日本、韓國、新加坡與中國生態(tài)問責(zé)制比較

司林波+李雪婷+孫菊

摘要：與中國相比，日本、韓國和新加坡三國的生態(tài)問責(zé)制建設(shè)已經(jīng)形成了完善的制度體系和有效的運行機制，生態(tài)問責(zé)制已成為三國生態(tài)環(huán)境治理和質(zhì)量保障的重要制度工具。本文在對日本、韓國、新加坡三國生態(tài)問責(zé)制的主要內(nèi)容及中國生態(tài)問責(zé)制現(xiàn)狀進行概述的基礎(chǔ)上，從生態(tài)問責(zé)制法律制度建設(shè)，以及環(huán)境審計、環(huán)境影響評價和環(huán)境訴訟等重要制度設(shè)計方面，對三國的生態(tài)問責(zé)制以及中國與三國之間的共性及差異進行了比較分析，得出三國生態(tài)問責(zé)制運行的基本模式、特點及中外生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：生態(tài)問責(zé)制；生態(tài)問責(zé)主體；環(huán)境影響評價；環(huán)境審計；環(huán)境訴訟

中圖分類號：D922.68；X321文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2017）02-0102-09

所謂生態(tài)問責(zé)制，是指相關(guān)利益主體以實現(xiàn)社會公共生態(tài)環(huán)境利益改進為目標(biāo)，依據(jù)一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ω骷壵块T及其所屬人員在生態(tài)環(huán)境保護和治理中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況進行監(jiān)督、質(zhì)詢和評價，并依據(jù)責(zé)任主體的績效表現(xiàn)而實施獎懲的一套責(zé)任制度和行為激勵機制[1]。本文將在對日本、韓國和新加坡生態(tài)問責(zé)制充分考查的基礎(chǔ)上，基于三國橫向比較和中外比較的視野上，發(fā)現(xiàn)三國生態(tài)問責(zé)制的共性及差異，并在立足生態(tài)問責(zé)制建設(shè)的一般規(guī)律和我國的實際國情的基礎(chǔ)上，提出三國生態(tài)問責(zé)制對我國的可資借鑒之處及我國生態(tài)問責(zé)制發(fā)展和完善的基本路徑。

一、日本、韓國、新加坡、中國生態(tài)問責(zé)制概述

（一）日本生態(tài)問責(zé)制概述

日本的生態(tài)問責(zé)制嚴(yán)格意義上發(fā)端于20世紀(jì)60年代末70年代初的“四大環(huán)保訴訟”事件，隨后政府在環(huán)境保護方面便出臺了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，并設(shè)置了一個專門負(fù)責(zé)環(huán)境問題的機構(gòu)即環(huán)境廳[2]。在日本，生態(tài)問責(zé)主體主要包括司法機關(guān)、內(nèi)部行政機關(guān)、審計機關(guān)、環(huán)保NGO、社會公眾等。日本的生態(tài)問責(zé)機制比較健全，建立了一套行之有效的問責(zé)機制，包括環(huán)境影響評價機制、環(huán)境審計機制、環(huán)境公益訴訟機制等在內(nèi)的運行機制。環(huán)境影響評價機制于1997年隨著《環(huán)境影響評價法》的出臺而正式建立，評價的對象主要是一級項目（由政府法令計劃的可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響且大規(guī)模的項目）和二級項目（在規(guī)模上與一級項目大體相當(dāng)，而環(huán)境影響有待決定的項目）。[3]環(huán)境影響評價的程序包括準(zhǔn)備階段、環(huán)境影響報告書（EIS）的編寫階段、環(huán)境影響報告書（EIS）的提交階段、修正程序、公眾監(jiān)督程序等在內(nèi)的五個階段[4]。日本的環(huán)境審計具有獨立性強、權(quán)利分工適當(dāng)?shù)奶攸c，環(huán)境審計的主體包括政府部門、企業(yè)和社會中介機構(gòu)，其中社會中介機構(gòu)在環(huán)境審計主體中居于核心主導(dǎo)地位[5]。日本的環(huán)境公益訴訟機制主要針對環(huán)境行政公益訴訟方面，因此帶有鮮明的行政公益訴訟的特點，其主要目的是維護整個國家與社會的公共利益，而公益訴訟主要有住民訴訟、國家賠償訴訟和取消訴訟三種類型的訴訟種類并分別規(guī)定了每種訴訟種類的起訴資格，這也是區(qū)別于他國的生態(tài)問責(zé)制顯著的特點，由于日本效仿美國的三權(quán)分立制度又經(jīng)歷了長期一黨執(zhí)政的局面，因此，日本的生態(tài)問責(zé)制顯露出其固有的缺陷，如監(jiān)督不力、政府權(quán)利過大、環(huán)境公益訴訟的限制性強等。

管理視界司林波，李雪婷，孫菊：日本、韓國、新加坡與中國生態(tài)問責(zé)制比較（二）韓國生態(tài)問責(zé)制概述

韓國在1963年首次頒布的《公害防止法》，是第一部與環(huán)境保護相關(guān)的法律規(guī)范，于1990年頒布的《環(huán)境政策基本法》，是一部符合生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念的基本法[6]，如今韓國已經(jīng)構(gòu)建了相對比較健全的生態(tài)環(huán)境保護的法律體系，從而使生態(tài)問責(zé)制有了法律上的依據(jù)。韓國生態(tài)問責(zé)制主體涵蓋范圍廣泛，主要包括國會、監(jiān)察院、司法機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部及社會公眾，媒體監(jiān)督等。在近幾十年的發(fā)展中，韓國的生態(tài)問責(zé)制已形成了健全的問責(zé)機制，主要包括環(huán)境影響評價制度、環(huán)境審計機制、環(huán)境糾紛調(diào)整機制和環(huán)境訴訟機制。韓國環(huán)境影響評價制度是由“事前協(xié)議”演變而來的，見諸于1977年頒布的《環(huán)境保全法》[7]，《關(guān)于環(huán)境影響評價書編制的規(guī)定》頒布之后環(huán)境影響評價制度才正式實施，1993年韓國專門制定了環(huán)境影響評價的制度即《環(huán)境影響評價法》。韓國環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容包括評價對象、評價主體、評價時機、評價程序、聽取居民的意見、事后管理等，其對評價時機的重點關(guān)注是韓國環(huán)境影響評價機制區(qū)別于他國的一個特點。韓國的環(huán)境糾紛調(diào)整機制也有明確的法律依據(jù)，也就是目前執(zhí)行的《環(huán)境糾紛調(diào)整法》，環(huán)境糾紛調(diào)整機制是為了環(huán)境損害和糾紛而建立的，并在中央和地方設(shè)置了環(huán)境糾紛委員會，從而各司其職，解決環(huán)境紛爭的調(diào)整。而韓國環(huán)境訴訟的發(fā)展是在因環(huán)境損害而使市民受害的情況下，由市民和一些環(huán)境律師團體的推動下而成立的，這就使得韓國的市民通過此制度更方便、靈活的就生態(tài)環(huán)境損害問題問責(zé)政府[8]。但韓國的生態(tài)問責(zé)機制也有其固有的缺陷，如環(huán)境影響評價制度中環(huán)境影響評價報告書內(nèi)容冗長繁雜，不利于公民參與環(huán)評。

（三）新加坡生態(tài)問責(zé)制概述

新加坡作為一個生態(tài)城市、生態(tài)國家其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在世界上處于遙遙領(lǐng)先地位，除了得益于全民環(huán)境教育等措施，還要歸功于新加坡具有完備的生態(tài)問責(zé)制度體系。新加坡的生態(tài)問責(zé)制在20世紀(jì)80年代以前主要是通過法律和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來保障生態(tài)環(huán)境，80年代以后的發(fā)展時期則主要集中在生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展上。新加坡生態(tài)問責(zé)體系主要由議會問責(zé)、法制問責(zé)、行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)、反對黨問責(zé)、公眾問責(zé)，以及非政府環(huán)保組織問責(zé)等構(gòu)成。生態(tài)環(huán)境問責(zé)制在新加坡經(jīng)歷了幾十年的實踐與發(fā)展，其顯著的特點是法制化程度較高，主要由環(huán)境及水資源部門制定的單行法已覆蓋到生態(tài)環(huán)境保護的各個方面，注重法律的起草、制定、推廣、執(zhí)行等各個階段，以保證法律的實用性，并形成了相應(yīng)的環(huán)境違法制裁體系，“輕罪重罰”在一定程度上反映了新加坡獨特的法治理念[9]。政府之外的公眾、媒體及社會對政府的監(jiān)督是新加坡生態(tài)環(huán)境問責(zé)制有效發(fā)揮作用的基本保障。盡管新加坡生態(tài)問責(zé)制在實踐中取得了驕人的成績，但新加坡生態(tài)問責(zé)制也存在著其固有的缺陷，如程度過高的公眾參與，一方面會造成生態(tài)問責(zé)制度實施效率的低下，另一方面會導(dǎo)致政府決策進度遲緩。

（四）中國生態(tài)問責(zé)制概述

中國的生態(tài)問責(zé)制起步晚，而發(fā)展也遠遠落后于日本、韓國、新加坡，中央政府進入新世紀(jì)以來才開始注重環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，尤其是十八大以來中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)?！董h(huán)境保護違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》于2006年出臺，從此開啟了國內(nèi)生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展。十八大以后黨中央為了進一步完善生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，于2014年完成了25年來首次修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》，被譽為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，2015年8月出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，其中就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)環(huán)境損害的“終身追責(zé)”做了明確的規(guī)定，有利于倒逼生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展[10]，至此，我國的生態(tài)問責(zé)制進入了實質(zhì)性的發(fā)展階段中。但我國的生態(tài)問責(zé)制在實踐運行中仍然暴露出許多缺點：一是政府權(quán)責(zé)定位存在“重權(quán)利、輕責(zé)任”，也就是政府注重生態(tài)環(huán)境保護的命令權(quán)、監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)，而不重視對自身失責(zé)行為的追究，而后者正是生態(tài)問責(zé)制的重心所在；二是公眾參與生態(tài)問責(zé)的渠道缺乏或不暢通，國內(nèi)的有關(guān)環(huán)境保護工作的決定一向是以政府為主導(dǎo)，公眾參與環(huán)境決策的力度明顯不足，尤其是公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的渠道不暢通；三是生態(tài)問責(zé)機制構(gòu)建比較落后，就環(huán)境影響評價而言，環(huán)評的對象則過于狹窄，公眾參與制度流于形式，沒有涉及到替代方案的選擇，評價過程缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與制衡等缺點[11]。整體上，我國的生態(tài)問責(zé)制急需要有待改進與完善。

二、比較分析

（一）生態(tài)問責(zé)制法律制度

日本、韓國、新加坡三國的生態(tài)問責(zé)制均有完備的法律體系作為其依據(jù)與保障，卻也存在著差異（見表一）。

資本主義國家的法律體系分為大陸法系和普通法系（英美法系），新加坡早期受英國殖民地的統(tǒng)治，在法律體系中深受其影響并形成了以普通法系為類別的法律，韓國受發(fā)達資本主義國家的影響，其法律類別也是屬于普通法系，日本雖然深受英美國家普通法系的影響，但整體上日本還是屬于大陸法系的國家。三國在環(huán)境保護領(lǐng)域均形成了各自最基本的環(huán)境法，但是在不同的法律傳統(tǒng)背景下，各國的環(huán)境立法和環(huán)境法運行及發(fā)展模式各不相同。國外環(huán)境立法的模式大致可以分為單行法模式、基本法模式、綜合法模式和法典化模式四種類型[12]。其中日本、韓國的環(huán)境立法模式是基本法模式，而新加坡則是單行法模式。

環(huán)境單行法是對生態(tài)環(huán)境損害的某一具體自然資源或環(huán)境要素，由相關(guān)部門制定的具有針對性、具體性的法律法規(guī)。目前，新加坡仍然是以單行法為主的國家，其對制定生態(tài)環(huán)境保護的單行法制定范圍十分廣泛，覆蓋了從消滅帶病昆蟲、水污染、土壤、噪音等防治法律法規(guī)到固體廢棄物處置、自然資源保護、海洋生物保護、動植物保護、景觀濕地保護等的法律[13]，可見在單行法模式下，需要適時適地頒布與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)，從而做到有法可依。

環(huán)境基本法是對所有環(huán)境法規(guī)條例的一個基礎(chǔ)性規(guī)定，起到母法的作用，是對環(huán)境單行法在立法缺陷上的彌補。環(huán)境基本法作為環(huán)境單行法的立法依據(jù)，有效地協(xié)調(diào)、整合了環(huán)境單行法之間的共同問題，是環(huán)境法體系中處于最高位階的法律。典型的環(huán)境基本法是日本的《環(huán)境基本法》和韓國的《環(huán)境政策基本法》，在《環(huán)境基本法》中，日本政府第一次有了有關(guān)環(huán)保的基本施政策略方向的計劃[14]，并且要求其他相關(guān)部門按照《環(huán)境基本法》的內(nèi)容制定出與其相一致的環(huán)境保護的施政規(guī)劃，并且修訂了《公害對策基本法》、《自然環(huán)境保全法》等法規(guī)中與《環(huán)境基本法》相沖突的內(nèi)容。由于環(huán)境基本法起到母法的作用，這就為解決環(huán)境基本法與單行法之間的不協(xié)調(diào)、沖突等問題提供了準(zhǔn)則與依據(jù)。

2.中外之對比

我國屬于大陸法系的國家，同時不同程度地吸取了普通法系的一些元素，已形成了具有中國特色的社會主義法律體系。而中國環(huán)境立法的模式尚處于探索的階段，諸多討論在環(huán)境法學(xué)界、環(huán)境保護主管部門及立法機關(guān)等層面展開?！董h(huán)境保護法》在實踐運行過程中暴露出許多缺點，即使是新修改的環(huán)保法也存在諸多的不足之處，如對政府責(zé)任規(guī)定不清晰，不同程度的反映出“重權(quán)利，輕責(zé)任”的問題，各個環(huán)境單行法之間在內(nèi)容上存在著互相沖突與重疊、缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系性的現(xiàn)象，沒有能夠在實際中起到母法的作用?？梢哉f，我國環(huán)境的立法模式還處在單行法的初級階段，從側(cè)面可以反映出我國在環(huán)境保護中環(huán)境立法的落后程度。針對我國環(huán)境單行法缺乏統(tǒng)一性、整體性的問題，有學(xué)者提出環(huán)境立法應(yīng)效仿環(huán)境基本法模式，使我國的新修改的《環(huán)境保護法》處于最高位階，明確其作為基本法的功能，并根據(jù)基本法對其他存在沖突的單行法進行修改或基于基本法的基礎(chǔ)上重新制定相應(yīng)的單行法。也有學(xué)者提出應(yīng)按法典化的模式對我國環(huán)保法進行修改，從而改善國內(nèi)環(huán)保法存在諸多的復(fù)雜問題。

（二）環(huán)境審計

在對日本、韓國、新加坡三國環(huán)境審計比較的基礎(chǔ)上（見表二），可以從中發(fā)現(xiàn)日、韓、新作為亞洲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較高的三國，在環(huán)境審計起始時間上，韓國和新加坡大體一致，而日本的環(huán)境審計則相對起步較晚。三國的環(huán)境審計均是獨立于議會、司法、政府的獨立類型的環(huán)境審計體制，由國家首腦領(lǐng)導(dǎo)且對法律負(fù)責(zé)。需要明確的是，雖然日本環(huán)境審計主體有社會中介機構(gòu)和會計檢查院等，但社會中介是日本環(huán)境審計中發(fā)揮主體作用的機構(gòu)[15]，韓國是韓國監(jiān)察院（AGO）、新加坡是審計長公署。

在綜合比較三國環(huán)境審計體制的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)三者之中既有共性也存在著差異。其共同點表現(xiàn)在以下兩個方面，一是環(huán)境審計體制均是獨立型的，這就說明三國的環(huán)境審計機構(gòu)獨立性強，從而最大程度地發(fā)揮環(huán)境審計的功能，保障了審計結(jié)果的客觀公正性；二是環(huán)境審計覆蓋范圍面廣，包括有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的方方面面，從表二中也可以看出，除了韓國，日本環(huán)境審計主體有兩個，新加坡則有三個，這就說明日本、新加坡的環(huán)境審計主體之間相互配合、補充，以有利于更加全面、充分地進行環(huán)境審計。雖然三國的環(huán)境審計起步較晚，但在幾十年的發(fā)展實踐中不斷改進完善，尤其是在環(huán)境審計中的績效審計都取得了重大突破，目前均已經(jīng)達到了西方發(fā)達國家環(huán)境審計的發(fā)展水平。

三國的環(huán)境審計在體制類型、起始時間則并無明顯的區(qū)別，主要的區(qū)別還是在于日本環(huán)境審計主體中發(fā)揮主導(dǎo)作用的是社會中介機構(gòu)其規(guī)模廣泛，能夠充分發(fā)揮其自主性對政府進行監(jiān)督，而新加坡的環(huán)境外部審計與內(nèi)部審計是針對不同的環(huán)境領(lǐng)域而展開的，對審計的內(nèi)容二者互不干涉，各自獨立進行，可以看出其對環(huán)境領(lǐng)域的審計針對性更強[16]。

2.中外之對比

我國的環(huán)境審計機制相比于亞洲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較高的日本、新加坡、韓國仍處于不完善的階段，從三個方面可以看出，一是我國的環(huán)境審計體制類型為行政型，在這種審計體制類型下，審計機關(guān)的權(quán)威性和獨立性比較弱，因此審計結(jié)果存在失衡的現(xiàn)象；二是在環(huán)境審計內(nèi)容上，環(huán)境審計的內(nèi)容比較單一，審計范圍過于狹窄，主要是針對環(huán)保資金的審計，從而隸屬于財務(wù)審計，如對政府環(huán)境保護部門及其他相關(guān)部門管理的環(huán)境保護專項資金進行審計監(jiān)督[17]，而日本、韓國、新加坡在環(huán)境審計的內(nèi)容上則比較廣泛，不僅局限于對環(huán)保資金的審計監(jiān)督，并同時注重對生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的政策制定、政策的執(zhí)行、執(zhí)行的情況及環(huán)境結(jié)果等的審計監(jiān)督；三是在環(huán)境審計類型上存在差別，三國不僅開展了環(huán)境審計的合規(guī)性審計，目前還實施了環(huán)境審計中的績效審計，比較注重實際結(jié)果，而我國則是以財務(wù)收支審計為主，這樣在審計對象上不免過分強調(diào)對環(huán)境保護資金的審計，不免忽視了對生態(tài)環(huán)境保護中其他更為重要的環(huán)節(jié)。

因此，在綜合比較日本、韓國、新加坡同我國環(huán)境審計體制的基礎(chǔ)，應(yīng)該看到我國環(huán)境審計不論在體制類型、審計類型還是在環(huán)境審計主體、審計內(nèi)容及審計對象上都應(yīng)當(dāng)在實踐的基礎(chǔ)上將其不斷地進行完善，以有利于我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（三）環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價機制作為一種有效而又重要的事前監(jiān)督機制，可對政府?dāng)M建的各種規(guī)劃、項目建設(shè)等政策起到事前預(yù)防的作用，從而最低限度地減少對環(huán)境的影響。因此，各國政府在環(huán)境保護中都十分青睞對環(huán)境影響評估的實施。美國于1969年首次實行環(huán)境影響評價[18]，之后亞洲國家如日本、韓國、新加坡及中國也開始相繼探索出符合本國國情的環(huán)境影響評價機制。值得一提的是，日本的環(huán)境影響評價早在70年代初期《關(guān)于各種公共事業(yè)的環(huán)境保全對策》中就定位了當(dāng)時實施環(huán)境影響評價應(yīng)履行的手續(xù)[19]，這被視為日本環(huán)境影響評價制度的萌芽，之后經(jīng)過不斷的發(fā)展與完善，于1997年才正式頒布，這也是日本環(huán)境影響評價機制設(shè)計的特色之所在（見表三）。

亞洲這三個國家的環(huán)境影響評價雖然起步較晚，但在其機制設(shè)計上都有各自的特色優(yōu)勢：日本具有公眾參與度高、注重信息公開的環(huán)境影響評價的特色[20]，如項目提議者的范圍文件、環(huán)境影響評價報告書草案的編制、環(huán)境影響評價報告書的最終確定都要對相關(guān)資料以及政府的建議等情況進行公開，接受公民的審查，公民參與貫穿始終；韓國具有評價范圍廣泛的環(huán)境影響評價機制，不僅包括環(huán)境影響評價還包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、小規(guī)模環(huán)境影響評價，形成了環(huán)境、交通、人口等在內(nèi)的綜合性環(huán)評機制；新加坡具有不強制性使用環(huán)境影響評價的特色，但在環(huán)境保護中其政府、企業(yè)及相關(guān)部門在項目規(guī)劃中卻將環(huán)境影響評價貫徹的最為徹底，尤其在新加坡私營部門里，大約有20個左右的環(huán)境顧問公司能夠進行環(huán)境影響評估以及其它一系列包括環(huán)境符合性審計、國際標(biāo)準(zhǔn)組織ISO 14000環(huán)境評價、環(huán)境盡職調(diào)查評估和環(huán)境土壤和地下水調(diào)查等環(huán)境評估調(diào)查。[21]三國環(huán)境影響評價均具有適合本國的各自特色但也存在著共性之處，如在整個環(huán)評過程中注重信息的公開，滿足社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。

2.中外之對比

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》于2002年頒布，為我國的環(huán)境影響評價機制提供了法律保障，但是到目前為止，環(huán)境影響評價仍然處在不完善甚至是滯后的發(fā)展軌跡上。環(huán)境影響評價的具體范圍模糊不清，環(huán)境信息遮遮掩掩，公眾參與流于形式，環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法不力等現(xiàn)象嚴(yán)重制約了環(huán)境影響評價機制的發(fā)展與完善。日本和韓國的環(huán)境影響評價機制相比于新加坡更具有其特色之處，因此有必要對中國進行比較。

中日之間的對比，最大的不同主要表現(xiàn)在公眾參與貫穿于環(huán)境影響評價的始終且參與的范圍也十分全面，在參與環(huán)境影響評價的前提、范圍、階段及立法保障中不同程度地涉及到公眾參與。而且公眾可以在環(huán)境評價范圍確定期間向政府主管部門提出任何有關(guān)環(huán)境的問題，而負(fù)責(zé)部門則會第一時間積極回應(yīng)公眾的問題，其問題或建議是否被采納最終都將會寫進環(huán)境影響報告書中。而我國的環(huán)境影響評價機制在實施中卻很少涉及到公眾參與的方面，尤其在項目篩選和綜合決策中幾乎更是沒有公眾參與的蹤跡，因此在這一點上，我國應(yīng)向日本借鑒其成功之處，采取相應(yīng)的措施保障公眾在環(huán)境影響評價機制中的知情權(quán)與參與權(quán)，從而更好地落實環(huán)境影響評價機制。

中韓之間的對比，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是審查方式不同，韓國的環(huán)境政策評價研究院是用于專門的技術(shù)評估機構(gòu)，雖隸屬于環(huán)境部，卻直接對總理辦公室負(fù)責(zé)，從而以更專業(yè)的技術(shù)來審查環(huán)境影響報告書，其審查結(jié)果具有嚴(yán)肅性、獨立性及權(quán)威性。而我國在政府機構(gòu)內(nèi)卻沒有專業(yè)技術(shù)的審查環(huán)境評估的部門，一般交由環(huán)評機構(gòu)進行初步審查，最后在有環(huán)境部的相關(guān)人員進行審核，由于環(huán)評單位以自身利益為出發(fā)點，這就為腐敗、權(quán)責(zé)不清提供了契機；二是評估程度不同，韓國在正式啟動環(huán)境影響評價機制之前會先進行環(huán)境狀況前期調(diào)查（PEPRS）這樣一項制度，其有效彌補了韓國EIA中被忽略掉或除掉的項目審查[22]，是韓國環(huán)境影響評價機制的一種有效補充機制，使得在項目決策初期就更加注重環(huán)境保護，在這一意義上，韓國有效地實現(xiàn)了對環(huán)境問題的預(yù)防。而我國在對規(guī)劃建設(shè)項目只開展一次的環(huán)境影響評估，其在前期或后期便不再關(guān)注該項目在生態(tài)環(huán)境中存在的問題，除非是特別重大的環(huán)境問題能夠引起政府的注意，一般則不再進行環(huán)評?？梢姡覈沫h(huán)境影響評價機制相對于韓國還是有一定的差距，應(yīng)當(dāng)進一步研究并完善，使其真正起到環(huán)境問題的預(yù)防作用，將環(huán)境損害問題降至最低。

（四）環(huán)境訴訟

生態(tài)問責(zé)機制中重要的制度工具還包括環(huán)境訴訟機制，日本、韓國、新加坡在其環(huán)境訴訟機制設(shè)計上都有其特色之處，但也有著明顯的共同之處。

1.三國之比較

日本的環(huán)境公益訴訟帶有明顯的行政特色，主要目的在于維護國家和社會的公共利益，對政府和行政機關(guān)的環(huán)境行為的合法性進行監(jiān)督。韓國的環(huán)境訴訟機制其設(shè)計的特色之處在于具有節(jié)省物力、財力和避免程序重復(fù)的環(huán)境集團訴訟，并且具有代表人訴訟和第三方訴訟兩種具體的操作模式，無論哪種方式都能夠有效地代表公民就政府損害環(huán)境的行為進行起訴，這就為韓國生態(tài)問責(zé)機制提供了有效的機制保障。而新加坡的環(huán)境訴訟機制在實踐中運用的不是特別多，其主要還是政府在生態(tài)環(huán)境保護中的自覺性及切實履行好自身的職責(zé)，將政府活動對環(huán)境影響降至最低。三國的共同點在于都將生態(tài)環(huán)境作為國家利益的一部分，同時注重公眾的根本利益，公眾可以通過一定的訴訟渠道對政府損害環(huán)境的行為提起訴訟，有效保障了公民的環(huán)境權(quán)益。

2.中外之比較

日本、韓國、新加坡三國中主要是日韓兩國和中國在環(huán)境訴訟的過程中，最主要的區(qū)別就在于兩個方面：一方面公民環(huán)境公益訴訟的種類不同，例如：日韓兩國都有不同種類的環(huán)境公益訴訟，例如：日本的環(huán)境公益訴訟就包括國家賠償訴訟、住民訴訟、取消訴訟三類，而取消訴訟則是最重要的訴訟類型，其主要是對原告所訴的具體行政行為的合法性進行審理[23]。日本種類齊全的環(huán)境公益訴訟能夠確保生態(tài)問責(zé)主體清晰地對政府實行監(jiān)督。而我國的環(huán)境公益訴訟種類比較單一，主要是行政機關(guān)的作為為所引起的環(huán)境公共利益損害的行政公益訴訟類型，這就很難在整體上構(gòu)成對政府及相關(guān)部門的監(jiān)督。另一方面，環(huán)境公益訴訟專業(yè)團隊的發(fā)展階段不同，日韓兩國都有比較成熟的環(huán)境訴訟專家團隊，由來自各個方面有關(guān)環(huán)境專業(yè)的專家組成，這就為公民在提起環(huán)境公益訴訟中提供了有力的技術(shù)支持。而我國的環(huán)境訴訟專業(yè)團隊正處在初始階段，各個相關(guān)團隊還并未結(jié)合在一起從而為環(huán)境公益訴訟提供強有力的幫助，因此，在各方面中還很不成熟。

三、評價及啟示

（一）優(yōu)點及局限性

日本、韓國、新加坡其生態(tài)問責(zé)制在環(huán)境保護的實踐中已運用的非常到位，基本上已經(jīng)形成了比較完善的生態(tài)問責(zé)體系，而任何體系并不都盡善盡美，其本身也存在著固有的缺陷。通過上文的詳細梳理，有必要對三國的生態(tài)問責(zé)制作進一步的綜合性評價，從中整理出可供我國借鑒的成功之處，同時促進我國生態(tài)問責(zé)制不斷發(fā)展。

1.優(yōu)點

日、韓、新三國的生態(tài)問責(zé)制有著共同的優(yōu)勢，這主要集中在以下三個方面：一是健全且具有發(fā)展性的法律法規(guī)，主要是指法律法規(guī)已涉獵到環(huán)境保護的各個方面，內(nèi)容十分廣泛。同時，三國還注重環(huán)境法律法規(guī)的與時俱進，會及時根據(jù)環(huán)境情況的變化適時適地地修改環(huán)境法律，以滿足環(huán)境問題的需要，可見其法律法規(guī)在實踐運行中具有發(fā)展性。二是問責(zé)主體多元，縱觀三國的生態(tài)問責(zé)制，其協(xié)調(diào)有序的多元的生態(tài)問責(zé)主體是其生態(tài)問責(zé)制中必不可少的一個要素。而且三國都注重將社會公眾作為生態(tài)問責(zé)的重要主體之一，這就從各個方面起到了有效監(jiān)督政府的作用。與此同時各個問責(zé)主體之間還會相互配合，協(xié)調(diào)有序地對政府進行問責(zé)，從而強有力地監(jiān)督了政府的環(huán)境行為，迫使其糾正自身的行為并正確履行其職責(zé)。三是問責(zé)運行機制操作性可行性強。三國在環(huán)境保護的過程中逐漸建立了比較完善的問責(zé)機制，并設(shè)有專門的問責(zé)機構(gòu)以保障其順利運行。各個相應(yīng)的問責(zé)機構(gòu)間，職責(zé)清晰明確，其生態(tài)問責(zé)體系內(nèi)容涵蓋各方面并且設(shè)計合理有效。

從國家角度來看，日本、韓國、新加坡在生態(tài)問責(zé)制設(shè)計中有其各自的特色優(yōu)勢。日本生態(tài)問責(zé)在問責(zé)流程上強調(diào)公開透明且公眾參與貫穿于生態(tài)問責(zé)運行過程的始終，政府的環(huán)境行為受到來自各種群體的廣泛監(jiān)督。韓國的生態(tài)問責(zé)體系除了環(huán)境審計、環(huán)境影響評價和環(huán)境訴訟還包括環(huán)境糾紛調(diào)整機制，其獨有的優(yōu)勢便是針對不同的環(huán)境問題可采用與其相適應(yīng)的問責(zé)機制。新加坡通過嚴(yán)苛的法律法規(guī)執(zhí)行來保障問責(zé)主體的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)，同時配有專門機構(gòu)對違法的行為人進行相應(yīng)的制裁，可見新加坡生態(tài)問責(zé)力度之大是其他兩國不可比擬的。

2.局限性

日本、韓國、新加坡盡管存在眾多整體優(yōu)勢及各自特色優(yōu)勢，卻也存在著一般的局限性，而這種局限性是由其生態(tài)問責(zé)制構(gòu)建的內(nèi)在基礎(chǔ)決定的。這主要集中在以下兩個方面：一方面，三國均是按三權(quán)分立的原則來組織國家政權(quán)，而行政機關(guān)、立法機關(guān)與司法機關(guān)之間相互牽制，地位均衡，對政府的問責(zé)權(quán)限受到限制而不能充分發(fā)揮作用。而我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，國家的一切權(quán)利屬于人民，行政機關(guān)、立法機關(guān)與司法機關(guān)之間有效分工、相互配合，如果抓住這一優(yōu)勢，合理地設(shè)計生態(tài)問責(zé)體系就能夠全面有效地對政府的環(huán)境行為進行問責(zé)，這是三國所不能達到的效果。另一方面，日、韓、新三國的生態(tài)問責(zé)主體都會基于對自身利益的考慮來決定是否對政府進行問責(zé)，而將國家整體的利益放在個人利益之后。而我國的根本政治制度要求個人利益服從集體利益、整體利益，要以國家的根本利益為出發(fā)點，因此，我國的生態(tài)問責(zé)主體則會出于國家利益的衡量對政府進行問責(zé)。

（二）對我國的啟示

1.加強生態(tài)問責(zé)法制化建設(shè)，實現(xiàn)政府權(quán)責(zé)對等

任何一種環(huán)境立法模式都應(yīng)樹立權(quán)責(zé)對等的科學(xué)權(quán)責(zé)觀，這是有效實施生態(tài)問責(zé)的最基本的保障。我國生態(tài)環(huán)境保護工作最主要的主體便是政府，同時也是被問責(zé)和監(jiān)督的主要問責(zé)對象，其權(quán)利和義務(wù)本應(yīng)是對等的，而我國在這方面卻有所缺陷，亟需改變。我國目前環(huán)境影響評價以各類企業(yè)的項目為主要對象，而忽視政府的環(huán)境行為。我國所出臺的大部分與生態(tài)問責(zé)相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)都是針對限制企業(yè)的某種行為來設(shè)立的，即使是最新修訂的《環(huán)保法》也存在著這一問題，對于政府和其它相關(guān)機構(gòu)的環(huán)境責(zé)任則規(guī)定較少，忽略了對政府行為的約束。政府作為生態(tài)環(huán)境保護的主體，不應(yīng)當(dāng)只享有在環(huán)境保護中的各項權(quán)利，如監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)等，也必須承擔(dān)所履行的職責(zé)。

2.促進生態(tài)問責(zé)主體多元化，建立協(xié)調(diào)有序的問責(zé)體系

我國生態(tài)問責(zé)主要是以同體問責(zé)為主，主要是以政府部門內(nèi)上問下責(zé)的方式為主，這種問責(zé)方式就會產(chǎn)生包庇縱容、徇私等不合法行為，缺少來自于公民、媒體等的異體問責(zé)主體，而且對公民參與生態(tài)問責(zé)的程序及有效途徑并沒有明確的法律明文規(guī)定。在借鑒三國生態(tài)問責(zé)制的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)該促進生態(tài)問責(zé)主體的多元化，強化異體問責(zé)主體與同體問責(zé)主體的同等地位，拓寬來自于公民、媒體及環(huán)保非政府組織等異體問責(zé)主體，加強公眾參與在生態(tài)問責(zé)中的地位，為此，政府就要建立與公眾參與相對應(yīng)的制度使公眾的參與權(quán)得到有效的保障。此外，異體問責(zé)主體與同體問責(zé)主體之間在一定程度上應(yīng)保持各自的獨立性，使他們根據(jù)實際情況客觀公正地進行問責(zé)，充分發(fā)揮問責(zé)主體的效用。

3.推進生態(tài)問責(zé)監(jiān)管體制改革，建立健全問責(zé)運行機制

首先，加強事前問責(zé)力度，重點完善環(huán)境影響評價機制。政府的重大規(guī)劃和企業(yè)的重要工程項目建設(shè)都應(yīng)事先經(jīng)過環(huán)境專家或?qū)ｉT機構(gòu)對環(huán)境影響的客觀評估，并撰寫相應(yīng)的環(huán)境影響報告書以防止流于形式，并明確潛在的環(huán)境問題，最低程度地降低對生態(tài)環(huán)境的影響。其次，對政府展開全面、獨立的審計?？梢栽隗w制上對我國的審計機構(gòu)進行一定程度的改革，如使審計署獨立于政府而專門設(shè)立，與此同時，還要增加環(huán)境審計的內(nèi)容，不能局限于財務(wù)收支審計的單一框架中。最后，應(yīng)為生態(tài)問責(zé)制的有效實施建立相應(yīng)的環(huán)境協(xié)調(diào)機制，各部門職責(zé)界限清晰合理，分工定位明確有效，從而改變因受條塊分割而造成的各部門職責(zé)模糊不清的現(xiàn)狀，加強各部門之間互相協(xié)調(diào)配合的能力，從而更加有效地完成相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護的工作。

4.出臺相關(guān)配套制度和保障性措施，完善政府生態(tài)績效考核體系

可以建立量化的績效考核機制，同時對考核的原則、內(nèi)容、程序等作出詳細明確的規(guī)定。對于政府及其行政人員承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任應(yīng)有明確的法律規(guī)定，按照造成損害生態(tài)環(huán)境的程度進行問責(zé)，確保問責(zé)的規(guī)范性、公正性及徹底性。問責(zé)具有鞭策效應(yīng)，通過生態(tài)問責(zé)，加強行政機構(gòu)及其工作人員的生態(tài)環(huán)境保護意識，樹立正確的生態(tài)環(huán)境保護的政績觀念，從而在一定程度上有效提升政府的生態(tài)績效水平。

參考文獻：

[1]司林波，徐芳芳. 德國生態(tài)問責(zé)制述評及借鑒[J].長白學(xué)刊，2016（05）：58-65.

[2]盧洪友，祁毓. 日本的環(huán)境治理與政府責(zé)任問題研究[J]. 現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2013（03）：68-79.

[3]徐芳芳，司林波. 日本生態(tài)問責(zé)制述評[J]. 中共青島市委黨校 青島行政學(xué)院學(xué)報，2016（04）：30-38.

[4]李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：191.

[5]張珂. 日本環(huán)境審計發(fā)展對我國的啟示[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014（03）：94-96.

[6]崔紅東. 韓國《環(huán)境政策基本法》的解析與啟示[J]. 宿州學(xué)院學(xué)報，2016（05）：8-12.

[7]宋吉鐘. 韓國的環(huán)境影響評價制度[J]. 環(huán)境導(dǎo)報，1998（03）：40-42.

[8]范純. 韓國環(huán)境保護法律機制研究[J]. 亞非縱橫，2010（05）：51-58.

[9]許晨夕.借鑒與思考：新加坡環(huán)境保護法對中國之啟示[J]. 法制博覽，2015（12）：18-20.

[10]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）[EB/OL].（2015-08-20）[2016-11-20]. http：//www.qh.xinhuanet.com/zwpd/2015-08/20/c_1116317176.htm

[11]焦盛榮，郭武. 我國環(huán)境影響評價制度之“評價”與完善[J]. 甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2010（06）：102-108.

[12]夏凌. 國外環(huán)境立法模式的變遷及中國的路徑選擇[J]. 南京大學(xué)法律評論，2009（01）：246-255.

[13]謝青霞，鄭太發(fā). 新加坡環(huán)境保護刑事法律述評[J]. 南洋問題研究，2009（03）：91-95.

[14]日本國政府環(huán)境省.綜合環(huán)境政策[EB/OL].（2011-01-19）[2016-11-20]. http：//www.env.go.jp/cn/policy/index.html.

[15]Board of Audit of Japan. Status of the Board [EB/OL].（2011-03-15）[2016-11-20]. http：//www.jbaudit.go.jp/english/jbaudit/status.html.

[16]Singapore Environment Council （SEC）？[EB/OL].（2015-08-26）[2016-11-22]. http：//www.sec.org.sg/web/overview.php.

[17]顧全. 國內(nèi)外環(huán)境審計開展?fàn)顩r對比分析[J]. 廣西財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2012（03）：113-118.

[18] National Environmental Policy Act of 1969 [EB/OL].（2015-09-12）[2016-11-20]. https：//en.wikipedia.org/wiki/National_Environmental_Policy_Act.

[19]倉阪秀史.環(huán)境政策論[D]黑龍江大學(xué)，2007.

[20] Ryu， Jehong，James Daniel Walmsley. The role of environmental non-governmental organisations in the environmental impact assessment process in Japan[J].Impact Assessment and Project Appraisal，2004，22（4）：283-293.

[21]Hesp， Patrick A. The Environmental Impact Assessment process in Singapore with particular respect to coastal environments and the role of NGOs[EB/OL].（1995-12-11）[2016-11-20]. https：//link.springer.com/article/10.1007%2FBF02905122.

[22] 姜巖，詹存衛(wèi)，陳帆，楊少俊. 中韓環(huán)境影響評價制度對比研究[J]. 環(huán)境保護，2009（06）：20-23.

[23]冷羅生.日本公害訴訟理論與案例評析[M].北京：商務(wù)印書館，2005：305-308.

Abstract： Japan， Korea and Singapore have formed perfect ecological accountability systems and effective operation mechanism compared to China. Ecological accountability systems in these three countries are key institutional tools for ecological environmental governance and quality insurance. On the basis of analyzation on the main contents of ecological accountability in Japan， Korea and Singapore and status of ecological accountability in China， this thesis makes a comparative analysis on the ecological accountability of the three countries from the construction of ecological accountability legalization， environmental auditing， environmental impact assessment and environmental lawsuit. In addition， this paper also analyzes the commonalities and differences of China and these three countries on ecological accountability， and finally gets the basic patterns and characteristics of the ecological accountability in these three countries and the development trend of ecological accountability in China and foreign countries.

Key words： ecological accountability； ecological accountability subject； environmental impact assessment； environmental auditing； environmental lawsuit

責(zé)任編輯：鄧衛(wèi)紅