“平衡計(jì)分卡”在霧霾治理中的應(yīng)用

陳炳堯+李衛(wèi)東

[提要] 隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、交通技術(shù)進(jìn)步，近年來(lái)霧霾問(wèn)題成為政府治理的難點(diǎn)、重點(diǎn)，不但制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)、交通等領(lǐng)域發(fā)展，更對(duì)居民的健康、出行、心理帶來(lái)十分惡劣的影響。霧霾治理層面涉及主體繁多，橫向看有政府、企業(yè)、居民等，縱向看政府分為各市級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)，企業(yè)類型多樣，居民生活水平參差不齊，霧霾治理需帶動(dòng)各類主體共同發(fā)揮作用方可得到有效控制，造福長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。本文旨在通過(guò)構(gòu)建有效的控制機(jī)制“平衡計(jì)分卡”，將霧霾治理指標(biāo)化，以“霧霾指數(shù)”為核心，分層次、分主體建立霧霾治理具體目標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)“平衡計(jì)分卡”，旨在進(jìn)行不同主體的貢獻(xiàn)度計(jì)分，采取相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施，保證霧霾治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：平衡計(jì)分卡；霧霾治理；霧霾指數(shù)；具體目標(biāo)；措施構(gòu)建

本文為北京市社科基金項(xiàng)目：“基于大數(shù)據(jù)的北京市霧霾形成機(jī)理與綜合對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15JGB066）

中圖分類號(hào)：X51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月15日

一、引言

科萊斯平衡記分卡是目前企業(yè)廣泛應(yīng)用的一種績(jī)效管理體系、戰(zhàn)略管理工具，在集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃與執(zhí)行管理方面發(fā)揮非常重要的作用。其通過(guò)將股東收益率這一核心指標(biāo)分解為財(cái)務(wù)角度、顧客角度、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)四個(gè)維度的具體目標(biāo)、指標(biāo)，測(cè)度各個(gè)主體對(duì)企業(yè)利潤(rùn)、股東收益的貢獻(xiàn)程度，進(jìn)行敏感性分析，構(gòu)建高效解決措施。

平衡計(jì)分卡的思想根本在于體系構(gòu)建、管理，其外延適用性廣泛，因此將其有效地引入霧霾治理領(lǐng)域是一種前瞻性的思維方式、挑戰(zhàn)式的理論跨越。霧霾治理與企業(yè)管理有共性之處，都具有核心指標(biāo)，都具有分層次的主體和不同的具體目標(biāo)、規(guī)定、準(zhǔn)則，這為平衡計(jì)分卡在霧霾管理方面的實(shí)施帶來(lái)了一定的借鑒意義和構(gòu)造價(jià)值。本論文基于科萊斯平衡記分卡這一模型，通過(guò)將其修正、改良測(cè)度方式、測(cè)試的方法，形成全新的為霧霾治理的有效體系，將政府、企業(yè)、居民不同社會(huì)利益相關(guān)體融入一個(gè)共性體系中，方便管理與評(píng)價(jià)，最終貢獻(xiàn)于降低霧霾指數(shù)，構(gòu)建高效解決措施，降本提效，造福于國(guó)家、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、指標(biāo)選取

（一）核心指標(biāo)。首先我們需要選擇一個(gè)核心指標(biāo)，去衡量整個(gè)模型的有效性?；陟F霾治理，我們選取PM2.5指數(shù)作為核心指標(biāo)。細(xì)顆粒物指環(huán)境空氣中空氣動(dòng)力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于2.5微米的顆粒物。它能較長(zhǎng)時(shí)間懸浮于空氣中，其在空氣中含量濃度越高，就代表空氣污染越嚴(yán)重。細(xì)顆粒物指數(shù)已經(jīng)成為一個(gè)重要的測(cè)控空氣污染程度的指數(shù)。

根據(jù)PM2.5檢測(cè)網(wǎng)的空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，24小時(shí)平均值標(biāo)準(zhǔn)值分布如表1。（表1）

（二）具體指標(biāo)體系。針對(duì)不同主體，具體指標(biāo)選取應(yīng)符合各類主體的職能、社會(huì)分工作用以及對(duì)霧霾治理的影響度大小等詳細(xì)因素。并采用經(jīng)濟(jì)可量化的方法進(jìn)行指標(biāo)的構(gòu)建。

1、政府評(píng)價(jià)體系?，F(xiàn)代政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐發(fā)展，形成了具有代表性的“3E”理論（Efficacy、Efficiency、Effectiveness），“3E”理論突出了資源、投入、產(chǎn)出和效果的聯(lián)系與相互作用。具體而言，“3E”理論分為資源作為投入要素的經(jīng)濟(jì)性、投入和產(chǎn)出的配比效率性、產(chǎn)出作為治理活動(dòng)效果的效益表現(xiàn)。其中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)用以反映政府部門資金利用情況，如政府部門是否注重資金成本的節(jié)約、資金的利用是否符合規(guī)定等；效率指標(biāo)體現(xiàn)了投入與產(chǎn)出的轉(zhuǎn)化關(guān)系，用以分析各類物力、人力投入最終轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的情況；效益指標(biāo)是政府環(huán)境治理結(jié)果的最終體現(xiàn)，反映為社會(huì)各類群體的受益情況。“3E”理論能夠明確地、有針對(duì)性地觀測(cè)政府的環(huán)境治理行為，為量化政府環(huán)境治理績(jī)效提供了統(tǒng)計(jì)指標(biāo)依據(jù)。本文將以“3E”理論為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)霧霾污染和治理現(xiàn)狀，構(gòu)建適合我國(guó)的政府霧霾治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

依據(jù)“3E”理論的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性指標(biāo)分類原則，政府霧霾治理指標(biāo)細(xì)分為霧霾治理資金運(yùn)用指標(biāo)、霧霾治理資源利用指標(biāo)、霧霾治理項(xiàng)目完成指標(biāo)以及霧霾治理社會(huì)效益指標(biāo)4個(gè)一級(jí)指標(biāo)。霧霾治理資金運(yùn)用指標(biāo)用以衡量政府行為的經(jīng)濟(jì)性，霧霾治理資源利用指標(biāo)和霧霾治理項(xiàng)目完成指標(biāo)將用以量化霧霾治理投入產(chǎn)出的效率性，霧霾治理社會(huì)效益指標(biāo)反映體現(xiàn)社會(huì)各群體的受益情況。（表2）

2、工業(yè)企業(yè)評(píng)價(jià)體系。工業(yè)行業(yè)作為空氣污染物的重要主體源頭，在霧霾治理方面應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。在霧霾肆虐的期間內(nèi)，根據(jù)記者調(diào)查顯示，全國(guó)超標(biāo)排放的企業(yè)竟達(dá)數(shù)百家。專家表示，一些企業(yè)長(zhǎng)期超標(biāo)排放說(shuō)明新環(huán)保法還沒有打到痛處，需加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，念好污染的“緊箍咒”。但是，僅僅靠外部壓力和督促并不能真正改變企業(yè)超額排污的現(xiàn)狀，因此如何構(gòu)建合理的企業(yè)評(píng)價(jià)體系至關(guān)重要。

企業(yè)評(píng)價(jià)體系共分為三個(gè)層次指標(biāo)：排放合格率、治排資金效率性、群眾滿意度、企業(yè)交通工具保有率。排放合格率旨在衡量企業(yè)工業(yè)排放的合格比例，從而監(jiān)管部門可以進(jìn)行相關(guān)措施的督促、企業(yè)內(nèi)部也可以進(jìn)行相關(guān)調(diào)整。治排資金效率性旨在衡量企業(yè)對(duì)污染排放的重視程度以及治理的有效程度。群眾滿意度是根據(jù)企業(yè)周邊民眾意見進(jìn)行打分，用以進(jìn)行社會(huì)影響性衡量。（表3）

3、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)體系。從公民角度來(lái)看，PM2.5居高不下的原因主要是私家車量急速上升、汽車尾氣排放量居高不下，盡管國(guó)家大力提倡綠色出行方式比如乘污染物排放較少的公交車或騎自行車。但多數(shù)公民仍然追求方便駕車出行。因此，從公民視角，建立合理標(biāo)準(zhǔn)的公民霧霾指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也是亟待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。公民評(píng)價(jià)體系較為簡(jiǎn)單，主要是從公民汽車出行次數(shù)出發(fā)，衡量汽車流量從而推斷其對(duì)霧霾形成的影響。由于計(jì)數(shù)單位龐大，因此只統(tǒng)計(jì)固定人口方面的數(shù)據(jù)。以家庭為最小統(tǒng)計(jì)范圍，小區(qū)為統(tǒng)計(jì)報(bào)送集體和計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果定期上報(bào)給監(jiān)管部門。（表4）

汽車出行率主要用來(lái)反映小區(qū)內(nèi)公民出行方式的變化情況，并與PM2.5建立回歸分析找尋相關(guān)聯(lián)性。汽車保有量比率則衡量私家車比重，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)變化政府可出臺(tái)相關(guān)措施進(jìn)行管控。

三、指標(biāo)框架圖（圖1）

四、平衡計(jì)分卡作用機(jī)制

（一）選取計(jì)分范圍。一般以一個(gè)地區(qū)為一個(gè)計(jì)分范圍。

（二）主體覆蓋與登記備份。平衡計(jì)分卡主體包括選定地區(qū)的政府部門、所有工業(yè)企業(yè)、所有小區(qū)。

（三）建立計(jì)分區(qū)間與數(shù)據(jù)統(tǒng)一性。計(jì)分區(qū)間一般以月為小修周期，半年為中修周期，一年為大修周期（小修、中修、大修指的是措施構(gòu)建的周期）。數(shù)據(jù)統(tǒng)一性指的是數(shù)據(jù)選取以平均數(shù)為記取依據(jù)（比如以一個(gè)月的PM2.5均值作為核心指標(biāo)的月登記依據(jù)）。

（四）建立平衡計(jì)分卡管理機(jī)制。由中央政府統(tǒng)一管理各地區(qū)平衡計(jì)分卡以及對(duì)各地區(qū)政府的評(píng)分，各地區(qū)政府負(fù)責(zé)收集工業(yè)企業(yè)、社會(huì)公眾方面的計(jì)分?jǐn)?shù)據(jù)，整理后上報(bào)至中央政府進(jìn)行備案。

（五）平衡計(jì)分卡具體作用機(jī)制。建立核心指標(biāo)與三個(gè)主體指標(biāo)的敏感性分析與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以月度變化趨勢(shì)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比如：第一個(gè)月某地區(qū)PM2.5均值為30，第二個(gè)月該地區(qū)PM2.5均值為40，上升幅度為33%。則以該上升或者下降幅度為線索，根據(jù)不同主體的計(jì)分變化情況尋找哪個(gè)主體出現(xiàn)了問(wèn)題，哪個(gè)主體做出了有利/不利貢獻(xiàn)。各個(gè)主體總分?jǐn)?shù)與核心指標(biāo)之間的關(guān)系為權(quán)重關(guān)系，根據(jù)各主體性質(zhì)不同，權(quán)重定為政府0.4，工業(yè)企業(yè)0.4，社會(huì)公眾0.2。

五、總結(jié)與展望

本論文基于霧霾治理提出了“平衡計(jì)分卡”概念，在霧霾治理的當(dāng)下仍沒有一個(gè)全方位的體系去評(píng)價(jià)各個(gè)主體的行為標(biāo)準(zhǔn)，從而為霧霾的治理針對(duì)性方面帶來(lái)了問(wèn)題，資本浪費(fèi)、措施不治本、效率低下成為了霧霾治理的瓶頸。通過(guò)構(gòu)建“平衡計(jì)分卡”量化指標(biāo)，將責(zé)任“數(shù)據(jù)化”落實(shí)到不同主體的不同方面，從而為霧霾治理提供針對(duì)性指導(dǎo)，為構(gòu)建解決措施提供便利。

本論文提出的霧霾治理模型目前仍處于理論框架階段，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等具體數(shù)據(jù)是根據(jù)各個(gè)主體在霧霾治理中發(fā)揮的功能、作用以及現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行初步賦予的結(jié)果，可能存在偏差與不嚴(yán)謹(jǐn)，仍需要在日后實(shí)踐中結(jié)合國(guó)家政策、法律法規(guī)、專家意見等不斷修正。平衡計(jì)分卡的應(yīng)用意義不僅僅限于霧霾治理的敏感性分析，更在于措施的高效構(gòu)建以免造成資源浪費(fèi)。因此，數(shù)據(jù)考量和實(shí)踐修正是日后不斷進(jìn)行完善的主要研究方向。

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