論設(shè)區(qū)的市行政立法機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)

石東洋+潘紅+高健美

摘 要：新修改的立法法，賦予了設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)，明確了其規(guī)章制定主體地位后，設(shè)區(qū)的市政府立法工作正式啟動(dòng)。設(shè)區(qū)的市政府做好立法工作必須深入貫徹立法法精神，正確把握立法方向，發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用。通過(guò)構(gòu)建公眾有序參與立法的機(jī)制、各方民主參與的協(xié)商機(jī)制、專家參與的論證機(jī)制等，保障設(shè)區(qū)的市政府立法工作的規(guī)范有序進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：政府立法；主導(dǎo)作用；民主協(xié)商；有序參與

中圖分類號(hào)：D913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

改革開(kāi)放以來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，許多設(shè)區(qū)的市人口眾多規(guī)模相當(dāng)大，特別是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，與其相關(guān)的土地、人口、環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、社會(huì)治理等問(wèn)題日益復(fù)雜，必須要靠法治管理。法律是治國(guó)之重器，穩(wěn)妥推進(jìn)改革發(fā)展，必須運(yùn)用法治方式，堅(jiān)持立法先行。立法法賦予了設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)，針對(duì)具有本行政區(qū)域特點(diǎn)和特別需要的事項(xiàng)進(jìn)行立法，以解決本行政區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題。當(dāng)前，部分設(shè)區(qū)的市政府依據(jù)立法法及相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)制定了立法計(jì)劃，立法工作進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。為確保使立法有效發(fā)揮引領(lǐng)作用，應(yīng)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，建構(gòu)規(guī)范化的政府立法運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)立法質(zhì)量提升。

一、明確行政立法權(quán)限及制度設(shè)計(jì)方向

政府立法亦為行政立法，因其兼有行政權(quán)與立法權(quán)的雙重性質(zhì)。政府立法應(yīng)嚴(yán)格限制在其立法權(quán)力范圍內(nèi)，取得法律授權(quán)，①做到于法有據(jù)。設(shè)區(qū)的市實(shí)施立法權(quán)，應(yīng)根據(jù)自己的特殊需要實(shí)施立法，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)服務(wù)改革發(fā)展、簡(jiǎn)政放權(quán)，解決社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境。

（一）行政立法權(quán)限

1. 明確立法權(quán)力邊界，準(zhǔn)確把握地方政府規(guī)章制定權(quán)限的范圍。地方立法權(quán)限范圍的準(zhǔn)確把握是地方立法工作理論和實(shí)務(wù)面臨的基礎(chǔ)問(wèn)題。2015年新修改的立法法，賦予了設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章制定權(quán)，明確了其規(guī)章制定主體地位，其依據(jù)是立法法第82條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)”具有高度概括性，法律語(yǔ)義解釋的多樣性，導(dǎo)致對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”會(huì)產(chǎn)生不同的理解。根據(jù)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)立法修正案（草案）>審議結(jié)果的報(bào)告》，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。②在具體立法工作中，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”中的“等”應(yīng)作“等外等”理解。關(guān)于可立法事項(xiàng)的具體范圍，結(jié)合立法目的，對(duì)概念應(yīng)予以目的性擴(kuò)張，作擴(kuò)張解釋，寬泛理解。

2.堅(jiān)持立法有據(jù)原則，制定地方政府規(guī)章必須有上位法依據(jù)。“沒(méi)有上位法依據(jù)，不得制定地方政府規(guī)章”。③這與制定地方性法規(guī)有明顯的區(qū)別，憲法規(guī)定省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)在不與憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。政府立法對(duì)于依據(jù)要求而言，要嚴(yán)于不抵觸原則，多數(shù)情況下，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，管理本行政區(qū)域內(nèi)事項(xiàng)而進(jìn)行立法，必須有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等上位法依據(jù)。

3.地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)利義務(wù)，必須取得上位法的明確授權(quán)。我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，地方立法權(quán)是中央授予的，總體上地方立法權(quán)比較有限，地方立法具有從屬性，法無(wú)授權(quán)不可為，越權(quán)則無(wú)效。沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。這與地方性法規(guī)不同，地方性法規(guī)只要不與上位法抵觸，無(wú)需上位法依據(jù)，地方性法規(guī)也可以設(shè)定權(quán)利義務(wù)。但政府規(guī)章必須有依據(jù)，沒(méi)有上位法的明確授權(quán)，地方政府規(guī)章沒(méi)有權(quán)力義務(wù)的設(shè)定權(quán)限。

（二）制度設(shè)計(jì)方向

1.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解決實(shí)際問(wèn)題。法律的生命力及價(jià)值，在于實(shí)施、在于管用、在于解決實(shí)際問(wèn)題。聊城改革中面臨許多難題，比如，在農(nóng)村改革上，推進(jìn)城鎮(zhèn)化涉及到農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)土地征用制度、戶籍制度等改革；在法治改革上，如何創(chuàng)新社會(huì)管理的體制機(jī)制；在民生改革上，如何解決上學(xué)難、看病難、教育均衡發(fā)展、孤殘兒童救助、養(yǎng)老等問(wèn)題。要善于發(fā)揮立法破解改革難題的作用，善于將市委、市政府決策部署以法律的形式固化下來(lái)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障。

2.服務(wù)中心工作，體現(xiàn)本地需求。制度設(shè)計(jì)要堅(jiān)持大局觀，圍繞中心工作，服務(wù)改革發(fā)展。緊緊圍繞市委、市政府工作大局，堅(jiān)持立法與改革決策相統(tǒng)一，相銜接，主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革和全面依法治市的需要，集中立法資源，引領(lǐng)和推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

3.符合中央精神、適應(yīng)戰(zhàn)略布局。立法要圍繞貫徹落實(shí)中央關(guān)于“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對(duì)接“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、中韓自貿(mào)區(qū)、“一區(qū)一圈一帶”等國(guó)家和省重大戰(zhàn)略。比如，聊城在融入“京津冀一體化”、國(guó)家中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展上，在養(yǎng)老旅游、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)接合作；在積極參與省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈和西部經(jīng)濟(jì)隆起帶建設(shè)上，如何建設(shè)“聊茌東都市區(qū)”，強(qiáng)化與濟(jì)南的全面對(duì)接融合，促進(jìn)兄弟城市間聯(lián)動(dòng)發(fā)展、一體化發(fā)展等都需要很好的制度設(shè)計(jì)。

二、發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)作用

政府法制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)立法，而不是政府部門主導(dǎo)立法。《山東省法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》指出各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)要發(fā)揮在政府立法工作中的主導(dǎo)作用。政府法制機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格立法立場(chǎng)及方向，完善立法程序、立法技術(shù)規(guī)范等相關(guān)立法工作制度，加強(qiáng)對(duì)政府部門起草立法草案工作的指導(dǎo)、審查。

（一）嚴(yán)格立法方向指導(dǎo)

良法是善治之前提。政府法制機(jī)構(gòu)在對(duì)立法草案起草部門進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，嚴(yán)格正確把握地方政府規(guī)章制定權(quán)限的范圍；設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，必須堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為原則。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。宏觀上立法要著力推動(dòng)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展。著力推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，加快形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度等。著力推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。著力推動(dòng)綠色發(fā)展，推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展，用制度加大環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)力度。著力推動(dòng)開(kāi)放發(fā)展，完善法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。著力推動(dòng)共享發(fā)展，保障人民群眾在各方面的合法權(quán)益。

（二）科學(xué)編制立法計(jì)劃

立法工作計(jì)劃是政府部門開(kāi)展立法工作的主要依據(jù)。制定立法計(jì)劃，是立法工作走向規(guī)范和成熟的重要標(biāo)志。政府法制機(jī)構(gòu)要研究政府立法工作方向，科學(xué)編制地方立法計(jì)劃，將需要法律調(diào)整的事項(xiàng)、本地給予解決的問(wèn)題列入計(jì)劃。以聊城為例，在向社會(huì)公眾、行政管理部門征集立法項(xiàng)目意見(jiàn)后，進(jìn)行認(rèn)真篩選，組織市政府法律顧問(wèn)、行政管理部門分管負(fù)責(zé)人論證，征求了市人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、各位副市長(zhǎng)和市人大常委會(huì)法工委的意見(jiàn)后，市政府法制辦擬定了2016年度立法計(jì)劃。經(jīng)市政府研究批準(zhǔn)后，市政府辦公室印發(fā)了《聊城市人民政府2016年度立法工作計(jì)劃》，從制度上重點(diǎn)解決民生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全等社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，保障了政府立法工作規(guī)范、有序進(jìn)行。

（三）加強(qiáng)草案法律審查

政府法制機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)地方立法工作指導(dǎo)審查，在立法程序、立法技術(shù)規(guī)范等方面對(duì)政府部門予以指導(dǎo)。一是加強(qiáng)地方性法規(guī)草案和規(guī)章草案起草工作指導(dǎo)，按照全程參與，分段領(lǐng)跑的總體部署，提前介入，參加起草部門組織的調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)工作，指導(dǎo)起草部門領(lǐng)會(huì)起草什么內(nèi)容的草案，成立由一線業(yè)務(wù)人員、專家、律師等各方面組成的起草班子，針對(duì)立法內(nèi)容開(kāi)展調(diào)查研究、梳理法律依據(jù)及先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、形成立法資料匯編，歸納有待立法解決的本地實(shí)際問(wèn)題、找準(zhǔn)立法重點(diǎn)、明確制度設(shè)計(jì)及理由、組織草案框架，形成符合立法技術(shù)規(guī)范的草案文本，不斷向各方面征求意見(jiàn)，反復(fù)修改完善。二是加強(qiáng)地方性法規(guī)草案和規(guī)章草案審查工作，要多運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行綜合管理，少運(yùn)用行政處罰、行政強(qiáng)制，對(duì)擬設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)等事項(xiàng)的，嚴(yán)格審查論證，對(duì)不符合要求的，退回起草部門。三是妥善處理關(guān)注部門利益問(wèn)題。結(jié)合地方立法起草過(guò)程中暴露出的問(wèn)題進(jìn)行分析，地方立法要避免地方保護(hù)主義，消除部門利益傾向，不能讓立法為將來(lái)的改革“埋釘子”、“留尾巴”。

（四）協(xié)調(diào)立法草案會(huì)簽

會(huì)簽是立法起草過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。立法起草部門向相關(guān)部門發(fā)出會(huì)簽稿后，起草部門再根據(jù)相關(guān)部門提出的意見(jiàn)，進(jìn)行修改。有些事項(xiàng)涉及部門利益，部門之間可能產(chǎn)生較大的爭(zhēng)議。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2016年7月7日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我們建設(shè)法治政府，國(guó)務(wù)院法制辦一定要超越部門利益。在起草相關(guān)法律法規(guī)條例過(guò)程中，既要充分聽(tīng)取吸收相關(guān)部門的意見(jiàn)和建議，更要站在‘法治的高度，超越于部門利益之上。在這一點(diǎn)上，法制辦必須有權(quán)威，‘說(shuō)了算！”。對(duì)部門之間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，政府法制機(jī)構(gòu)要進(jìn)行出面協(xié)調(diào)，通過(guò)溝通，看能否達(dá)成共識(shí)。不能達(dá)成共識(shí)的，政府法制機(jī)構(gòu)可以委托政府法律顧問(wèn)、科研單位、社會(huì)組織評(píng)估，嚴(yán)格論證，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，協(xié)調(diào)解決。在政府立法過(guò)程中，政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用，要胸懷全局，洞察時(shí)勢(shì)，超越部門利益，敢于、善于“在各種利益的交匯點(diǎn)上切一刀”，①樹(shù)立政府法制機(jī)構(gòu)權(quán)威，保障部門之間權(quán)義對(duì)等、權(quán)責(zé)一致，努力做到公平立法。

三、完善立法民主協(xié)商機(jī)制

立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性、規(guī)范性的工作，必須遵循一定的程序和規(guī)則，符合專門的技術(shù)規(guī)范。建立政府立法協(xié)商機(jī)制，健全立法專家咨詢論證工作機(jī)制，加強(qiáng)專家評(píng)估論證，充分借助外腦，發(fā)揮法律顧問(wèn)、立法專家在立法中的外腦作用。

（一）加強(qiáng)政府立法協(xié)商

建立立法協(xié)商機(jī)制，做到立法草案書(shū)面征求意見(jiàn)，主動(dòng)征求有關(guān)人大代表和政協(xié)委員、民主黨派、

工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織的意見(jiàn)，深入征求基層干部群眾的意見(jiàn)，具體而言包括政府各個(gè)部門、律師及律師協(xié)會(huì)、專業(yè)團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)、有關(guān)高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、基層單位、人大代表和政協(xié)委員、社會(huì)團(tuán)體和人民團(tuán)體、法院、檢察院。以聊城為例，加強(qiáng)了政府與人大的立法工作配合，完善了政府立法體制。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合、各方協(xié)同、公眾參與的原則，建立了市人大常委會(huì)、市政府地方立法聯(lián)席會(huì)議制度，召開(kāi)了立法聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)解決立法中遇到的環(huán)節(jié)性、關(guān)鍵性的問(wèn)題，保障全市立法工作順利有效開(kāi)展。

（二）強(qiáng)化專家評(píng)估論證

立法是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)，②需要專家的智力支持。專家知識(shí)淵博，閱歷豐富，視野開(kāi)闊，熟悉市情，智力優(yōu)勢(shì)和專業(yè)性非常強(qiáng)，要健全專家評(píng)估論證工作機(jī)制。立法前，邀請(qǐng)立法專家參與立法項(xiàng)目論證，開(kāi)展立法前評(píng)估，評(píng)估情況作為確定立法項(xiàng)目的重要依據(jù)。法律實(shí)施后，邀請(qǐng)專家參與，開(kāi)展政府規(guī)章實(shí)施情況后評(píng)估，政府規(guī)章實(shí)施滿一定期限后，由政府法制機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為修改、廢止政府規(guī)章的依據(jù)。以聊城為例，堅(jiān)持科學(xué)立法，充分借助外腦。市政府法制辦與市人大常委會(huì)法工委成立了立法專家?guī)?，在聊城大學(xué)法學(xué)院建立了立法服務(wù)基地，積極發(fā)揮立法服務(wù)基地的作用，為立法提供咨詢服務(wù)和智力支持，增強(qiáng)了立法的科學(xué)性。

（三）法律顧問(wèn)分包立法項(xiàng)目

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》指出，法律顧問(wèn)履行下列職責(zé)：為重大決策、重大行政行為提供法律意見(jiàn)；參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證等。市法律顧問(wèn)要圍繞提高立法質(zhì)量，為市委、市政府研究立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、重要法規(guī)草案提供有價(jià)值的咨詢意見(jiàn)，加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)草案和規(guī)章草案起草工作的指導(dǎo)、審查， 積極為地方立法提供咨詢服務(wù)和智力支持，增強(qiáng)立法的科學(xué)性，保障地方立法質(zhì)量。以聊城為例，實(shí)行了政府法律

① 陳公雨.地方立法十三講[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015：47.

② 崔卓蘭，孫波.地方立法質(zhì)量提高的分析和探討[J].行政法學(xué)研究，2006（3）.

顧問(wèn)分包立法項(xiàng)目責(zé)任制度。市政府法制辦建立了市政府法律顧問(wèn)分包立法項(xiàng)目制度，為每個(gè)立法項(xiàng)目選定一名法律顧問(wèn)，與立法項(xiàng)目起草部門對(duì)接。

負(fù)責(zé)為對(duì)應(yīng)的起草部門提供法律服務(wù)和立法技術(shù)支持，有效彌補(bǔ)了政府及部門法制機(jī)構(gòu)立法力量上的不足。政府法律顧問(wèn)擔(dān)任立法項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的做法受到省法制辦的充分肯定。

（四）建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)

《聊城市法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》指出建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，廣泛開(kāi)展調(diào)查研究，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性和可執(zhí)行性。立法基層聯(lián)系點(diǎn)，作為基層群眾直接參與立法的平臺(tái)，專門收集基層的社情民意，是基層群眾和社會(huì)組織直接參與立法活動(dòng)的重要載體。其可從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村、社區(qū)和企業(yè)中確定，而且要在地域、行業(yè)等方面具有代表性，覆蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處，村（居）民委員會(huì)，企業(yè)，方便周邊民眾來(lái)反映立法建議和意見(jiàn)，建立聽(tīng)取、收集基層和群眾立法意見(jiàn)的經(jīng)常性渠道。

四、規(guī)范公眾有序參與立法

立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng)。立法需要公眾的出場(chǎng)和表達(dá)，是立法獲得正當(dāng)性、社會(huì)公共生活邁向民主化的要求。政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定公眾參與立法的程序和決策規(guī)則，理性引導(dǎo)公眾有序參與立法。拓寬公眾有序參與政府立法途徑，完善立法征求意見(jiàn)機(jī)制，通過(guò)公眾有序參與立法，促進(jìn)政府規(guī)章的社會(huì)認(rèn)同。

（一）加強(qiáng)政府立法信息公開(kāi)

立法信息公開(kāi)是人民有序參與立法的前提和基礎(chǔ)?！读某鞘蟹ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》指出除依法需要保密的外，政府組織起草的規(guī)章草案，都要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，期限一般不少于30日。對(duì)立法信息公開(kāi)的內(nèi)容、形式、時(shí)間、主體等進(jìn)行明確。公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，公開(kāi)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、法規(guī)草案、征求意見(jiàn)、法規(guī)公布實(shí)施等內(nèi)容。特別是在公開(kāi)法規(guī)草案時(shí)，附上制定法規(guī)背景、關(guān)鍵條款說(shuō)明等參考資料。公開(kāi)的形式應(yīng)多樣化，在網(wǎng)絡(luò)媒體上公布信息，也可利用新聞媒體公開(kāi)。

（二）科學(xué)制定公眾參與規(guī)則

立法的重點(diǎn)是限制公權(quán)力。①地方立法是限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，杜絕地方政府印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，從而使地方政府更加規(guī)矩。立法不能回避矛盾，正當(dāng)立法程序的核心是公眾參與，立法公正關(guān)鍵在于公眾參與立法過(guò)程，通過(guò)公眾參與實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的博弈。程序規(guī)則的優(yōu)化和公平，能夠保障公眾參與立法的有效性。要加強(qiáng)公眾參與立法制度建設(shè)，通過(guò)規(guī)范公眾有序參與立法的程序，組織好社會(huì)參與、協(xié)調(diào)好利益表達(dá)，使立法決策充分體現(xiàn)各方面、各領(lǐng)域?qū)α⒎ㄒI(lǐng)和推動(dòng)作用的呼聲和期盼。

（三）拓寬公眾參與立法途徑

拓寬公眾參與立法途徑，一是推行民意調(diào)查制度，民調(diào)是法治宣傳的一個(gè)重要手段，立法機(jī)關(guān)工作部門或者委托專業(yè)調(diào)查隊(duì)伍，通過(guò)登報(bào)、發(fā)放問(wèn)卷、網(wǎng)上問(wèn)答等形式對(duì)立法中涉及與人民群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行民意調(diào)查，要盡可能委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行民調(diào)。二是充分發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)的作用，特別是要完善立法聽(tīng)證法定啟動(dòng)機(jī)制，健全聽(tīng)證規(guī)則，推動(dòng)立法聽(tīng)證的常態(tài)化。三是拓寬公眾評(píng)議渠道，如在報(bào)紙、網(wǎng)站上設(shè)置評(píng)議專欄供公眾評(píng)議，設(shè)置專門接收公眾評(píng)議的電話、電子郵件等，靈活開(kāi)放聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)的方式。與人民群眾利益密切相關(guān)或者涉及改善民生、向社會(huì)提供公共服務(wù)、直接關(guān)系社會(huì)公共利益以及其他重要的地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案，還要通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、咨詢會(huì)、論證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等多種形式，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。

（四）理性回應(yīng)反饋公眾意見(jiàn)

完善公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，建立專門的工作機(jī)構(gòu)，受理并反饋公眾所提出的各種意見(jiàn)，對(duì)各種利益訴求是否采納，如何科學(xué)合理地采納，制定科學(xué)、客觀的評(píng)估和處理標(biāo)準(zhǔn)。可以通過(guò)媒體或編印通報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)等形式，或在立法起草說(shuō)明中，集中概括地通報(bào)、說(shuō)明或報(bào)告對(duì)公眾意見(jiàn)和建議的采納情況。對(duì)有研究?jī)r(jià)值的重要的立法意見(jiàn)和建議，特別是各種反對(duì)意見(jiàn)，對(duì)采納、未采納的理由給予必要的解釋和說(shuō)明，積極回應(yīng)社會(huì)對(duì)立法的關(guān)注，使公眾能夠合理預(yù)期他們對(duì)立法產(chǎn)生的影響。

五、結(jié)語(yǔ)

“小智治事，中智治人，大智立法”②，設(shè)區(qū)的市政

① 陳公雨.地方立法十三講[M].北京：中國(guó)法制出版社， 2015： 43.

① 中央宣傳部編. 習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社， 2016： 87.

府通過(guò)立法制度設(shè)計(jì)解決本地實(shí)際問(wèn)題為大智慧。隨著法治國(guó)家建設(shè)的深入和民主進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)公眾的政治參與意識(shí)不斷提高，保護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強(qiáng)烈，這些都對(duì)立法工作提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，做好政府立法，必須深入貫徹立法法精神，正確把握立法方向，發(fā)揮

政府法制機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，通過(guò)構(gòu)建公眾有序參與立法的機(jī)制、各方民主參與的協(xié)商機(jī)制、專家參與的論證機(jī)制等，保障設(shè)區(qū)的市政府立法工作的規(guī)范有序進(jìn)行。

（本文審稿 張孝成）