試論基層政府重大行政決策的制度供給

吳紀樹

[摘要]我國一些基層政府在重大行政決策的保障制度供給方面存在嚴重不足，為了實現(xiàn)基層政府從“運動型決策”向“制度型決策”的順利轉(zhuǎn)變，我們必須高度重視重大行政決策的合法性審查機制、成本效益分析、風險評估和跟蹤評估等具體制度供給，這些基礎(chǔ)性保障制度在助推基層政府重大決策向民主化、科學(xué)化、法治化方向發(fā)展裨益明顯。

[關(guān)鍵詞]重大行政決策；基層法治政府；制度保障

[中圖分類號]D630；D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0013-02

推進基層政府的重大行政決策合法性審查機制等相關(guān)基礎(chǔ)性保障制度，是保證基層政府決策和規(guī)范性文件制定民主化、科學(xué)化、法治化的重要手段，是檢驗法治政府建設(shè)的重要指標。近年來，各基層政府根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等有關(guān)規(guī)定，探索建立了相應(yīng)的具體制度，實現(xiàn)了從“運動型決策”到“制度型決策”的轉(zhuǎn)變，推動了基層政府制度建設(shè)和重大決策的民主化、科學(xué)化、法治化進程。然而，整體形勢還不容樂觀。一些地方政府在行政決策程序規(guī)定中的相關(guān)制度方面從上至下都是空白，有的政府即便出臺了相關(guān)規(guī)定，也是照抄照搬國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見等，脫離地方實際，可操作性差，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對此，我們建議大力推行重大行政決策和規(guī)范性文件制定的合法性審查機制，建立成本效益分析、風險評估和跟蹤評估等具體制度，助推基層政府重大決策邁向民主化、科學(xué)化、法治化軌道。

一、合法性審查機制

基層政府首先要制定“重大行政決策合法性審查規(guī)定”和“行政規(guī)范性文件制定的合法性審查和備案規(guī)定”，為合法性審查機制建立提供法律依據(jù)和制度保障。在此基礎(chǔ)上建立起“有件必審、有件必備、有錯必糾”的重大行政決策合法性審查機制，由各級政府法制辦承擔具體的合法性審查工作，包括政府規(guī)范性文件、常務(wù)會議紀要和重大行政合同在內(nèi)的政府文件等。嚴格按照“先審查、后審議”的原則，在會議集體審議決定或者主管領(lǐng)導(dǎo)簽署之前，重大行政決策和行政規(guī)范性文件一律由法制辦進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查的規(guī)范性文件不得上會研究、不得簽署發(fā)布。此外，建議基層政府逐步探索建立重大決策和規(guī)范性文件制定的公眾建議審查制度，加強對重大決策和規(guī)范性文件制定的外部監(jiān)督，以提高決策質(zhì)量與認可度。

二、成本效益分析制度

一是要改變過去那種不考慮成本、不關(guān)注效益的觀念，尤其是決策機關(guān)（或決策者）更要確立正確的成本效益觀。二是建立獨立的決策成本效益分析機構(gòu)?？稍诟骷壵ㄖ妻k設(shè)立專業(yè)成本效益分析的單獨部門，以實現(xiàn)審查與監(jiān)督職能的有機整合。三是強化相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。既要組織專門人員對成本效益分析必備內(nèi)容模塊的學(xué)習，讓其充分掌握相關(guān)的知識和技能，以提高業(yè)務(wù)水平，還要組織政府機構(gòu)的非該機構(gòu)人員參加學(xué)習，讓其充分了解決策成本效益分析的必要性和科學(xué)性，以增強社會基礎(chǔ)。四是加強政府決策成本效益分析制度理論研究。目前我國尚缺乏成本效益評估的理論支撐，尤其在具體數(shù)據(jù)和分析模型理論方面極度匱乏。因此要加強這方面的研究力度，為政府決策的績效分析提供智力支持。

三、風險評估制度

政府制定重大政策是關(guān)乎社會公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律風險、社會風險、環(huán)境風險、經(jīng)濟風險等）風險評估制度確有必要。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風險評估制度已經(jīng)漸次形成但究其實質(zhì)，其法治化狀態(tài)卻不容樂觀。我們認為，優(yōu)化基層政府的重大決策風險評估制度，一是提高對風險評估制度的認識。要改變過去在評估工作中因唯GDP而導(dǎo)致的避重就輕現(xiàn)象，要深刻地認識到該制度設(shè)置的降低決策失誤風險、避免不必要損失的重要價值，真正將其納入法治政府建設(shè)的議事日程。二是科學(xué)界定評估對象。基層政府的重大決策的評估對象多集中于征地拆遷、農(nóng)民負擔、社會保障、教育、衛(wèi)生、公益事業(yè)等重大領(lǐng)域的事項，必須要明確評估對象的內(nèi)容和重點，避免整齊劃一的形式主義。三是完善評估程序。在進一步規(guī)范和落實“五步工作法”的基礎(chǔ)上，注重在重大決策作出之前或過程中的評估工作，并形成動態(tài)評估機制，注意加強評估后的動態(tài)追蹤監(jiān)測。四是科學(xué)設(shè)置評估指標體系。當前的評估指標體系過于籠統(tǒng)，無法真正發(fā)揮評估的效力。五是重視評估制度的配套建設(shè)。加強第三方評估機構(gòu)的培育和提高公眾參與程度，實現(xiàn)廣泛的外部約束；理順風險評估制度的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，確保有序的組織管理；推行風險評估的責任追究倒查機制，建立有力的內(nèi)部監(jiān)督；加強風險評估制度的法制建設(shè)，筑起穩(wěn)固的制度屏障。

四、結(jié)果公開制度

政府制度建設(shè)和重大決策的結(jié)果公開制度，也即建立廣泛的公眾參與制度。實踐中，基層政府規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與相當薄弱。對此，一是應(yīng)當適當延長規(guī)范性文件的審查期限，擴大意見征求范圍，以便更加科學(xué)的平衡規(guī)范性文件制定質(zhì)量、民主性要求與制定效率之間的關(guān)系；二是應(yīng)當明確規(guī)定多種形式的社會公開征求意見的方式和渠道，解決征求意見方式單一、公眾知悉渠道少、征求意見效果差的問題。對于涉及地區(qū)經(jīng)濟社會全局規(guī)劃與長期發(fā)展，涉及社會公眾普遍關(guān)切和利益訴求的重大行政決策，發(fā)動公眾參與、實現(xiàn)結(jié)果公開同樣意義重大，但實踐效果并不理想。對此，一是完善本地重大行政決策的程序規(guī)定，明確公眾參與政治訴求的具體權(quán)利范圍和參與方式，為其提供法律依據(jù)，讓公眾參與理性化、規(guī)范化、有序化；二是探索第三方民意機構(gòu)參與利益協(xié)調(diào)的模式，由重大行政決策的利益相關(guān)人組成“公眾意見征詢委員會”參與到立項設(shè)計的階段，以“征集民意、協(xié)調(diào)矛盾、監(jiān)督評價”為工作宗旨，有力規(guī)避官員“拍腦袋”的決策風險；三是探索建立“參與式預(yù)算”模式，讓社會公眾能夠親身參與決定部分（或全部）的可支配預(yù)算或公共資源，以促進資源的公平分配、激勵行政體制的改革和監(jiān)督行政工作人員的行為，消弭官民之間的區(qū)隔與矛盾。

五、軌跡監(jiān)控制度

所謂“軌跡”監(jiān)控制度是指，對行政權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的程序、過程及結(jié)果同步進行“軌跡記錄”，除依法不予公開的事項之外，全部依法予以公開并接受監(jiān)督的制度。具體而言，建立軌跡監(jiān)控制度，一是決策軌跡監(jiān)控上，建立決策議題事先征集及篩選情況原始記錄和附件、會議討論過程記錄文本、會議紀要原始文本，以及第三方的合法性、科學(xué)性評估報告等綜合性臺賬，全程“軌跡化”記錄決策的程序、過程和結(jié)果；二是執(zhí)行軌跡監(jiān)控上，建立行政審批實時登記、運行跟蹤、結(jié)果反饋等制度，行政處罰事實公開、依據(jù)公開、結(jié)果公開制度，“三重一大”事項實施過程按照程序同步公開制度；三是監(jiān)督軌跡上，推行同級紀檢監(jiān)察組織負責人參與重大行政決策事前醞釀記錄制度和決策同步監(jiān)督記錄制度、同級紀檢監(jiān)察組織人員對決策事項執(zhí)行同步監(jiān)督記錄、同級紀檢監(jiān)察組織對重點崗位人員定期談話記錄等制度，以及向上級紀檢監(jiān)察組織匯報監(jiān)督結(jié)果的制度，以促進監(jiān)督主體依法全面履行監(jiān)督職責。

六、反饋評價制度

政府行政決策反饋評價在整個決策過程中起到“承前啟后”的重要作用，它能夠為決策的調(diào)整、完善及時地提供社會評價反饋的信息和聲音，其有助于糾正和彌補決策錯誤，提高決策的科學(xué)性和民主性，因而得到世界各國的廣泛認可，我國在依法行政的進程中也初步建立了這一制度，但并沒有得到各級基層政府的普遍推行。對此，我們建議：一是理清行政決策反饋的參與主體，明確參與主體的權(quán)限范圍與具體職能，形成“政府主導(dǎo)、公民參與、專家介入、媒體引導(dǎo)”的多元主體格局。二是明確行政決策反饋評價的客體（具體內(nèi)容），主要包括行政決策執(zhí)行中的目標實現(xiàn)性評價、政策連續(xù)性評價、風險可控性評價三項內(nèi)容。三是完善行政決策反饋的評估體系，建立健全相關(guān)制度建設(shè)，盡快制定完善相應(yīng)的政策法規(guī)以彌補其在法制方面的空白。

責任編輯：喬詠波