論我國“分稅制”下的地方政府與經(jīng)濟

王佳蕾

摘 要：1994年分稅制改革在中國拉開了序幕，分稅制的實行，使中國的財政秩序為之大改，中央財政重獲活力。我國實行分稅制改革后，搭建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架。在分稅制二十多年的運行過程中，這個體制框架起到了一系列的積極作用，但同時也逐漸顯露和積累了一些問題。本文以此為基礎，對分稅制的改革動因、內(nèi)容、效果進行分析，主要研究了分稅制體制對各地方政府以及地方經(jīng)濟的不利影響以及存在的問題，并在此基礎上提出相應建議。

關(guān)鍵詞：分稅制 地方政府稅收 影響

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）03（b）-173-03

20世紀80年代末90年代初，中央財政陷入了嚴重危機，財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。正是這場財政危機，讓黨中央、國務院痛下決心——于1994年實行分稅制改革，我國實行分稅制后，極大促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

1 分稅制的基本內(nèi)涵

1.1 分稅制的含義

為了適應各級政府行使職權(quán)的需要，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，須將預算收入在各級政府之間進行劃分。分稅制就是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政稅收管理體制。實行分稅制，是市場經(jīng)濟國家的一般慣例，要求按照稅種實現(xiàn)分權(quán)、分稅、分管。分稅制實質(zhì)上是為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅及共享稅。

1.2 分稅制的動因及結(jié)果

自改革開放以來，我國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)變，以“放權(quán)讓利”為基本特征的改革開放促進了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，其中財政體制改革功不可沒。1979年開始的“財政包干”（1979-1993），極大地激發(fā)了地方政府的積極性，但也造成了中央財政收入薄弱、財政秩序混亂的現(xiàn)象。尤其是1985年后，中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占GDP的比重均持續(xù)下滑，為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，“分稅制改革”應運而生。僅實行分稅制第一年，中央財政收入占全國財政收入的比重就從1993年的22.02%增長至55.7%，此后基本維持在50%以上，直接扭轉(zhuǎn)了中央在財政收入上的被動地位。分稅制的實行，降低了地方政府的財政來源，地方財政收入大規(guī)模銳減，但此時地方政府的支出規(guī)模并沒有隨之減少，導致地方財政入不敷出，分稅制的弊端逐漸顯露。

2 分稅制下的地方政府

2.1 政府及預算收入

各級人民政府是我國國家行政機關(guān)，在執(zhí)行事務過程中始終堅持著為人民服務的宗旨，對人民負責的原則，保障著人民民主和維護國家長治久安，組織著社會主義經(jīng)濟建設以及社會文化建設，提供著社會公共產(chǎn)品和公共服務。

預算收入是國家為了滿足社會公共需要，主要是為了實現(xiàn)國家職能的需要，通過政府預算集中一部分社會產(chǎn)品所形成的集中性財政資金，是國家進行社會主義現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控所必不可少的財力保障，稅收，就是政府財政預算收入的重要來源。分稅制之下，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，稅種被劃分為中央稅、地方稅以及中央地方的共享稅，并以此建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方稅務機構(gòu)分別征收與管理。

2.2 分稅制下的地方政府財政收支狀況

1994年分稅制的實行，中央和地方政府的收支情況發(fā)生了很大逆轉(zhuǎn)。消費稅等大額稅款全部流向中央，地方僅僅是一些小的稅種，此外，在共享稅中，增值稅、所得稅等也都是中央占大頭。尤其是在2016年5月之后，全面“營改增”的實施，使地方稅收失去了最重要的主體稅種。在原有分稅體制下，地方負責征收管理的稅種包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、印花稅、房產(chǎn)稅、車船稅、土地增值稅等固定稅和共享稅，其中，營業(yè)稅是地方稅收最大來源。實行全面“營改增”之后，占全國稅收收入比重平均15%以上的營業(yè)稅進入增值稅的納稅范圍，收入在中央與地方之間進行五五分成，地方稅收銳減。這就意味除了消費稅以外，增值稅（包括原營業(yè)稅）、個人所得稅、企業(yè)所得稅等大的稅種全為共享稅，正如某些學者所言，“大共享”稅的時代來臨。

地方稅收收入的減少并沒有影響地方政府所承擔的公共產(chǎn)品和公共服務的數(shù)量下降，這就導致地方政府收入和支出的嚴重不匹配（見圖1、圖2）。地方政府將近50%的稅收收入要承擔85%的一般公共預算支出，而中央政府則是用50%左右的稅收收入來承擔15%的預算支出，導致“財權(quán)”的高度集中和“事權(quán)”的高度分散，地方政府的財政狀況日趨艱難。在實踐分稅制的過程中，并沒有很好的實現(xiàn)“事權(quán)”與“財權(quán)”相結(jié)合的目標，而是已提高“財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重”為主要目標來進行稅收歸屬權(quán)的劃分，進行分稅制的改革過程。

分稅制改革后地方財政入不敷出的局面，在一定程度上影響了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的數(shù)量與質(zhì)量，也會造成社會不良現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3 分稅制下地方政府經(jīng)濟

3.1 分稅制下地方政府經(jīng)濟現(xiàn)狀

從上述分析可知，分稅制僅僅保證了中央與省級政府的稅收收入，省級以下地方稅收體系并不明晰，然而事權(quán)又大量下移，基層政府的壓力和財政困境已愈演愈烈。當然，中央對于這一欠缺局面也是煞費苦心，試圖通過稅收返還和財政支付來彌補地方財政缺口。但是想法總是不敵現(xiàn)實的殘酷，轉(zhuǎn)移支付制度監(jiān)管的不完善，體系的不規(guī)范導致地方政府財政赤字局面仍然難以調(diào)節(jié)。地方財政收入少，中央轉(zhuǎn)移支付又難以完善，財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府以各種可能的方式籌集資金，一方面以各種變相方式來舉債，債務金額巨大；另一方面，地方政府則是通過預算外收入來緩解自身財政赤字的壓力，預算外收入中追求土地出讓金為其首選。地方政府壟斷土地出讓市場，使成交土地的費用越來越高，以此來達到增加地方財政收入的目的。但是這樣做的結(jié)果，只會造成房價的高速爬升，投機房地產(chǎn)的行為越來越嚴重，對地方乃至整個國家的經(jīng)濟都將產(chǎn)生不利影響。

3.2 土地財政

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，是地方財政收入的一種，主要是通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。在“土地財政”上，地方政府最核心的做法是土地整理，政府運用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行“招拍掛”等手段，價格隨之升高。

地方政府在我國經(jīng)濟的運行發(fā)展中一直起著舉足輕重的作用，地方政府財政赤字，在這種壓力下，為了更好的提供公共產(chǎn)品和公共服務，“土地財政”成為地方政府新的財稅收入重要來源，甚至在有些地方，土地財政成為其政府的第一財政來源。近幾年來，隨著用地規(guī)模的擴大，土地價格的攀升，土地財政大大促進了地方財政收入。從《中國統(tǒng)計年鑒》中可以了解到，土地出讓金占地方財政收入的比重在某些年份甚至達到70%左右。由土地財政帶來的高額房價、高額用地成本的問題對我國國民經(jīng)濟產(chǎn)生了越來越多的負面影響，對經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展影響重大。分稅制改革勢在必行。

4 分稅制改革思路

4.1 合理劃分中央與地方的財政收入

2016年1月1日起，證券交易印花稅全部為中央稅；2016年5月1日起，全面“營改增”實行，這標志著曾經(jīng)全部為地方稅的營業(yè)稅取消，被共享稅增值稅所代替，實行“五五分成”。地方財政收入的減少，必然會引發(fā)公共事務執(zhí)行的諸多問題。所以，正確劃分央地財政收入就顯得格外重要。

在理順央地稅收收入方面，堅決貫徹前財政部部長樓繼偉所說，應遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些等。另外，在稅收管轄與劃分方面，正確處理發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)稅收收入和稅收負擔不匹配的狀況，不能形成收入都是發(fā)達地區(qū)，但稅收負擔就轉(zhuǎn)嫁到欠發(fā)達地區(qū)，這樣對于各地財政均衡和全國協(xié)調(diào)發(fā)展都會產(chǎn)生不利影響。去年“證券交易印花稅”的改革就較好的處理這一方面的問題，將中央收上的稅收收入轉(zhuǎn)移支付給西部欠發(fā)達地區(qū)，有利于在一定程度上縮小地區(qū)與地區(qū)間的差距。

4.2 構(gòu)建地方稅體系

第十二屆全國人大五次會議，李克強總理做政府工作報告中指出：推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債行為。這無疑不說明推進地方稅體系構(gòu)建的重要性。

首先，應從我國國情出發(fā)，堅決貫徹《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，保證稅收效率與公平原則，科學選擇地方稅主稅種，健全主輔稅種合理配置、收入調(diào)節(jié)功能互相協(xié)同的地方稅體系，為促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定創(chuàng)造良好的稅制環(huán)境。優(yōu)化地方稅制，將房產(chǎn)稅、資源稅、契稅等財產(chǎn)行為類稅收作為地方稅的重要稅目，增大資源稅的納稅范圍，加快房地產(chǎn)稅的立法，調(diào)整現(xiàn)有地方稅的計稅依據(jù)和稅率，除此之外，增加一些稅種，例如環(huán)境保護費改稅，進一步補充地方稅收體系，不斷增加地方的財政收入。另外，在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府一定的稅政管理權(quán)，培育出地方主稅源。對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎上，賦予省級政府稅目、稅率的調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，并允許省級人民政府制定具體實施細則。

4.3 健全完善中央轉(zhuǎn)移支付制度

地方政府財政赤字嚴重，中央政府為了改善這一局面，實行了財政轉(zhuǎn)移支付體系。近幾年，一般性轉(zhuǎn)移支付比重逐漸上升，有力地推進了基本公共服務均等化，取得了階段成效。但轉(zhuǎn)移支付制度還存在一定不足，比如轉(zhuǎn)移支付改革與財政事權(quán)和支出責任劃分改革銜接不夠；轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度有待加強，轉(zhuǎn)移支付管理有待規(guī)范等。此外，省及省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度改革進展不平衡等。則應保證轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責任劃分相適應，促進中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)范，加強中央轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的分布均衡，保證各地區(qū)基本公共服務的均等化。

4.4 合理劃分各級財權(quán)與事權(quán)

財政事權(quán)是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務和保障。改革開放以來，中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制的改變過程，財政事權(quán)和支出責任的劃分逐漸清晰。但在新形勢下，現(xiàn)行的中央與地方財政事權(quán)和支出責任的劃分還在不同程度存在不合理之處。一些應該由地方政府負責的事項，中央政府過多承擔；而一些本應當由中央政府直接承擔的又完全交給地方政府；另外，還存在中央和地方提供的基本公共服務職責交叉重疊、多級政府共同承擔責任的現(xiàn)象；省以下財政事權(quán)和支出責任劃分不規(guī)范等問題也逐漸顯現(xiàn)。

應按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則合理劃分各級政府財權(quán)與事權(quán)，適當減少省級以下政府承擔的支出責任，建立真正合理有效的分稅制。如基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生服務、義務教育等，在全國統(tǒng)一標準基礎上，由中央與地方按一定比例且以中央承擔主要支出責任的方式。國家公共安全、河流污染等中央應完整統(tǒng)一起來，不要由地方承擔，應由國家承擔義務。另外，省政府要根據(jù)省以下事權(quán)的劃分、基層政府的的實際財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，切忌將過多 的支出交給基層人民政府。

4.5 針對“土地財政”

首先，改革以往以經(jīng)濟發(fā)展指標作為唯一準繩的官員政績考核方法，增加民生與可持續(xù)發(fā)展標準。其次，規(guī)范土地融資行為；還有，打破地方政府對土地一級市場壟斷，保障百姓利益最后，完善土地稅法等有關(guān)法律，解決土地財政的不利影響。當然最根本的還是通過以上四種方法，合理匹配中央和地方政府的財權(quán)事權(quán)。

5 結(jié)語

在現(xiàn)行條件下，要貫徹落實中央提出的協(xié)調(diào)發(fā)展，共享發(fā)展成果。解決體制層次問題，保證地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，堅決撤銷制度當中存在的差別待遇，加快分稅制的改革步伐，促進整體經(jīng)濟的發(fā)展。

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