影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的因素分析

黃芮

[摘要]保障性住房政策是一項(xiàng)關(guān)乎民生的重要政策，需要地方政府的有效貫徹執(zhí)行。史密斯模型認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的因素有政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境四個(gè)方面。政策本身是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的首要因素，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的根本性因素，目標(biāo)群體是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的內(nèi)在動(dòng)因，環(huán)境因素是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的外部條件。

[關(guān)鍵詞]史密斯模型；地方政府；保障性住房；政策執(zhí)行

[中圖分類號(hào)]D669.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]2095-5103（2017）03-0010-03

近十年來(lái)，隨著房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，低收入群體買(mǎi)房難、住房難的問(wèn)題日益凸顯。為緩解這一矛盾，政府先后出臺(tái)了一系列保障性住房政策，為收入困難群體提供“制度補(bǔ)血”和社會(huì)支持。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，地方政府在保障性住房的治理進(jìn)程中表現(xiàn)的積極性卻不高，致使保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀不盡人意。住房，作為一種商品，有其強(qiáng)烈的“公共產(chǎn)品”屬性，不能只靠市場(chǎng)來(lái)解決，特別是在解決低收入群體的住房問(wèn)題上，地方政府要發(fā)揮好彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的作用。地方政府是保障性住房政策的重要執(zhí)行者，對(duì)保障性住房的建設(shè)責(zé)無(wú)旁貸。鑒于此，本研究借助美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型這一工具，擇取政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境四個(gè)維度，力圖對(duì)影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的因素進(jìn)行歸類并分而述之。

一、政策本身是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的首要因素

政策本身的科學(xué)與否對(duì)政策執(zhí)行效果至關(guān)重要。作為影響政策執(zhí)行的首要因素，“理想的政策”包括政策制定的淵源、合理性和可行性等方面。隨著決策民主化、科學(xué)化水平不斷提高，公共決策失誤的可能性也隨之減少。從1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出“經(jīng)濟(jì)適用房保障體系”到2014年《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知規(guī)定》提出各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運(yùn)行，各地政府紛紛出臺(tái)各種政策指導(dǎo)保障性住房建設(shè)，全國(guó)各地不少中低收入家庭的住房條件已有實(shí)實(shí)在在的改善?？梢?jiàn)，政策是住房保障的生命。但從實(shí)際情況來(lái)看，各地方政府在構(gòu)建保障性住房體系中仍存在角色缺位的表現(xiàn)，較突出的表現(xiàn)為“理想的政策”不理想。

自2011年初國(guó)土資源部作出承諾，要確保全年1000萬(wàn)套保障性保障房的硬任務(wù)落地，應(yīng)保盡保，實(shí)行地方政府問(wèn)責(zé)制。全國(guó)各地方政府紛紛按照“依法依規(guī)、應(yīng)保盡?！痹瓌t，積極落實(shí)保障性住房政策，近年來(lái)一個(gè)個(gè)保障性住房小區(qū)拔地而起，滿足低收入住房困難家庭需求。在各級(jí)地方政府和有關(guān)部門(mén)的共同努力下，至2015年11月底，廣東省已提前超額完成國(guó)家下達(dá)的年度保障性安居工程目標(biāo)任務(wù)，廣州市基本建成各類保障性安居工程住房21372套，占目標(biāo)任務(wù)的100.7%。深圳市基本建成各類保障性安居工程住房38460套，占目標(biāo)任務(wù)的125.9%。城市中等偏下收入住房困難家庭的居住條件得到明顯改善，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。由此可見(jiàn)，“應(yīng)保盡?！崩碚撋鲜恰袄硐牖钡模沟玫胤秸畧?zhí)行起來(lái)輕松而有效。

但從各大媒體的報(bào)道和信息披露，目前仍存在大量符合保障性住房條件的困難人群，卻遲遲無(wú)法得到應(yīng)有的住房保障。顯而易見(jiàn)，“理想的政策”未盡如理想。事實(shí)表明，地方性保障性住房政策的設(shè)計(jì)不僅要針對(duì)現(xiàn)實(shí)需要，強(qiáng)調(diào)問(wèn)題解決的必要性，而且更重要的是重視政策執(zhí)行的相關(guān)條件，不然“理想化的政策”的不理想方面將會(huì)直接導(dǎo)致地方政府的政策執(zhí)行無(wú)所適從。可見(jiàn)，政策本身的“理想化”是影響保障性住房政策執(zhí)行效果的首要因素。

二、執(zhí)行機(jī)構(gòu)是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的根本性因素

任何一項(xiàng)政策都無(wú)一例外地要付諸實(shí)施，其執(zhí)行力的發(fā)揮都離不開(kāi)指導(dǎo)力的支撐。而指導(dǎo)力則有賴于執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)中的人員來(lái)承擔(dān)。在實(shí)際的政策執(zhí)行過(guò)程中常常出現(xiàn)擱置或被有選擇地執(zhí)行等致使政策執(zhí)行偏離政策預(yù)期目標(biāo)的“梗阻”現(xiàn)象。史密斯政策執(zhí)行模式與以往的政策執(zhí)行研究有所不同，不僅強(qiáng)調(diào)執(zhí)行中理想化政策制定，還會(huì)注意到執(zhí)行機(jī)構(gòu)因素的影響。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府有效執(zhí)行政策的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：從靜態(tài)角度來(lái)看取決于政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定性；從動(dòng)態(tài)角度來(lái)看取決于政策機(jī)構(gòu)自身的行為能力。

作為一種政策資源，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于既定的政策執(zhí)行是否可以依托一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、行之有效的組織?？v觀國(guó)外的住房保障機(jī)構(gòu)管理的經(jīng)驗(yàn)，政府決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般不直接參與低收入者住房供給，而是由專門(mén)的寶行行住房運(yùn)營(yíng)和管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施有關(guān)政策和計(jì)劃。執(zhí)行機(jī)構(gòu)在保障性住房建設(shè)中起到的不是決策者的作用，它扮演著政府在保障性住房建設(shè)的代表人、政策的執(zhí)行者、國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)者的角色。英國(guó)早在1844年成立了住房協(xié)會(huì)作為其主要的住房實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)，新加坡政府于1960年根據(jù)《建房與發(fā)展法令》成立國(guó)家住房發(fā)展局，擔(dān)負(fù)著新加坡組屋的總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造等各項(xiàng)工作。因此，公共政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是上級(jí)機(jī)構(gòu)決定的結(jié)果。上級(jí)機(jī)構(gòu)關(guān)于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)定性是影響甚至決定政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效性的關(guān)鍵性因素之一。

在上級(jí)規(guī)定性確定的條件下，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)自身的行為能力也是影響政策執(zhí)行效果最主要的因素。史密斯認(rèn)為，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的管理方式和技巧以及執(zhí)行的能力等都是政策執(zhí)行過(guò)程中關(guān)鍵性的因素。從一個(gè)更加完善的層面上講，由這些因素所形成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否協(xié)調(diào)順暢，對(duì)于政策執(zhí)行效果有著決定性作用。

保障性住房政策發(fā)展至今數(shù)十載，各地方政府雖然也有相應(yīng)的住房保障機(jī)構(gòu)，但它們?cè)跈C(jī)構(gòu)設(shè)置、級(jí)別高低、隸屬關(guān)系上五花八門(mén)，甚至連統(tǒng)一規(guī)定的名稱也沒(méi)有。還有市縣沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的住房保障管理機(jī)構(gòu)，有的則是由相關(guān)人員“一身兼二職”，既包括原先的房改遺留和負(fù)責(zé)住房津貼等工作，還負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)居民住房解困、政府安居工程等住房保障事項(xiàng)。由此可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不健全是全國(guó)各地方保障性住房發(fā)展的短板，加上制度化監(jiān)管的缺失，容易造成政策目標(biāo)偏離等問(wèn)題，直接導(dǎo)致地方政府執(zhí)行偏差。

三、目標(biāo)群體是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的內(nèi)在動(dòng)因

目標(biāo)群體，也稱之為政策對(duì)象。史密斯認(rèn)為，目標(biāo)群體接受政策的意愿中既有的政策經(jīng)驗(yàn)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可程度以及自身行為的復(fù)雜多樣性都是政策執(zhí)行過(guò)程中需要考慮的重要因素。地方保障性住房政策歸根到底要通過(guò)政策執(zhí)行人員、低收入社會(huì)成員等目標(biāo)群體的遵從來(lái)完成。公共政策執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，在很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。目標(biāo)群體順從、認(rèn)可和接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)順利進(jìn)行，目標(biāo)群體不配合、抵觸，政策執(zhí)行就會(huì)失敗?？梢?jiàn)，政策對(duì)象對(duì)政策順從和接受程度是對(duì)政策能否有效執(zhí)行影響極大的關(guān)鍵因素之一。

然而，目標(biāo)群體能夠服從和接受某一項(xiàng)政策往往又取決于其對(duì)利益得失的判斷。一般而言，目標(biāo)群體通過(guò)對(duì)保障性住房政策的了解和認(rèn)識(shí)，根據(jù)自身的利益取向?qū)φ咦鞒龇磻?yīng)，以影響政策執(zhí)行。當(dāng)政策實(shí)施觸動(dòng)到一部分目標(biāo)群體使其受益時(shí)，他們可能會(huì)支持政策執(zhí)行。相反，因政策執(zhí)行受到利益調(diào)整或剝奪的那一部分目標(biāo)群體可能就會(huì)反對(duì)和抵制。就地方政府對(duì)于保障性住房的選址問(wèn)題而言，從目標(biāo)群體的“自利性”角度來(lái)看，保障性住房選址應(yīng)避免空間布局不合理的地方為佳。但是，廣州作為特大城市，各類用地較為緊張。配套基礎(chǔ)設(shè)施既成熟又符合規(guī)劃且適合建設(shè)保障性住房的建設(shè)用地較難落實(shí)。地方政府選址時(shí)不可能使目標(biāo)群體考慮的因素都達(dá)到最優(yōu)，只可以盡可能地根據(jù)決策目標(biāo)其重要程度的排序綜合考慮，保證其相對(duì)合理性。

盡管這樣，但是對(duì)于政策目標(biāo)群體來(lái)說(shuō)，他們?cè)谡卟┺闹凶裱耐哂小白岳浴钡膬A向，他們更多的關(guān)注個(gè)人利益。當(dāng)目標(biāo)群體經(jīng)過(guò)權(quán)衡后覺(jué)得地方政府的選址會(huì)使自身利益受損，或者沒(méi)有達(dá)到他們預(yù)期的效果時(shí)，對(duì)政策的不滿、排斥甚至抵制就會(huì)成為必然。政策利益分配機(jī)制不完善，使部分中、低階層社會(huì)成員住房需求得不到保障，并有可能產(chǎn)生裙帶效應(yīng)，對(duì)其他政策產(chǎn)生抵觸心理，影響政策的效果?？梢?jiàn)，利益在推動(dòng)或抑制地方政府的政策行為中，起著根本的作用，是影響目標(biāo)群體對(duì)地方執(zhí)行政策的內(nèi)在動(dòng)因。

在這一政策實(shí)施的過(guò)程中，始終伴隨著目標(biāo)群體對(duì)政策的態(tài)度或行動(dòng)等各種復(fù)雜的因素，尤其是目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行持冷漠旁觀甚至是反對(duì)阻礙的政策反應(yīng)。這些不穩(wěn)定的因素制約著地方政府執(zhí)行保障性住房政策的發(fā)展。雖然目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的過(guò)程不在乎不關(guān)心不會(huì)直接反對(duì)政策的執(zhí)行，但是卻可能會(huì)成為阻礙政策執(zhí)行的重要因素，因?yàn)檫@個(gè)反應(yīng)群體具有很大的不確定性，在外界的誘因下隨時(shí)可能演變成反對(duì)阻礙政策的激進(jìn)人群。

四、環(huán)境因素是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的外部條件

公共政策系統(tǒng)是一個(gè)充滿聯(lián)系的復(fù)雜整體。政策執(zhí)行效果的好與壞，離不開(kāi)內(nèi)在的各種要素和現(xiàn)實(shí)的客觀條件及其相互作用。適宜的執(zhí)行環(huán)境無(wú)疑會(huì)有助于政策的有效實(shí)施，保障性住房政策的實(shí)施也一樣。環(huán)境因素是客觀存在的，并且始終貫穿于政策執(zhí)行的過(guò)程中，具有復(fù)雜性和不確定性。環(huán)境因素對(duì)地方政府政策執(zhí)行的影響往往是多方面的，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，無(wú)處不在，相互交織。

第一，政治環(huán)境。政治環(huán)境與政策執(zhí)行是相互作用的，政策執(zhí)行依賴于一個(gè)良好的政治環(huán)境，同時(shí)，良好的政策也有利于政治環(huán)境的優(yōu)化。和諧的政治環(huán)境是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的前提條件，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)涉及到我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的方方面面，其中關(guān)注弱勢(shì)群體是構(gòu)建和諧社會(huì)必須面對(duì)的重大問(wèn)題之一，尤其是弱勢(shì)群體的住房問(wèn)題。可見(jiàn)，政策執(zhí)行是一個(gè)國(guó)家或地方政府的政治行為，政治環(huán)境的優(yōu)化程度對(duì)地方執(zhí)行保障性住房政策的效果是直接而明顯的。

第二，經(jīng)濟(jì)環(huán)境。雖說(shuō)政策執(zhí)行是一種政治行為，但始終服務(wù)和服從于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政策執(zhí)行的物質(zhì)前提。地方經(jīng)濟(jì)狀況不僅影響地方政府政策執(zhí)行的基本傾向，而且也影響政策執(zhí)行的效率，因?yàn)檎叩膶?shí)施需要以人力、物力和財(cái)力的投人為基礎(chǔ)。我國(guó)保障性住房政策執(zhí)行起來(lái)之所以困難重重，其重要的原因之一就在于地方政府經(jīng)費(fèi)的缺乏。據(jù)2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果報(bào)道，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共籌集安居工程資金5601.55億元，其中中央財(cái)政資金1984億元，只占全國(guó)各級(jí)財(cái)政共籌集的安居工程資金的35%。因此，一個(gè)國(guó)家的政府奉行什么樣的經(jīng)濟(jì)政策就會(huì)有什么樣的保障性住房發(fā)展方向。

第三，文化環(huán)境。我國(guó)傳統(tǒng)文化集中表現(xiàn)為人情關(guān)系，它深刻地影響著我們當(dāng)前許多政策的有效執(zhí)行。而實(shí)施已久的保障性住房政策在各地方執(zhí)行效果未如理想，很大程度上就是人情關(guān)系造成的。傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)已形成了一種頑強(qiáng)的社會(huì)慣性。如執(zhí)行機(jī)構(gòu)會(huì)利用與地方政府的關(guān)系在保障性住房的分配上“人情辦案”，審查部門(mén)通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“買(mǎi)人情、找關(guān)系、摸門(mén)路”在保障性住房的準(zhǔn)入條件上“關(guān)系優(yōu)待”等。一旦這種情況發(fā)生，政策執(zhí)行往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

第四，社會(huì)環(huán)境。在我國(guó)大部分地方政府如火如荼的城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，如何更多地從社會(huì)視角出發(fā)，關(guān)注低收入群體，扶助和關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體，為他們提供住房保障，在某種程度上也是影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的分析因素之一?；谏鐣?huì)同理心和換位思考的考慮，低收入的這一群體更不希望不公平的事情發(fā)生在自己身上。保障性住房政策的實(shí)施是居住弱勢(shì)群體獲得政府救助來(lái)改善住房條件的主要途徑。如果在政策執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)然具備的公平價(jià)值缺失了，那么肯定會(huì)引起目標(biāo)群體對(duì)社會(huì)的不滿從而阻礙政策的執(zhí)行。

結(jié)合史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型，可以看到，保障性住房政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的綜合性工程。在政策執(zhí)行的過(guò)程中，總會(huì)遇到影響地方政府執(zhí)行有效性的障礙性因素。分析這些因素構(gòu)成及其規(guī)律，我們可以知道，要提升政策執(zhí)行的效果，在理想化政策層面，要深刻認(rèn)識(shí)保障性住房政策的前瞻性與整體性，增強(qiáng)政策可行執(zhí)行；在執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面，要優(yōu)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理，各級(jí)政府和部門(mén)必須認(rèn)真落實(shí)，形成整體性治理；在目標(biāo)群體層面則要尋求目標(biāo)群體政策遵從的理性自覺(jué)，增加人民群眾的政治參與機(jī)會(huì)和政策認(rèn)同感；在執(zhí)行環(huán)境層面，必須強(qiáng)化政治社會(huì)化功能，完善法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，為地方政府有效執(zhí)行保障性住房政策創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

責(zé)任編輯：高士林