我國森林公園法律制度探析

李北楠+葉夏吉+李怡然

摘 要 我國森林資源豐富，作為林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域重要組成部分的森林公園近年來也得到迅猛發(fā)展，但目前我國較為滯后的法律制度不足以應(yīng)對其面臨的概念模糊、立法、執(zhí)法和管理體制等方面的問題。本文擬從森林公園現(xiàn)今的法律制度和管理狀況入手，多視角探究森林公園法治建設(shè)的缺陷，在結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗和國內(nèi)理論研究的基礎(chǔ)上，對完善我國森林公園管理辦法提出一些建議。

關(guān)鍵詞 森林公園 管理 法律制度

基金項目：東北林業(yè)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新項目“森林公園管理法律制度探析”，編號2572014EC01-2。

作者簡介：李北楠、葉夏吉、李怡然，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.023

我國是世界上森林資源最豐富的國家之一，森林公園作為我國林業(yè)資源的重要組成部分，在展現(xiàn)環(huán)境資源多樣性、調(diào)整森林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)生態(tài)保護(hù)方面起著不容忽視的作用。但與此相對的是，我國對森林公園的探索起步較晚，現(xiàn)在國家和各省基本以1994 年林業(yè)部頒布的《森林公園管理辦法》為核心依據(jù)，參照與森林公園相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)來對森林公園實行管理。盡管形成一定法律體系，但較為滯后，與其他國家尚存在一定差距，國內(nèi)的理論研究也呈空白狀態(tài)。因此，針對當(dāng)前面臨的諸多問題，分析我國森林公園的管理制度的現(xiàn)狀和不足之處，探討完善有關(guān)對策就具有現(xiàn)實意義和理論價值。

本文從森林公園的概念及現(xiàn)存的法律制度體系入手，以立法，執(zhí)法，管理體制等多視角探究森林公園法治建設(shè)的出路，通過借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗和國內(nèi)相關(guān)管理條例的可取之處，對構(gòu)建出新的適應(yīng)我國國情的森林公園管理辦法提出一些建議。

一、森林公園概述

從1982年9月我國第一個國家森林公園正式成立，我國森林公園的數(shù)量呈幾何倍增長，截止2015年已達(dá)3234處，總面積業(yè)已突破1800萬公頃，但是，在森林公園的迅速發(fā)展的情況下，對于森林公園的概念，我國學(xué)術(shù)界卻尚沒有統(tǒng)一的定論，仍然存在不少爭議。

現(xiàn)在國家和各省批準(zhǔn)建立森林公園時主要以1993年林業(yè)部頒布的《森林公園管理辦法》第二條為依據(jù)，即“本法所稱森林公園，是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景觀集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化、教育活動的場所”。但由于年代較為久遠(yuǎn)，其過于注重森林游憩而與如今鼓勵綠色生態(tài)旅游和可持續(xù)性發(fā)展的理念有一定的脫節(jié)之處。因此，許大為、葉振啟等學(xué)者就提出 “森林公園應(yīng)是以森林為主體，具有地形、地貌特征和良好的生態(tài)環(huán)境，融自然景觀與人文景觀于一體，經(jīng)科學(xué)保護(hù)和適度開發(fā)，為人們提供原野娛樂，科學(xué)考察及度假、休療養(yǎng)服務(wù)，位于城市郊區(qū)的區(qū)域”。無獨(dú)有偶，張杰學(xué)者在其主編的書中則給森林公園的定義添加了“科學(xué)保護(hù)、合理經(jīng)營和適度建設(shè)”的內(nèi)容，武弘麟教授也曾在授課時提到森林公園具有滿足人們游樂與加強(qiáng)自然保護(hù)的雙重性質(zhì)。

綜上所述，筆者認(rèn)為森林公園是經(jīng)法定程序申報批準(zhǔn)，以森林景觀為基礎(chǔ)，融合了自然與人文景觀，供人們進(jìn)行科研、教育、文化、旅游、休閑等活動，同時也集森林資源保護(hù)、自然生態(tài)平衡和可持續(xù)性開發(fā)為一體的森林區(qū)域。

二、我國森林公園管理現(xiàn)狀及存在問題

（一）我國森林公園立法現(xiàn)狀及不足

2016年9月22日國家林業(yè)局對1994年頒布的《森林公園管理辦法》進(jìn)行了第二次修改，對省、市、縣級森林公園晉升等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)做出了更為明確的規(guī)定，體現(xiàn)了國家對森林公園法治建設(shè)的關(guān)注和完善。然而迄今為止，我國森林公園依舊缺乏健全統(tǒng)一的法律體系，憲法的相關(guān)依據(jù)也較為有限，法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件與之相關(guān)的內(nèi)容少而又少且適用牽強(qiáng)。另外，立法位階不高，約束能力較差，規(guī)章制度之間存在矛盾等問題也沒有得到妥善解決。這一方面表現(xiàn)在與森林公園最密切相關(guān)的《森林公園管理辦法》的立法層級低，僅相當(dāng)于部門規(guī)章，不能自上而下以較強(qiáng)的約束力對森林公園實施有效的保護(hù)和監(jiān)督管理，而且從頒布時間起算距今已過去二十多年，連作為其主要依托的《森林法》都經(jīng)歷了多次修改完善，這導(dǎo)致它勢必不能完全滿足如今我國森林公園的管理需求。另一方面，我國森林公園管理的法律指導(dǎo)思想偏重開發(fā)利用自然資源，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，而忽視對森林和人文景觀的維系及對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（二）我國森林公園執(zhí)法現(xiàn)狀及不足

隨著我國資源保護(hù)和森林開發(fā)旅游事業(yè)的不斷深入發(fā)展，森林公園已經(jīng)逐漸成為人們休閑度假，接觸自然，陶冶身心的絕佳去處，其蓬勃發(fā)展的趨勢也促使相應(yīng)的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制日益向規(guī)范化，制度化邁進(jìn)，為平衡森林資源的利用與保護(hù)，緩解經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值的矛盾起到了不可忽視的作用?？墒鞘芙?jīng)濟(jì)條件和其他各種因素的影響，目前我國森林公園環(huán)境執(zhí)法的過程中，仍然 存在執(zhí)法主體不明，執(zhí)法力度不嚴(yán)，執(zhí)法人員不足等問題。《森林公園管理辦法》規(guī)定了在中央由國家林業(yè)局主管全國森林公園工作，在地方則由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，實踐中也有國有林場、國有苗圃等下屬的經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)管理或由地方企業(yè)行使管理權(quán)的情況，而且森林公園與自然保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)有交叉重疊的現(xiàn)象，其中的人文、水流、礦藏等景觀也經(jīng)常被分歸于不同部門管理，這就造成了在一個森林公園中會有多個管理者，可能對同樣的問題依據(jù)不同的規(guī)范處理，為了各自利益相互爭奪，使行政執(zhí)法的局面混亂，缺乏權(quán)威性和有效性，也可能彼此推諉責(zé)任，使沖突得不到協(xié)調(diào)解決。例如遼寧省國家森林公園同時也是棋盤山自然保護(hù)區(qū)，這就出現(xiàn)了建設(shè)部門和林業(yè)部門各自為政、職能設(shè)置不明，權(quán)力相互沖突的現(xiàn)象，部門之間按照各自的管理方針和原則行事，十分不利于森林公園的統(tǒng)一執(zhí)法。

除此之外，資源執(zhí)法不嚴(yán)一部分由于相關(guān)規(guī)定模糊甚至是缺乏明文規(guī)定，比如 《森林公園管理辦法》第十條雖然禁止在森林公園內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、療養(yǎng)院和其他工程設(shè)施，卻因為過于籠統(tǒng)，沒有對違法責(zé)任做進(jìn)一步規(guī)范而使得操作性不強(qiáng)，讓人們鉆了法律空子，給執(zhí)法工作帶來了困難，另一部分則是由于執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全，執(zhí)法手段單一落后，有的執(zhí)法人員也不具備專業(yè)的林業(yè)知識和法律素養(yǎng)，致使某些違法行為難以被察覺發(fā)現(xiàn)和依法有效地得到處罰。

（三）我國森林公園管理現(xiàn)狀及不足

森林公園的管理工作涉及公園構(gòu)建基礎(chǔ)，條例計劃，人員管理等方方面面，是整個公園科學(xué)合理運(yùn)行的關(guān)鍵所在。我國目前形成的是宏觀上由國家林業(yè)局把握總體格局，地方上由林業(yè)主管部門協(xié)調(diào)配合的管理模式，對保護(hù)森林資源起到了一定的積極作用。然而，與森林公園迅速增加的數(shù)量，持續(xù)擴(kuò)大的規(guī)模和生態(tài)環(huán)保的目標(biāo)相比，當(dāng)前的管理體制相還是存在諸多問題亟待解決。

首先，森林公園經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)督管理權(quán)力的同時又肩負(fù)著保護(hù)森林資源的使命，盡管方便了資金的運(yùn)作經(jīng)營，但同時將相互對立的身份集于一體，極容易混淆政企的界限，喪失監(jiān)督的有效性，導(dǎo)致權(quán)力在手的管理者有時追求經(jīng)濟(jì)利益而忽略其生態(tài)資源配置的職能，從而造成破壞性開發(fā)，環(huán)境質(zhì)量下降的結(jié)果。

其次，穩(wěn)定充足的資金是森林公園日常經(jīng)營管理的物質(zhì)基礎(chǔ)，但《森林公園管理辦法》中關(guān)于森林公園的經(jīng)費(fèi)來源、投資渠道、使用方式、監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定卻呈空白狀態(tài)，完整的獲取、投入、收益、再循環(huán)的運(yùn)作模式的缺少除了使原本不足的政府財政補(bǔ)助被大量浪費(fèi)，也使公園的旅游收費(fèi)入不敷出，難以彌補(bǔ)資源維護(hù)和建設(shè)修繕的資金缺漏，這對我國森林資源需要培育保護(hù)和公園環(huán)境需要及時維護(hù)的現(xiàn)狀而言無疑是雪上加霜。

最后，森林公園是面對社會開放的一個公共場所，它的主要服務(wù)對象是經(jīng)營范圍內(nèi)的居民和前來觀賞的游客。因此作為社會參與者的公眾，應(yīng)該以正確的價值觀、文明的舉止言行，科學(xué)的輿論導(dǎo)向等良好的精神和行為監(jiān)督和幫助森林公園營造更為環(huán)保健康的氛圍和促進(jìn)其游憩事業(yè)管理。可目前我國對公眾參與制度并沒有作出明確的規(guī)定，只是照本宣科地籠統(tǒng)要求人們保護(hù)設(shè)施和遵守有關(guān)規(guī)范，不能積極提升公眾的保護(hù)意識和配合參與程度。

三、我國森林公園法律制度的完善對策

（一）我國森林公園立法制度的完善

從之前的論述不難看出，我國森林公園管理立法制度的存在的問題主要是立法位階低、相關(guān)法律體系不健全、立法原則不明確等。因此，為了使森林公園的建設(shè)管理、保護(hù)利用處于有法可依的良好狀態(tài)，我國應(yīng)盡快結(jié)合目前的國內(nèi)立法狀況和國外較為成熟的立法經(jīng)驗，制定一部統(tǒng)一完善，與時俱進(jìn)的《森林公園法》，可以在現(xiàn)有的《森林公園管理辦法》上取其精華，棄其糟粕、進(jìn)一步從基本概念、設(shè)立條件、審批形式、司法實踐等方面全方位對其進(jìn)行升級，以突破它原有的部門規(guī)章地位，成為一部具有普遍效力的單行法。而且在此基礎(chǔ)上，還需要建設(shè)完善與其配套的一系列單行法規(guī)和因地制宜地促進(jìn)各地方立法整改，以補(bǔ)充和細(xì)化森林公園管理制度。

除了在立法體系上的變動，森林公園的立法原則也應(yīng)該著眼于生態(tài)保護(hù)、合理開發(fā)的思想，如沈宗靈先生所言“法律的原則一般是指可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性，穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則”，所以要建設(shè)森林公園的相關(guān)法律體系，其立法原則的確立是重中之重，筆者認(rèn)為，可以將保護(hù)森林資源作為出發(fā)點(diǎn)，全面貫徹國家可持續(xù)發(fā)展思想，這樣有利于更好地保持森林公園原始風(fēng)貌，維護(hù)自然和人文景觀，促進(jìn)生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)社會價值齊頭并進(jìn)。

（二）我國森林公園執(zhí)法制度的完善

環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)保持相對的獨(dú)立性，避免在環(huán)境執(zhí)法中受外部因素的影響。森林公園的管理執(zhí)法也屬于環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)域，而且囊括了森林和公園兩種屬性，因此明確其執(zhí)法部門，將目前較為分散和混亂的執(zhí)法工作盡量劃分到一個專門部門統(tǒng)一監(jiān)管，是有效開展森林公園的執(zhí)法任務(wù)，避免部門之間互相爭奪利益，推諉責(zé)任所要求的必然趨勢。結(jié)合我國當(dāng)今森林公園管理現(xiàn)狀和其他國家的綜合執(zhí)法體系，首先可以在我國縣級以上林業(yè)行政主管部門中設(shè)立專門的資源執(zhí)法處，并由主管部門監(jiān)督檢查執(zhí)法情況。對于與其他區(qū)域重疊的森林公園，則應(yīng)要求行政主管部門負(fù)責(zé)調(diào)查具體案件并判斷協(xié)商是否應(yīng)將其交由資源執(zhí)法處處理。

執(zhí)法的前提是有法可依，必須增加相關(guān)處罰種類，規(guī)范違法行為和法律責(zé)任，注意與民法、刑法等法律事實的銜接，同時制定嚴(yán)格的執(zhí)法程序。讓執(zhí)法人員根據(jù)當(dāng)事人的違法事實行為提出有力的處罰理由和依據(jù)，并按照處罰程序的要求逐步進(jìn)行立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)。加強(qiáng)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和能力也勢在必行，林業(yè)主管部門應(yīng)該對執(zhí)法人員進(jìn)行入職考核、崗位培訓(xùn)和定期考察，力求建立一支紀(jì)律嚴(yán)明、執(zhí)法有素、精通林業(yè)與法律知識、能做到文明科學(xué)執(zhí)法的隊伍。

（三）我國森林公園管理模式的完善

森林公園的管理制度的完善是一個較為復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、法律等方面的綜合性問題，因此我們不僅要規(guī)范森林公園立法體系和加強(qiáng)其執(zhí)法力度，也需要建設(shè)整改森林公園的管理模式，使之合理配置、流暢運(yùn)行，更好地為森林公園的管理工作奠定基礎(chǔ)。

根據(jù)我國森林公園管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)界限模糊的狀況，應(yīng)當(dāng)將行政管理和開發(fā)經(jīng)營的職能分離，把林業(yè)主管部門確定成一個集森林公園的建設(shè)審批、土地轉(zhuǎn)讓、行政監(jiān)督、運(yùn)行規(guī)劃等綜合性管理事業(yè)于一體的部門，促使其主要行使管理職能，將其經(jīng)營權(quán)中可以轉(zhuǎn)讓的部分下放給企業(yè)去開發(fā)使用，引入市場競爭機(jī)制，鼓勵有能力和負(fù)責(zé)的經(jīng)營主體進(jìn)入公園，但務(wù)必不能放松對經(jīng)營企業(yè)的準(zhǔn)入、監(jiān)管和限制，防止危害公園環(huán)境、破壞森林資源等現(xiàn)象發(fā)生。

森林公園政府撥入較少、保護(hù)費(fèi)用高昂等造成的資金短缺問題在其管理工作中也不容忽視。為了應(yīng)對以上情況，森林公園的管理主體可以在申請政府加大扶持力度的基礎(chǔ)上，將森林公園的旅游收入和資源收益分月度做好記錄，確保這一部分的資金充分得到上繳。而對在森林公園中的經(jīng)營企業(yè)，在進(jìn)行租賃或特許經(jīng)營之初，就應(yīng)向其征得與經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的對價，拓寬資金來源渠道，并且需要在其基于森林公園所產(chǎn)生的收入中抽取一定比例用作公園修繕和森林保護(hù)的費(fèi)用。此外，開源的過程中更要注意節(jié)流，主管行政部門應(yīng)將籌集來的資金合理分配、實施嚴(yán)格監(jiān)管。

森林公園歸根結(jié)底是面對廣大公眾開放的公益化區(qū)域，公眾對森林公園的認(rèn)識程度參與力度和保護(hù)意識的加強(qiáng)對其公共事務(wù)的管理至關(guān)重要。我們從加拿大《森林公園法》中可以找到“規(guī)定部長應(yīng)為公眾提供機(jī)會，參與公園政策管理計劃”的關(guān)于公眾監(jiān)督和居民參與的設(shè)計。結(jié)合我國森林資源廣闊，人口眾多的國情，在管理城市森林公園的過程中，可與附近社區(qū)聯(lián)動，達(dá)成共同保護(hù)管理的協(xié)議，森林公園為居民提供勞務(wù)機(jī)會和休閑環(huán)境，而公眾參與對資源環(huán)境的監(jiān)督和環(huán)保的志愿活動。而地處偏僻的森林公園，林業(yè)行政管理部門則應(yīng)做好宣傳教育工作，定期開展播放公益廣告、舉辦宣講等活動，調(diào)動公眾游憩參觀的熱情和愛護(hù)森林資源的意識，帶動森林公園旅游資源的增長和生態(tài)法律知識的普及與推廣，以群眾的良好法制觀念和環(huán)保態(tài)度為森林公園的管理工作添磚加瓦。

總而言之，森林公園作為我國森林生態(tài)系統(tǒng)的重要部分，對改善維護(hù)人類環(huán)境和保護(hù)存續(xù)自然資源有著不可磨滅的貢獻(xiàn)。因此我們不僅要厘清有關(guān)森林公園的基本問題和分析其相關(guān)制度存在的不足，更需要從法律的視角針對森林公園管理制度的缺陷提出完善對策，通過完善立法體系，加大執(zhí)法力度，改變管理模式，使我國森林公園管理事業(yè)能在規(guī)范化和法制化的道路上蓬勃發(fā)展。

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