“無為而治”：基層管理的一個(gè)分析框架

李良　莫婷婷

摘要：將“無為而治”的傳統(tǒng)道家理念作為分析基層政府與村莊關(guān)系的理論框架，審視基層政府在村莊管理中凸顯的人事、財(cái)務(wù)、管理方式上的強(qiáng)壓狀態(tài)而造成基層政府對村莊管理的失控，為改進(jìn)和完善基層政府對村莊管理提供新的研究視角。

關(guān)鍵詞：“無為而治”；基層政府；村莊；管理

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.062

1.引言

從20世紀(jì)90年代末開始，基層政府與村莊社區(qū)呈現(xiàn)相反的行動(dòng)趨勢：一方面，村莊社區(qū)內(nèi)自治組織與自治資源的得到快速成長，農(nóng)民迫切的渴望獲得自治；另一方面，基層政府對農(nóng)村社區(qū)的控制沒有消解反而加劇，甚至在某些問題上比人民公社時(shí)期更具控制性?？梢哉f，基層政府的行動(dòng)邏輯和村莊社區(qū)的思維邏輯是背道而馳的。因此，引人道家“無為而治”的理念嵌入基層政府對村莊管理中，以“無為而治”為理論分析框架探討如何利用這樣一個(gè)傳統(tǒng)的道家思想來改進(jìn)基層政府對村莊的管理，試圖以一個(gè)全新的分析視角提供完善兩者關(guān)系的路徑選擇。

2.“無為而治”：基層管理的分析框架

無為的理念出自于道家，闡釋的是道家應(yīng)對人與自然、人與社會(huì)以及人與自身關(guān)系時(shí)持有的方式和態(tài)度。作為一種價(jià)值觀念上的指導(dǎo)工具，“無為”是道家達(dá)到治身、治國和治天秉持的理念與手段。道家治國方法最鮮明的就是“無為而治”。無為是最高明的“主術(shù)”。深諳黃老之道的韓非子說過：“明君無為于上，群臣竦懼乎下?！逼溆盅裕骸皺?quán)不欲見，素?zé)o為也。”其理論依據(jù)是君主當(dāng)法道以無為處理君臣關(guān)系，因?yàn)椤疤撿o無為，道之情也”。然而，“無為而治”的治國方式主要有兩種途徑：一種是由圣人的榜樣來倡導(dǎo)人人都修養(yǎng)道德，自我管理以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理；另一種是注重社會(huì)制度的規(guī)范，引禮法人道，主要講究“君無為，臣有為”。而這兩種途徑恰恰都是基層政府對村莊管理進(jìn)行管理過程中可以學(xué)習(xí)和借鑒的。將道家“無為而治”的理念置于村莊管理的過程中，通過“無為而治”的邏輯分析框架來改進(jìn)和完善基層政府對村莊的管理。

“我無為而民自化”，乃在于“我”（上層管理者）不擾民，順民意，安民心，從而社會(huì)安定?？偟膩碚f，在這種社會(huì)下基層政府和村莊社區(qū)村民之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“我無為而民自化；我好靜而民自正；我無事而民自富；我無欲而民自樸”。道家思想所倡導(dǎo)的“無為而治”主要是為統(tǒng)治者量身定做的，這是因?yàn)樯鐣?huì)治亂的關(guān)鍵在于統(tǒng)治者。總的要求是“愛國治民，能無為乎？”無為，主要是言傳身教。老子說：“圣人處無為之事，行無言之教”，很明顯，無為是一種處事方式?！耙园傩罩臑樾摹?，只有心懷百姓，才能“貴以身為天下，若可寄天下。愛以身為天下，若可托天下”，得到百姓的擁戴，從而為建設(shè)“太上，不知有之”的理想社會(huì)創(chuàng)造條件。基層政府對村莊進(jìn)行管理，不能試圖以傳統(tǒng)舊制的強(qiáng)硬手段進(jìn)行控制，要學(xué)會(huì)“我無為而民自化”的道家理念，這就要求管理者“以輔萬物之自然而不敢為。”即基層管理者既不能任意妄為的去“敢為之”，同時(shí)也不能脫離現(xiàn)實(shí)的“妄為之”，基層政府可以根據(jù)具體的村莊實(shí)際情況，因地制宜的規(guī)范自身行政行為與對村莊的管理，更有效的采用“無為”卻勝“有為”的管理手段。

“無為而治”可以理解為“君無為，臣有為”的君臣之道，不僅可用于維護(hù)君民關(guān)系，而且可用于加強(qiáng)君臣關(guān)系。在道家看來，國家只要以健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善的法制來保證上令下傳，下情上達(dá)，就能憑借臣的有為來實(shí)現(xiàn)君的無為和百姓安居樂業(yè)的“無為”。下有為而上無為。無為而治就是管理者充分利用下屬的能動(dòng)機(jī)制，給予其合理的自我管理并促進(jìn)其自我改進(jìn)?；鶎诱谶M(jìn)行村莊管理中，應(yīng)該更多的將權(quán)力下放給村莊，實(shí)行村民自治。村民在實(shí)行自我管理的過程中體會(huì)到自我管理的好處，效率高，效果好；同時(shí)更多的激勵(lì)村干部加強(qiáng)對村莊的和諧管理，下放管理、授權(quán)管理，使其更積極主動(dòng)的完成任務(wù)?；鶎诱龅?，僅僅是村莊與村民需要什么，基層政府就給予什么；村莊和村民創(chuàng)造什么，基層政府就肯定什么，保護(hù)什么。不要以為“無為”無用，老子云“故取天下，常以無事；及其有事，不足以取天下?！贝迕駮?huì)自己選擇自己的樂意的環(huán)境，基層政府無需過多干涉，其要做的就是遵循客觀規(guī)律，讓村莊脫離基層政府的強(qiáng)壓政權(quán)，實(shí)現(xiàn)村民自治的效果，尋求一種“無為狀態(tài)”。

3.“無為而治”與基層政府對村莊的管理

3.1村干部管理

在村莊社區(qū)活動(dòng)的村干部，實(shí)質(zhì)上其基本身份也是一名村民。然而，基層政府卻是以基層政府內(nèi)部所采用的管理辦法對村干部進(jìn)行激勵(lì)與約束，換言之，就是將村干部作為基層政府的工作人員來對待一樣。一方面以政府內(nèi)部的制度對其行為進(jìn)行規(guī)范，另一方面通過目標(biāo)責(zé)任的考核制度對其予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。目前，基本上所有的村干部工資標(biāo)準(zhǔn)的核定工作，皆是由基層政府進(jìn)行一手包辦。相較于以往，對村干部的目標(biāo)責(zé)任考核制規(guī)定的工作任務(wù)及內(nèi)容愈來愈多，具體的指標(biāo)設(shè)置愈加詳細(xì)，而且物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)占激勵(lì)手段比重高的趨勢也愈發(fā)明顯。

基層政府對村干部的管理，以考核的嚴(yán)密程度不同作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以將考核辦法分成兩大類：第一類，記分式考核?；鶎诱贫艘惶揍槍Υ甯刹康目己宿k法，依據(jù)村干部的工作采用量化計(jì)分的方式，具體的分?jǐn)?shù)計(jì)算有配套的規(guī)則體系，根據(jù)具體分?jǐn)?shù)對村干部進(jìn)行考核，并通過分?jǐn)?shù)高低進(jìn)行獎(jiǎng)懲。第二類，非記分式考核。這種考核方式主要是看村干部對重點(diǎn)項(xiàng)目跟進(jìn)與完成的效果。就獎(jiǎng)懲而言，一般不通過計(jì)算總分來給予應(yīng)得的獎(jiǎng)勵(lì)，而是按照具體的項(xiàng)目或任務(wù)的完成情況來兌付其應(yīng)該獲得的獎(jiǎng)勵(lì)。

究其原因，基層政府在村干部管理上可以說的“失敗的”，一方面過分的控制了村干部的管理，沒有能夠真正的合理使用人力資源；另一方面通過控制村干部來達(dá)到對村莊管理的強(qiáng)權(quán)把控，沒有實(shí)現(xiàn)村莊的良性發(fā)展。從道家“無為而治”的角度出發(fā)，基層政府要想做到所謂“有所為，有所不為”追求的境界，就應(yīng)該知人善任，要有伯樂般的想法和精神，能求賢若渴，善于識別人才，在用人上對村干部下放權(quán)力和充分信任，做到科學(xué)合理的考核村干部的任用。從而，既可以充分調(diào)動(dòng)村干部的主動(dòng)精神和創(chuàng)造意識，又能更好的對村莊進(jìn)行有效管理看，以實(shí)現(xiàn)村莊在基層政府“無為”管理下的健康發(fā)展。

3.2村財(cái)務(wù)掌控

20世紀(jì)90年代末，村委會(huì)的財(cái)務(wù)被基層政府的把控程度愈演愈烈，呈上升趨勢。基層政府的干預(yù)出自對村委會(huì)財(cái)務(wù)管理混亂的擔(dān)憂與財(cái)務(wù)方面的漏洞，然而，這樣做不僅會(huì)引起村民的不滿，甚至?xí)Я瞬槐匾臎_突。

基層政府對村級財(cái)務(wù)控制帶來的消極因素：（1）基層政府對村級財(cái)務(wù)管理的起因是擔(dān)憂村委會(huì)沒能力管理好財(cái)務(wù)，容易出現(xiàn)挪用公款現(xiàn)象，然而基層政府也照樣會(huì)出現(xiàn)這樣的舉動(dòng)；（2）村委會(huì)失去了獨(dú)立管理的財(cái)務(wù)體系，容易挫傷村干部工作積極性，使其在實(shí)際工作中辦事效率下降；（3）基層政府收攬財(cái)權(quán)要收取費(fèi)用，不僅增加村委額外負(fù)擔(dān)，還加大了基層政府的財(cái)務(wù)工作量；（4）村里事務(wù)的各種開支都須向基層政府請示和報(bào)告，這樣做法違背了村民自治的初衷。

道家“無為而治”的思想倡導(dǎo)辦事理應(yīng)遵從客觀發(fā)展趨勢、對自然規(guī)律的尊重，以“無為”的觀念對待和應(yīng)對現(xiàn)實(shí)的處境，根據(jù)自然規(guī)律的變化，輔佐推動(dòng)事物自身的發(fā)展，避免刻意通過人為力量干預(yù)事物的發(fā)展，不應(yīng)為了追求個(gè)人利益而背離自然規(guī)律的客觀事實(shí)。正如基層政府對村莊實(shí)施財(cái)務(wù)掌控一樣，沒能尊重客觀規(guī)律和村莊現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?fàn)顩r，沒有真正了解村莊自身發(fā)展的喜好，村民關(guān)注的重點(diǎn)在哪，認(rèn)可的行為是什么，厭煩的態(tài)度出自何處等，不重視這樣的問題進(jìn)而造成村民的不滿與沖突的發(fā)生。如何幫助村莊管理好財(cái)務(wù)體系是目前基層政府應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的方面，一切為村莊發(fā)展和村民自治為利益來考慮，從村民自身的心里和愿望出發(fā)，順應(yīng)村莊自身發(fā)展規(guī)律的客觀前提來促進(jìn)并完善對村莊的管理，從而達(dá)到“無為而治”的理想境界。

3.3管片和包村

基層政府通過安插政府工作人員來聯(lián)系、協(xié)助管理指定村的工作，被稱之為“干部包村”?；鶎诱才艑ｉT的人員甚至成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理指定的幾個(gè)村的工作，被稱為“管片”。目前，這樣的管理方式依然遺留下在基層政府對村委會(huì)的管理，造成基層政府的工作力度始終有增無減。（1）管片制度。大多數(shù)基層政府的管片沒有形成一個(gè)較為獨(dú)立的管理層級，設(shè)立所謂的管理片或者管理區(qū)實(shí)質(zhì)上是出于工作方便的需要，發(fā)揮銜接與掛鉤的效果。具體來說，其主要的任務(wù)即依據(jù)基層政府黨委的工作部署，督促村委完成各項(xiàng)任務(wù)，對于村級組織有非常實(shí)在的管理權(quán)力，仿佛在基層政府與村委間生成了一級正式的管理組織。（2）包村制度。相較于管片制度，包村制度顯得更為的普遍化。包村干部已然成為是基層政府與村級組織之間聯(lián)系和交流的固定渠道?；鶎诱己舜寮壗M織，實(shí)際上也就是對包村干部的考核。在具體村莊事務(wù)中，包村干部已經(jīng)全面介入到村務(wù)管理的各項(xiàng)工作。對于村莊的各項(xiàng)管理工作，特別是基層政府安排給村級的任務(wù)指標(biāo)，都由包村干部進(jìn)行督促并協(xié)同村級干部完成。

基層政府對村莊管理中踐行“無為而治”的管理思想，關(guān)鍵要在管理方式和管理組織結(jié)構(gòu)上下功夫。想要實(shí)現(xiàn)管理方式和管理組織結(jié)構(gòu)上的“無為而治”，就應(yīng)該建立起一套適合村莊發(fā)展又能使基層政府對村莊實(shí)施有效管理的組織結(jié)構(gòu)，避免臃腫的層級管理和“強(qiáng)壓式”的盯人管理方式?；鶎诱O(shè)置精簡而穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)來優(yōu)化對村莊的管理，寬松的管理方式使得村莊在基層政府的管理下并沒有高壓的態(tài)勢，這樣基層政府和村莊之間就能形成協(xié)同管理的理想狀態(tài)，使管理工作能變靈活機(jī)動(dòng)的開展。

4.“無為而治”與僵局的控制

政府高度強(qiáng)調(diào)政令統(tǒng)一，要求基層維護(hù)中央和上級權(quán)威，而且將其上升到“講政治”的高度。再具體工作中，為了實(shí)現(xiàn)這種“統(tǒng)一”和“權(quán)威”，多級政府都有若干舉措，但是結(jié)果很是不盡如人意。這種被高度強(qiáng)調(diào)的控制其實(shí)已經(jīng)陷入了僵局。

4.1基層失望

繁瑣的政府運(yùn)行環(huán)境下，基層政府領(lǐng)導(dǎo)人倍感壓抑。因?yàn)?，作為基層政府領(lǐng)導(dǎo)者，其順理成章的成為上級工作部署的末梢操作者，他們清楚地知道在眾多“指標(biāo)”、“任務(wù)”及“要求”里面，哪些是流于形式的工作，哪些是求真務(wù)實(shí)的事務(wù)，哪些又僅是如風(fēng)過耳的要求，而上一級政府部門基本上是不了解的。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)際上是位于國家體制的最末端來看待和親歷體制的運(yùn)行過程，面對出現(xiàn)的各種問題可謂洞若觀火。對于村民自治制度，從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)來看，其出現(xiàn)有自治之名而無自治之實(shí)的悖論，基層政府集權(quán)的程度沒有下降反而提升，村民自治組織陷入行政化的困境，淪為基層政府的附屬機(jī)構(gòu)。換言之，村民自治政策的初衷和目前運(yùn)行的效果間形成了巨大的反差。

依據(jù)“無為而治”的法則，就基層政府自身而言，上有上一級權(quán)力控制，下要面對村莊的管理，夾縫中的基層政府更應(yīng)該高瞻遠(yuǎn)慮。基層政府一般會(huì)遇到兩種情況：一是事關(guān)村莊總體發(fā)展和全部村莊成員利益的大事，二是對于村莊發(fā)展來說無關(guān)痛癢的瑣碎小事。因此，在面臨事務(wù)處理的選擇時(shí)，不應(yīng)該拘泥于無關(guān)緊要的小事，將努力用于完成所謂的小事上造成的“無為”，而應(yīng)該大事上“有所為”。力求運(yùn)用“君無為而臣有為”這樣管理手段和方法，才有可能實(shí)現(xiàn)“君逸臣勞國必興，君勞臣逸國必衰”般基層政府對村莊管理的目的。

4.2管理脫節(jié)

從基層政府與農(nóng)村社區(qū)之間的關(guān)系看，管理制度出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)位。一方面是村級直接選舉的強(qiáng)力推行，村干部的選舉產(chǎn)生源自于基層民主的推廣與實(shí)踐；另一方面，基層政府對于村莊工作的管理和控制，也是對村委會(huì)行政化趨勢加強(qiáng)和控制的過程。這樣行政化控制的努力并未達(dá)到預(yù)期效果。但從整體上看，效果是越來越差了，或者說基層政府對村莊的管理工作顯得越來越力不從心。20世紀(jì)90年代中期以來，基層政府與村級組織的關(guān)系，既保持著緊密的聯(lián)系，又帶有游離的疏遠(yuǎn)。所謂緊密，是基層政府的控制管理措施不斷增加；又謂游離，則更多的表現(xiàn)為兩者之間的疏遠(yuǎn)來源于新的制度變量和社會(huì)因素，關(guān)系越發(fā)緊張，兩者之間不協(xié)調(diào)狀況增多。同時(shí)，在基層政府對村莊管理工作的脫節(jié)之外，還存在基層政府同農(nóng)村社區(qū)生活上的脫節(jié)，甚至可以說是基層政府與農(nóng)民群體之間的脫節(jié)。因此，如果說縣市對基層政府的控制手段在表面上還相對有效，那么基層政府對村莊的控制手段則貧乏得多，主要是通過交換的方式激勵(lì)村干部以及通過村賬鄉(xiāng)管限制村干部的錢袋子，這樣的控制實(shí)際上只是對村干部的控制甚至是對村干部的部分控制，實(shí)際上并沒有控制村莊。

道家老子以自然之道為本，把歸根復(fù)命的原理應(yīng)用到管理上，主張“為無為則無不治”。其實(shí)質(zhì)上是引導(dǎo)基層政府以“無為”的態(tài)度來處理基層政府與村莊的關(guān)系，實(shí)行“不言”的教導(dǎo)。老子肯定“清靜為天下正”，因而用“治大國若烹小鮮”的妙語來形容清靜的無為而治。同時(shí)，“無為而治”是基于人性純樸、積極的認(rèn)知?！拔覠o為而民自化，我好靜而民自正，我無事而民自富，我無欲而民自樸?！比诵匀绻环e極如何“自化、自正、自富”，人性如果不純樸如何自樸。因此，基層政府要相信村莊和村民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，能自主管理放手讓村莊實(shí)行自我管理，讓村民自治制度得到順利開展。

5.結(jié)語

從基層政府的運(yùn)行現(xiàn)狀看，上一級政府有必要賦予基層政府更多的自主權(quán)，以減少基層政府對村莊管理的實(shí)際成本。因此，通過引入“無為而治”的思想理念，利用基層政府對村莊管理的“無為”手段，來配合村民自治制度的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)村莊的自我管理狀態(tài)，來達(dá)到基層政府放權(quán)與村莊自我管理穩(wěn)定的圖景。