災(zāi)的最主要根源。因?yàn)?，?quán)力在開(kāi)始行使中就沒(méi)有受到限制。

第三，部門(mén)較多而必然導(dǎo)致的部門(mén)利益沖突，也容易造成部門(mén)之間為牟利而相互“串聯(lián)”執(zhí)法。無(wú)論公權(quán)力之間的矛盾和“相互打架”，還是公權(quán)力的非法聯(lián)合最終都是以犧牲個(gè)體權(quán)益為代價(jià)，嚴(yán)重違反了行政法職權(quán)法定原則，背離了現(xiàn)代行政法“法無(wú)明文規(guī)定不得為之”、“有法才有權(quán)行使”的立法理念和法治精神。職權(quán)法定原則要求行政職權(quán)來(lái)源于法、行政職權(quán)受制于法、越權(quán)無(wú)效并承擔(dān)法律責(zé)任等[[5]周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2005年版，第67--68頁(yè)。]。

筆者認(rèn)為，作為法的實(shí)施方式之一的執(zhí)法出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，具有“終局性、中立性、公正性”[[6]付子堂：《法理學(xué)初階》，法律出版社2006年版，第330--331頁(yè)。]的司法措施應(yīng)該成為其補(bǔ)救方式，這也是法實(shí)施過(guò)程中的邏輯順序的體現(xiàn)。[[7]張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2007年版，第239頁(yè)。]司法是一個(gè)社會(huì)公平正義的最后保障，訴訟是司法的典型形式。我國(guó)建立起來(lái)的民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟三大訴訟制度對(duì)解決當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)發(fā)展過(guò)程出現(xiàn)的一系列問(wèn)題起到關(guān)鍵作用。面對(duì)上述問(wèn)題，民事訴訟和刑事訴訟顯然難以真正做到問(wèn)題的解決[[8]關(guān)于該事件的最新處理結(jié)果是：女車(chē)主獲得一定的民事賠償，永城市公路局流動(dòng)治超大隊(duì)7名執(zhí)法人員將被移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，永城市政府及交通系統(tǒng)16名相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人也被分別給予撤職、降級(jí)、記過(guò)等處分。這一處理雖然涉及到或即將涉及到相應(yīng)的民事、刑事訴訟但是筆者認(rèn)為這只是針對(duì)個(gè)案的處理而并不能從根本上解決這一現(xiàn)象。參見(jiàn)：http：//news.sina.com.cn/o/2013-12-15/021028986529.shtml。]，行政訴訟成為現(xiàn)行訴訟體制中的唯一希望。然而對(duì)于上述問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度能否提供適當(dāng)救濟(jì)成為本文敘述的重點(diǎn)。

二、行政訴訟的失靈

自1989年頒布《行政訴訟法》以來(lái)，行政訴訟受理并審理大量行政案件，維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，提高了民眾的法律意識(shí)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，推動(dòng)其依法行政[[9]馬懷德：《行政訴訟制度的發(fā)展歷程》，北京大學(xué)出版社2009年版，第159--163頁(yè)。]。但是，隨著社會(huì)變遷，法律的滯后性弊端顯現(xiàn)。行政訴訟法中的規(guī)定也很難適應(yīng)變化了的社會(huì)和公民權(quán)利意識(shí)，針對(duì)上述事件，行政訴訟在以下幾方面難以跨越制度障礙，也很難更好的保障公民權(quán)益。

首先，規(guī)范性法律文件難以進(jìn)入訴訟審查范圍，使得現(xiàn)行行政訴訟體制不能確保良性法制的實(shí)現(xiàn)。即通常所說(shuō)的現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條將行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，而行政訴訟僅僅將具體行政行為納入到受案范圍之列。雖然有學(xué)者認(rèn)為：“針對(duì)特定對(duì)象的行政行為可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，針對(duì)不特定對(duì)象的行政行為也同樣可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。既然如此，把行政行為的對(duì)象是否特定與行政訴訟的受案范圍聯(lián)系起來(lái)，實(shí)際上是混淆了兩個(gè)不同問(wèn)題的實(shí)質(zhì)”[[10]楊小軍：《行政訴訟受案范圍之反思》，載《法商研究》2009年，第4期。]。

如前所述，法律規(guī)范要獲得人們的信仰，其前提就在于自身應(yīng)當(dāng)具備足夠的正義性，而“正義”在現(xiàn)代法治社會(huì)最直接的詮釋即為合法與合憲。法律規(guī)范作為立法權(quán)或行政權(quán)行使之產(chǎn)物，根據(jù)自然公正原則，其合法性與合憲性的判斷只能歸屬于法院。然而，在案件審理過(guò)程中，法院即便發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所適用的法規(guī)、規(guī)章、決定、命令與憲法、法律、法規(guī)或其他上級(jí)行政規(guī)范相抵觸，也只能提請(qǐng)相關(guān)制定主體予以改變或撤銷(xiāo)。但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查的“疲軟”以及行政機(jī)關(guān)復(fù)議監(jiān)督的流于形式，使得大量的有著違法、違憲嫌疑的規(guī)范性文件仍然在現(xiàn)實(shí)生活中“暢行無(wú)阻”。

其次，行政訴訟面對(duì)行政體制束手無(wú)策。行政體制和部門(mén)利益分配是現(xiàn)代國(guó)家治理的首要問(wèn)題，也是關(guān)系到公權(quán)力與私權(quán)利分配合理性的關(guān)鍵所在。由于行政特有的上下級(jí)之間的命令關(guān)系，以及人大監(jiān)督的缺失，從而導(dǎo)致我們基層行政執(zhí)法部門(mén)超額配置現(xiàn)象俯拾皆是。而行政訴訟是司法權(quán)介入行政權(quán)，并監(jiān)督行政權(quán)規(guī)范行使的權(quán)力[[11]章劍生：《有關(guān)行政訴訟受案范圍的幾個(gè)理論問(wèn)題探析》，載《中國(guó)法學(xué)》1998年，第2期。]，行政的及時(shí)性、有效性在一定程度上排斥司法權(quán)的介入。在司法難以獨(dú)立行使的我國(guó)基層權(quán)力配置體系中，行政訴訟對(duì)于行政體制和部門(mén)配置的監(jiān)督作用幾乎是不存在的。

《行政訴訟法》也并沒(méi)有賦予法院對(duì)行政體制和部門(mén)配置等基礎(chǔ)行政關(guān)系進(jìn)行審查和裁判的權(quán)力。在《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中也沒(méi)有明確各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府有關(guān)部門(mén)的設(shè)置進(jìn)行監(jiān)督和決定。立法的缺陷導(dǎo)致行政權(quán)力的擴(kuò)張，并進(jìn)而使公民權(quán)利成為權(quán)力不當(dāng)行使或者濫用的“刀俎之肉”。也使得“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”[[12] [法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務(wù)印書(shū)館1959年版，第184頁(yè)。]。這種單純依靠行政內(nèi)的自我監(jiān)督和約束即有違現(xiàn)代法治理念，也使得在現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中部門(mén)設(shè)置成為難以掌控的“脫韁野馬”。

最后，合理審查權(quán)行使范圍狹窄，行政自由裁量權(quán)濫用難以得到有效規(guī)制。根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，法院只能對(duì)顯失公正的行政處罰行為判決變更，而對(duì)于其他處于行政機(jī)關(guān)合法權(quán)限范圍內(nèi)，但在本質(zhì)上卻違反行政比例原則、構(gòu)成對(duì)公民合法權(quán)益不適當(dāng)限制的行為則無(wú)權(quán)說(shuō)“不”。在公路運(yùn)輸執(zhí)法時(shí)，個(gè)別執(zhí)法部門(mén)如路政、運(yùn)政等機(jī)關(guān)對(duì)超限貨車(chē)以“月票”和“年票”的方式進(jìn)行處罰，這種現(xiàn)象可謂嚴(yán)重違反執(zhí)法理念，也是漠視《行政處罰法》、無(wú)視公民權(quán)利和公共利益，其執(zhí)法儼然成為本部門(mén)創(chuàng)匯盈利的手段和工具。這種行政自由裁量權(quán)的不適當(dāng)行使，只會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“克扣”和公民權(quán)利意識(shí)的削減，公眾不再信任法律與司法，即使有糾紛亦不會(huì)訴諸法律，“厭訴”心理也由此而生。

《中國(guó)法律年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，人們從一開(kāi)始即未對(duì)《行政訴訟法》的頒行顯示出立法者所期待的熱情，行政訴訟案件數(shù)量增長(zhǎng)緩慢，某些年度甚至呈下降趨勢(shì)。如1993年1-6月全國(guó)法院一審行政案件受案率即比上年度同期下降5168%，2002年則更是比2001年下降了20% 。[[13]胡肖華：《從行政訴訟到憲法訴訟：中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸之治》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年，第1期。]從上述可見(jiàn)，作為實(shí)現(xiàn)法治重要手段的訴訟已經(jīng)慢慢失去了人們對(duì)其本該擁有的終局糾紛解決功能的信任，雖然這不僅僅是法院合理審查權(quán)限較小引起的，但是法院公正合理的審判如果已不再是人們的追求，那么法治中國(guó)的建設(shè)之路將是何其的漫長(zhǎng)。

另外，《行政訴訟法》實(shí)施中的其他問(wèn)題的存在也是制約行政執(zhí)法過(guò)程中權(quán)力濫用難以遏制的原因。

總之，正如有學(xué)者所言，中國(guó)行政訴訟是在憲法“麻木不仁”的狀況下建立的[[14]尤媛春、郭潤(rùn)生：《關(guān)于行政訴訟走出困境的思考》，載《行政法學(xué)研究》1999年第4期。]，這種制度在創(chuàng)始之初即存在著諸多先天不足；近十年來(lái)的司法實(shí)踐亦表明，該制度與生俱來(lái)的瑕疵與缺陷正日益成為阻礙中國(guó)法治前行的絆腳石[[15]胡肖華：《從行政訴訟到憲法訴訟：中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸之治》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年，第1期。]。

三、憲法訴訟建立的必要性及實(shí)踐瓶頸

2014年行政訴訟法進(jìn)行第一次修改，曾加了對(duì)規(guī)范性文件的審查，但依然不能夠判定規(guī)范性文件違法或不適用。行政訴訟法的修改能否帶來(lái)行政訴訟的深刻變革，能否改變現(xiàn)在法律實(shí)施過(guò)程中的尷尬局面，這一切都未可知。筆者認(rèn)為，在沒(méi)有憲法訴訟的情況下，行政訴訟的改革也勢(shì)必如“水欠源頭”一般難以深刻實(shí)施。

面對(duì)上述問(wèn)題，從基層執(zhí)法和公民基本權(quán)利的保護(hù)兩方面考量，憲法訴訟應(yīng)該而且必須盡快建立。筆者從構(gòu)建憲法訴訟的必要性和憲法訴訟構(gòu)建過(guò)程中的實(shí)踐瓶頸兩部分加以闡述。

（一）構(gòu)建憲法訴訟的必要性

首先，憲法訴訟的建立是建設(shè)法治中國(guó)，維護(hù)和保障憲法權(quán)威的需要。我國(guó)正在逐步進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，該時(shí)期是矛盾的膨脹期，改革的攻堅(jiān)期，面對(duì)復(fù)雜的局勢(shì)建立憲法訴訟能夠進(jìn)一步制約公權(quán)力的濫用與膨脹。正如該事件一樣，如果有有效的憲法訴訟，則當(dāng)事人完全有可能也有依據(jù)走訴訟、司法的道路。憲法訴訟賦予法院審查部分地方立法的權(quán)力，這樣司法介入行政才有了最根本的保障，如若不然，司法權(quán)力監(jiān)督制約行政權(quán)力將是一句難以實(shí)現(xiàn)“理想”。法治中國(guó)的建設(shè)首先應(yīng)該有相應(yīng)配套的司法制度來(lái)維護(hù)。我國(guó)已經(jīng)建立的民事、刑事、行政三大訴訟制度在提高公民權(quán)利意識(shí)，保障公民權(quán)利，和推動(dòng)法制建設(shè)方面起到巨大作用。但是作為“母法”、“根本法”的憲法在實(shí)施方面卻停滯不前，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的地位和作用。

“重大改革要于法有據(jù)”。憲法的“冷凍”也使得其他部門(mén)訴訟法的進(jìn)一步發(fā)展受到限制，也使得“改革以違法為代價(jià)”的怪現(xiàn)象不斷上演。憲法失去活力，其權(quán)威則會(huì)大大折損，其自身“新陳代謝”的能力不足。這一切都不利于法治國(guó)家建設(shè)。而憲法訴訟的建立將進(jìn)一步推動(dòng)全社會(huì)的法治理念進(jìn)步，也會(huì)通過(guò)案件的審理和公布更好樹(shù)立憲法權(quán)威，維護(hù)法治社會(huì)的基本秩序。

其次，憲法訴訟的建立能夠進(jìn)一步限制公權(quán)力的濫用，促使政府依法行政，使得公權(quán)力真正關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”。憲法訴訟的建立能夠突破原有三大訴訟法的不足，彌補(bǔ)制度漏洞，促使憲法以及整個(gè)法律制度跟上社會(huì)的不斷進(jìn)步。如此，則行政機(jī)關(guān)和一些地方政府想要利用法律本身的滯后性濫用公權(quán)的可能性將會(huì)大大降低。憲法訴訟的建立能夠有效改變部門(mén)冗雜，政出多門(mén)的現(xiàn)實(shí)。法院可以通過(guò)訴訟和案例方式對(duì)權(quán)力交叉的現(xiàn)象予以改變，也可通過(guò)法院的靈活實(shí)施，以議案的形式提請(qǐng)各級(jí)人大加以關(guān)注和監(jiān)督。憲法訴訟建立使得監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行常態(tài)化、制度化，能夠有效避免腐敗，使公權(quán)力濫用的空間進(jìn)一步縮小。

最后，憲法訴訟的建立是維護(hù)公民權(quán)利，增強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)的需要。正如聯(lián)邦德國(guó)憲法法院法官指出的：“《基本法》不僅在其價(jià)值等級(jí)中給人以權(quán)利，而且還為他提供了保護(hù)。事實(shí)上，沒(méi)有憲法保障的有效司法保護(hù)，個(gè)人自由和權(quán)利就毫無(wú)意義?！盵[16]張千帆：《西方憲政體系》（下冊(cè)，歐洲憲法），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第259頁(yè)。]權(quán)利意識(shí)是現(xiàn)代社會(huì)公民的標(biāo)志，具有權(quán)利意識(shí)公民才能更好地監(jiān)督政府，更好地保障自身權(quán)利。其實(shí)，憲法訴訟的功能不僅僅在于限制公權(quán)力的濫用，其最終目的和意義是為了更好地保障公民的基本權(quán)利。在有關(guān)憲法訴訟的事例中，絕大多數(shù)是民事主體亦或是私權(quán)利主體之間發(fā)生沖突時(shí)，由于民事訴訟和部門(mén)法的局限而得不到充分保障時(shí)才援引憲法條款。[[17]王禹主編：《中國(guó)憲法司法化：案例評(píng)析》，北京大學(xué)出版社2005年版。]

（二）構(gòu)建憲法訴訟的實(shí)踐瓶頸

以上關(guān)于憲法訴訟價(jià)值的闡釋，就目前而言，仍僅是一種理論層面的探討或至多為對(duì)西方憲政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；憲法訴訟的應(yīng)然價(jià)值能否在中國(guó)得以現(xiàn)實(shí)化，則涉及到憲法訴訟的本土確立問(wèn)題。實(shí)踐證明，憲法訴訟之域內(nèi)實(shí)證化是舉步維艱的，憲法訴訟已成為中國(guó)法治建設(shè)過(guò)程中不可避諱的“隱傷”。

筆者僅從法制實(shí)踐層面分析之：

第一，憲法的可適用性受阻卻，憲法訴訟缺失可存在性根基。憲法訴訟制度的建立， 源于這樣一個(gè)前提性假設(shè)，即憲法能夠?yàn)樵V訟判決所援引，能夠在司法審判中被適用，能夠成為公民尋求權(quán)利救濟(jì)的理由。然而，在中國(guó)，憲法自從走出立法機(jī)關(guān)的神圣殿堂便被“束之高閣”；在大多數(shù)民眾心中，憲法乃“閑法”，其功效既不在于為公民權(quán)利提供保障，亦不在于為國(guó)家權(quán)力劃定界限；與其說(shuō)憲法是“公民權(quán)利的保障書(shū)”，毋寧說(shuō)憲法是“治國(guó)安邦的總章程”；且最高人民法院1955年和1986 年兩個(gè)批復(fù)的存在，則更使得憲法在現(xiàn)實(shí)生活中不具有可適用性。

第二，憲法監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，違憲審查權(quán)享有主體模糊不清。根據(jù)現(xiàn)行5憲法6第62、67條之規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施，它們有權(quán)撤銷(xiāo)或改變具有違法或違憲嫌疑的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件；但此二者并非我國(guó)違憲審查權(quán)的惟一享有主體；相反，根據(jù)現(xiàn)行憲法其他條款及《中華人民共和國(guó)立法法》相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及地方各級(jí)人民政府亦享有一定程度上的違憲審查權(quán)。然而，事實(shí)上，從嚴(yán)格的法律規(guī)范文本主義出發(fā)，無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方各級(jí)人民政府都沒(méi)有憲法解釋權(quán)，該權(quán)力僅屬于全國(guó)人大常委會(huì)。根據(jù)憲政一般原理，憲法解釋權(quán)的享有是違憲審查權(quán)行使的基本前提，沒(méi)有憲法解釋權(quán)就無(wú)法審查規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸。因此，上述規(guī)定不僅使得違憲審查權(quán)歸屬模糊不清，而且在實(shí)踐中不具有必要的可操作性。事實(shí)上，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職能是制定法律，并不負(fù)責(zé)法律的具體適用與執(zhí)行，在沒(méi)有其他外界因素推動(dòng)的情況下，它自身不可能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并裁決違憲案件。

第三，法規(guī)備案審查室職權(quán)范圍有限，不能從根本上發(fā)揮“正本清源”之功效。為適應(yīng)法治發(fā)展，2004年全國(guó)人大常委會(huì)在其法律工作委員會(huì)之下設(shè)置法規(guī)備案審查室，專門(mén)負(fù)責(zé)處理有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件的違法、違憲審查問(wèn)題；2005年則更是完成了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序的修訂，并通過(guò)了司法解釋備案審查工作程序。自此，公民若認(rèn)為法規(guī)同憲法或法律相抵觸，可直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，法規(guī)備案審查室在具體審查過(guò)程中也有了可操作的程序性規(guī)則。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一、維護(hù)公民權(quán)利， 其意義是積極的，它能夠在一定程度上緩釋中國(guó)的違憲審查危機(jī)，推動(dòng)中國(guó)的法治進(jìn)程。但我們亦應(yīng)看到，其職能的有限性與地位的隸屬性，決定了該機(jī)構(gòu)既無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)全國(guó)人大常委會(huì)制定的一般法律是否違憲，更無(wú)權(quán)考察全國(guó)人大制定的基本法律是否合憲。

四、結(jié)語(yǔ)

憲法訴訟的建立是時(shí)代發(fā)展的呼喚，其建立雖然困難重重，但是我們也已經(jīng)作出了一定的探索。而且，憲法訴訟的建立也有其可能性，如：社會(huì)可能性，公民法制意識(shí)的增強(qiáng)，要求進(jìn)一步維護(hù)基本權(quán)利的呼聲很高，社會(huì)需要建立憲法訴訟；文本可能性，我國(guó)現(xiàn)行82憲法文本經(jīng)過(guò)四次修正案已經(jīng)達(dá)到成熟，并且文本本身也已經(jīng)相當(dāng)先進(jìn)，回歸憲法文本，以法教義學(xué)理念建立憲法訴訟有其可能性[[18]張翔：《憲法教義學(xué)初階》，載《中外法學(xué)》2013年，第5期。]；政策可能性，黨的十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，并提出“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。[[19]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》

（作者單位蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民檢察院）]這為建立憲法訴訟提供相應(yīng)的政策空間。因此，來(lái)自基層的聲音不能錯(cuò)過(guò)，憲法訴訟建立定會(huì)進(jìn)一步規(guī)制權(quán)力的擴(kuò)張與濫用，更充分保障公民的基本權(quán)利。