農(nóng)村土地銀行研究綜述

唐正喬

摘要：改革開放以來，隨著社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期，老舊的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制顯現(xiàn)出許多局限性和缺點(diǎn)?；诖?，通過對(duì)我國的土地銀行體系建設(shè)的研究總結(jié)，提出新的土地流轉(zhuǎn)方式，以提高土地資源利用率，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，這對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)乃至解決“三農(nóng)”問題都有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地銀行；流轉(zhuǎn)方式；國外經(jīng)驗(yàn)；農(nóng)村

一、研究背景

自古以來，我國就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”問題是長期制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題之一，土地流轉(zhuǎn)就是解決這“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在20世紀(jì)80年代對(duì)于提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、解決國人溫飽等問題上發(fā)揮了重要的作用，但是隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，具有分散化、小規(guī)模等特點(diǎn)的家庭承包經(jīng)營模式卻在一定程度上阻礙了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，成為我國農(nóng)業(yè)升級(jí)道路上的絆腳石。因此，土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的需求下，成為了中國土地制度改革的一個(gè)重要方面。

近幾年來，我國從中央到地方都在政策、制度、實(shí)踐等方面對(duì)農(nóng)村土地制度改革、土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新進(jìn)行了積極的探索，然而，在流轉(zhuǎn)的過程中又陸續(xù)出現(xiàn)了一些新問題使土地流轉(zhuǎn)的效果差強(qiáng)人意，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)亟待新的流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行有效引導(dǎo)。在此背景下，“土地銀行”的建立與發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，成為了土地利用管理過程中一種高效的新機(jī)制[JJ。

二、研究目的

本文以總結(jié)國內(nèi)外“土地銀行”的起源及發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合我國國情以及對(duì)“土地銀行”的實(shí)際探索實(shí)踐，首先在現(xiàn)存土地制度的基礎(chǔ)上明確了“土地銀行”的內(nèi)涵與外延，其次通過與國外其他國家土地銀行運(yùn)作模式進(jìn)行對(duì)比分析總結(jié)出我國“土地銀行”的發(fā)展特點(diǎn)和不足之處，最后針對(duì)我國“土地銀行”運(yùn)作過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題提出具體的改進(jìn)完善建議，為該制度的持續(xù)發(fā)展提供理論與政策支持。

三、“土地銀行”的概念界定

《土地科學(xué)詞典》中將“土地銀行”定義為主營業(yè)務(wù)為辦理土地抵押貸款及長期放款的銀行?！锻恋卮筠o典》（馬克偉主編，長春出版社1991年版）中將“土地銀行”解釋為“一種辦理土地金融業(yè)務(wù)的信用機(jī)構(gòu)，其主營業(yè)務(wù)是發(fā)行或出售土地債券及抵押債券，并負(fù)有還本付息的職責(zé)”。

崔新明、賈生華（2000）認(rèn)為，城市“土地銀行”是代表政府集中進(jìn)行土地征購、整埋、儲(chǔ)備、供應(yīng)及開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)”；而劉正山（2000）認(rèn)為，上述對(duì)“土地銀行”內(nèi)涵的闡述與國外一般意義上所講的“土地銀行”定義有著較大差別，崔、賈二人所說的“土地銀行”更類似土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，而非估計(jì)定義上講的“土地銀行”。

目前，國內(nèi)對(duì)“農(nóng)村土地銀行”（以下簡(jiǎn)稱“土地銀行”）還沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，現(xiàn)存的對(duì)“土地銀行”的理解可歸納為主要三種：土地金融機(jī)構(gòu)論、土地流轉(zhuǎn)中介論以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)論。土地金融論觀點(diǎn)認(rèn)為，“土地銀行”是將土地作為生產(chǎn)要素以進(jìn)行資金融通的機(jī)構(gòu)，其核心職能即為以融資，農(nóng)民可以通過向土地銀行抵押土地來獲取資金，這樣可以加速土地及農(nóng)村資本的流轉(zhuǎn)，并激活現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型。學(xué)者曾慶芳（2010）認(rèn)為，借助土地存貸以合理配置土地資源是“土地銀行”的第一職責(zé)，而通過發(fā)放土地抵押貸款以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金緊缺問題是其第二職責(zé)，二者均衡發(fā)展才能使“土地銀行”在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中建立起長效機(jī)制。郭驪、陳少強(qiáng)、孫艷麗（2010）則提出，當(dāng)今中國農(nóng)村土地銀行的初期是以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)為核心的中介運(yùn)作模式，但“土地銀行”真正的核心業(yè)務(wù)應(yīng)是農(nóng)地抵押貸款，未來我國仍需要完善相關(guān)制度以促進(jìn)建立真正的“土地銀行”嘲。劉洪芹（2010）也提出，“土地銀行”又可稱作“土地信用合作社”，即最初是由合作組織等中介機(jī)構(gòu)根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定一個(gè)較為合理的存儲(chǔ)價(jià)格，農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上將自己的土地定期存入銀行，“土地銀行”在將其土地進(jìn)行打包、整合、改造后，“貸”給其他土地需求者，其他土地需求者再向“土地銀行”支付土地存儲(chǔ)價(jià)值、整理開發(fā)價(jià)值及同期貸款利息，“土地銀行”會(huì)將土地存儲(chǔ)價(jià)值兌現(xiàn)給農(nóng)民。而左停（2013）也總結(jié)認(rèn)為，“土地銀行”的含義主要有兩種：一種是指，作為金融機(jī)構(gòu)，其主營業(yè)務(wù)為土地存貸及和土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)，該類土地銀行既包括由政府發(fā)起設(shè)立的旨在促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性金融機(jī)構(gòu)，又包括具有盈利性質(zhì)、自負(fù)盈虧的金融機(jī)構(gòu)；另一種是由政府設(shè)立并主導(dǎo)的“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)”，其目的是合理調(diào)控土地市場(chǎng)并高效配置土地資源。另一些主張土地中介論的學(xué)者則認(rèn)為，因?yàn)樵谥袊耐恋刂贫戎?，土地的所有?quán)和使用權(quán)是分割的，并且國家在法律層面上也并不支持農(nóng)地抵押貸款，所以“土地銀行”在先天上不具備“貸款”功能，其核心職責(zé)應(yīng)是提供土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，但這并不屬于真正意義上的土地銀行。學(xué)者邵傳林（2009）就指出，中國已試行的土地銀行在功能和組織模式上都不同于國外的土地銀行，我國“土地銀行”的主營業(yè)務(wù)為土地“存貸”，這更多是一種土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)或者土地信托機(jī)構(gòu)。何芳、溫修春（2010）則認(rèn)為，我國“土地銀行“的運(yùn)作模式其實(shí)是通過向農(nóng)民提供存地利息使其將土地存入，以此實(shí)現(xiàn)土地集中化經(jīng)營以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在國外，學(xué)術(shù)界對(duì)“土地銀行”的研究較早，主要是針對(duì)“土地銀行”的內(nèi)涵和理論展開研究的，其研究對(duì)象多為城市土地。Fletcher Harvey（1974）在其文章中將土地銀行劃分為項(xiàng)目土地銀行和普通土地銀行兩種，前者多指在特定區(qū)域內(nèi)的土地銀行，而后者是指為了城市規(guī)劃而建立的一種制度。

四、意義

土地銀行是以向農(nóng)民“還權(quán)賦能”為出發(fā)點(diǎn)而設(shè)立的，其將土地作為“資本化”的手段，讓農(nóng)民對(duì)自己所承包的土地享有決策及配置的權(quán)利，以提高土地的資源配置效率。從宏觀的角度來說，建立、發(fā)展完善的土地銀行制度，對(duì)我國解決“三農(nóng)”問題，加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)都具有深遠(yuǎn)影響。第一，對(duì)農(nóng)業(yè)來說，以“資本化”為推動(dòng)手段的土地銀行將會(huì)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；\(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)土地更加集約化、節(jié)約化利用。第二，土地銀行的主要業(yè)務(wù)是與土地相關(guān)的存貸業(yè)務(wù)或其他長期信用業(yè)務(wù)，農(nóng)民可通過此類業(yè)務(wù)在流轉(zhuǎn)土地的同時(shí)免除后顧之憂。第三，土地銀行還可以通過土地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)對(duì)廣大農(nóng)民發(fā)放中長期信貸資金?？傊?，農(nóng)地使用權(quán)與金融的結(jié)合使得農(nóng)地實(shí)現(xiàn)資本化，并最終可以使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地要素利益的最大化。這樣，目前范圍小、水平低的農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以升級(jí)為較高水平的土地流轉(zhuǎn)形，并最終實(shí)現(xiàn)土地更大范圍大范圍的一體化流轉(zhuǎn)，形成土地要素的資本化和市場(chǎng)化。

綜上，土地銀行的建立在很大程度上既能從微觀角度在根本上保護(hù)農(nóng)民的利益，保證土地的集約化和規(guī)模化經(jīng)營，又能做到在宏觀層面上與國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整保持一致，以此實(shí)現(xiàn)“多贏”的目標(biāo)。

五、國外土地銀行的研究進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國外土地銀行的起源及發(fā)展現(xiàn)狀

土地銀行制度起源于1896年的荷蘭，荷蘭政府創(chuàng)設(shè)該制度一方面是為了緩解在城市化進(jìn)程中土地的緊缺狀況，另一方面是為了解決城市修建的問題。荷蘭的土地銀行是由各個(gè)自治區(qū)的土地開發(fā)集團(tuán)、公司組成的，其收購的土地中50%是屬于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)用地。

美國于1916年制定的《農(nóng)業(yè)信貸法》中規(guī)定，聯(lián)邦土地銀行的主要職責(zé)是針對(duì)農(nóng)地提供長期農(nóng)地抵押貸款。其資金來源主要是向政府出售土地銀行的股票，其主營業(yè)務(wù)包括向轉(zhuǎn)讓土地者發(fā)放中長期貸款、收購債務(wù)人的抵押土地、為土地抵押發(fā)行債券進(jìn)行融資、受聯(lián)邦政府委托進(jìn)行政府債券的買賣等業(yè)務(wù)。同時(shí)，通過信貸行為，調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。聯(lián)邦土地銀行的資金來源主要有三個(gè)方面：一是吸收股金；二是發(fā)行土地債券；三是提取盈余公積金。在土地銀行的幫助下，美國有效解決了長期以來農(nóng)村資金來源匱乏的問題，并在貫徹政府農(nóng)業(yè)政策方面發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展與升級(jí)。

法國的土地銀行，具體名稱為“法國土地信貸銀行”，成立于1852年，屬于半官方的金融機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)除了發(fā)放長期貸款外，還承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)法國政府住房政策的重任閣。

德國的土地銀行成立于1770年，又稱為“土地抵押信用合作社”，是由于當(dāng)時(shí)的“普魯士王朝為了解除高利貸的盤剝，使大量資金流入農(nóng)村以振興農(nóng)業(yè)”而建立的。德國土地銀行是自下而上的組織機(jī)構(gòu)體系，即土地抵押信用合作社先在各個(gè)地區(qū)建立發(fā)展起來，然后再聯(lián)合合作形成全國性的土地銀行。其土地銀行的資金來源主要是通過發(fā)行債券的方式取得。其早起的主營業(yè)務(wù)是為農(nóng)民購買和開墾土地、興建農(nóng)用水利和道路、改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備等提供貸款，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，現(xiàn)如今德國土地銀行的主營業(yè)務(wù)已轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)民購買土地、開墾土地、興建水利和道路、平整耕地及造林提供貸款。綜上，德國的土地銀行從早期以抑制農(nóng)村高利貸為主要目的已轉(zhuǎn)變?yōu)榻龠M(jìn)德國土地改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施啕。

南非作為非洲的農(nóng)業(yè)大國和主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，其土地所有權(quán)分配嚴(yán)重不均。為了加快本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，南非在1912年設(shè)立了土地銀行。其主要職責(zé)除了對(duì)農(nóng)業(yè)提供融資支持，促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步與穩(wěn)定外，還承擔(dān)著消除農(nóng)業(yè)部門中的種族歧視的責(zé)任。其主要業(yè)務(wù)是提為幫助社會(huì)弱勢(shì)群體購買土地提供特殊抵押貸款。

菲律賓是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國家，其土地銀行成立于1963年，性質(zhì)為國有政策性金融機(jī)構(gòu)，其中86%的股份歸政府所有。由于政治因素，該國的土地銀行于1973年變成了一家全能的銀行，享有同時(shí)經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)的權(quán)利。其目的是為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和為小型農(nóng)民貸款提供支持。同時(shí)，為確保銀行的財(cái)務(wù)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展，該銀行的業(yè)務(wù)范圍也得以擴(kuò)大至涵蓋了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、房屋建筑以及房屋融資項(xiàng)目和其他生產(chǎn)性企業(yè)貸款。

日本土地銀行成立于1984年，其主營業(yè)務(wù)是土地信托業(yè)務(wù)，即土地所有者將土地交給信托銀行，并依托信托銀行對(duì)該土地的管理及使用所得的收益中獲取信托紅利。其類型主要包括出售型和租賃型。前者指土地所有者將土地委托出售，受托人（信托銀行）將出售收益扣除報(bào)酬及其他手續(xù)費(fèi)用后再交付給土地所有者；后者指土地所有者將土地委托租賃，在信托期間受托人（信托銀行）定期付給土地所有者信托收益。日本土地銀行在其本國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、土地投資、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域都發(fā)揮了顯著作用。

（二）國外學(xué)者對(duì)“土地銀行”的研究狀況

與國內(nèi)土地銀行研究主要是針對(duì)農(nóng)地研究不同，國外土地銀行的內(nèi)涵和理論研究多是針對(duì)城市土地銀行展開的。Dunkedey Harold（1983）認(rèn)為，土地銀行必須收購足夠量的土地以供使用才能實(shí)現(xiàn)其存在的功能價(jià)值，并且在收購?fù)恋貢r(shí)應(yīng)以當(dāng)期的城市規(guī)劃為依據(jù)，以求既能實(shí)現(xiàn)土地資源的增值，又能實(shí)現(xiàn)了政府宏觀調(diào)控職能。Don T.Johnson和Larry B.Cowart（1997）在綜合了本國對(duì)城市土地銀行的研究后，對(duì)地方政府與土地銀行機(jī)構(gòu)的利益博弈設(shè)計(jì)了模型，以求能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府與土地銀行之間的利益均衡。

（三）國外研究存在的問題

雖然國外相關(guān)理論研究起步早、經(jīng)驗(yàn)成熟、成果豐碩，并對(duì)國內(nèi)學(xué)者對(duì)土地銀行問題的研究有著非常重要的借鑒指導(dǎo)意義，但由于國情不同，這些理論并不完全吻合中國實(shí)際。而國內(nèi)與國外土地產(chǎn)權(quán)制龐的不同是目前研究上存在的根本差異。在土地私有制的背景下，國外的土地銀行不論是在內(nèi)涵上還是功能上是真正意義上的金融機(jī)構(gòu)，擁有規(guī)范高效的土地市場(chǎng)和較為健全的土地管理體制；而國內(nèi)目前大部分土地銀行主要屬于土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)。

因此，在借鑒國外研究成果及豐碩經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們還需緊密結(jié)合中國實(shí)際國情，以國家的宏觀政策為導(dǎo)向，關(guān)注區(qū)域發(fā)展的差異性和現(xiàn)實(shí)性，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，建立、發(fā)展具有中國特色的土地銀行制度及體系。

六、我國土地銀行研究進(jìn)展和發(fā)展概況

（一）國內(nèi)“土地銀行”研究的起源

20世紀(jì)30年代就有國人提出過“土地銀行”這個(gè)概念以及實(shí)施設(shè)想，然而“土地銀行”的實(shí)際建立及實(shí)施實(shí)施卻是在近些年才開始的。學(xué)者陳犟于1996年出版的《土地銀行學(xué)》是目前我國唯一一本關(guān)于土地銀行專著。書中指出，土地銀行是以經(jīng)營土地金融資產(chǎn)和負(fù)債為對(duì)象的綜合性多功能的金融企業(yè)，其職能主要是信用中介和支付中介。其后我國的大多數(shù)學(xué)者都將關(guān)注點(diǎn)放在農(nóng)村“土地銀行”的研究方面，并且對(duì)“土地銀行”普遍持積極贊成態(tài)度，認(rèn)為土地銀行的出現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)的模式開辟了新的道路，它將大大提高土地流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，并為農(nóng)民提供抵押貸款，支持新農(nóng)村建設(shè)，從而進(jìn)一步解決我國的“三農(nóng)問題”。

學(xué)者高永生、朱連奇（2009）認(rèn)為，與之前的流轉(zhuǎn)模式相比，土地銀行有國家信用做擔(dān)保，在土地流轉(zhuǎn)方面可以更有效地促進(jìn)土地交易，并可通過價(jià)格機(jī)制調(diào)整土地經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營；同時(shí)還能促進(jìn)農(nóng)、林、牧、漁等各方面的建設(shè)。邵傳林（2009）也認(rèn)為，“土地銀行”在我國土地市場(chǎng)發(fā)展的初級(jí)階段，不僅擁有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的職能，還有為我國廣大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供以土地為標(biāo)的物的融資服務(wù)功能，其職能具有明顯的二重性翻。竇娜（2010）論證了引入農(nóng)村土地銀行機(jī)制的必要性，并深入分析了土地銀行在實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值流轉(zhuǎn)方面的作用機(jī)理并給出相關(guān)政策建議。周曉林（2009）也在對(duì)土地銀行與土地儲(chǔ)備進(jìn)行了區(qū)分的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國土地整理的現(xiàn)狀，闡述了未來我國土地銀行的基本運(yùn)作模式，并為我國創(chuàng)建土地銀行機(jī)制提出了對(duì)策建議舊。王斌驀（2010）則提出，想要為“土地銀行”的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，需要以土地“資本化”為手段，以對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”為基準(zhǔn)，進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)耐恋刂贫雀母?，才能充分發(fā)揮土地銀行作為“資本助推器”的重要作用。李進(jìn)軍（2010）則以SWOT分析為研究方法，解析了當(dāng)前我國農(nóng)村“土地銀行”所面臨的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并得出結(jié)論：當(dāng)前我國“土地銀行”所面臨的最大挑戰(zhàn)其實(shí)是法律法規(guī)問題。溫修春（2011）則通過構(gòu)建農(nóng)村土地銀行借貸行為的博弈模型，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地借貸市場(chǎng)中資信好的土地借用者的概率是否存在合理的約束機(jī)制，以及預(yù)期農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否能獲得高投資回報(bào)率等因素是決定土地銀行業(yè)務(wù)是否能實(shí)現(xiàn)長期合作的關(guān)鍵∞。阮小莉、彭嫦燕（2014）則認(rèn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行之間存在著相互作用：土地銀行能夠通過提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率；反過來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又能帶動(dòng)土地存貸業(yè)務(wù)發(fā)展，促進(jìn)土地銀行的經(jīng)營與發(fā)展舊。上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所吳福明博士則提出，從國家資產(chǎn)戰(zhàn)略的角度出發(fā)，應(yīng)設(shè)立“中央土地銀行”，同時(shí)，多層次發(fā)展土地金融組織，形成覆蓋面廣的金融體系，并實(shí)行土地金融工具的革新，以提高土地資產(chǎn)的運(yùn)作能力，從而實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的合理配置及可持續(xù)發(fā)展。其中，“中央土地銀行”在整個(gè)土地金融體系中應(yīng)扮演著“最終貸款人”的角色，并為各類土地金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。西北農(nóng)林科技大的夏顯立、王樂（2013）通過運(yùn)用ACSI模型和CCSI模型以及德爾菲法、層次分析法、模糊綜合分析法等指標(biāo)權(quán)重確定方法來建立起一套完整的“土地銀行”運(yùn)行績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而對(duì)地方“土地銀行”的運(yùn)行績(jī)效、農(nóng)民滿意度進(jìn)行實(shí)證分析。

（二）“土地銀行”在我國的實(shí)踐情況

在我國“土地銀行”實(shí)踐運(yùn)作方面，自1996年在上海市建立全國第一家城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)起，國內(nèi)主要城市紛紛建立了自己的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。例如，2003年山東省諸城市溝鎮(zhèn)創(chuàng)立了“土地信托中心"；2006年寧夏平羅縣選取了個(gè)別試點(diǎn)村鎮(zhèn)建立了“土地信用合作社”；2007年浙江省紹興縣南岸村成立“土地股份合作社”；2008年湖北省鐘祥市彭墩村也建立了“土地存貸合作社”；同年12月，北京市平谷縣也成立了“百合興盛土地專業(yè)合作社”；2009年河南省光山縣建立了“江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社”；同年，陜西省楊凌也成立“土地銀行”等等。

學(xué)者郭驪（2010）等人通過對(duì)山東諸城、寧夏平羅等農(nóng)村“土地銀行”試點(diǎn)與國外農(nóng)村土地銀行進(jìn)行比較分析，論證了中國建立農(nóng)村“土地銀行”的必要性和可行性。蔣勃芊（2010）等人則以四川彭州土地銀行為例，闡述了土地銀行在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的巨大作用，認(rèn)為土地銀行通過有效節(jié)約市場(chǎng)的交易費(fèi)用和其他社會(huì)成本，緩解了西部地區(qū)土地閑置問題，并增加了農(nóng)民福利㈣。孟俊杰（2011）等人則通過對(duì)具體的村級(jí)案例進(jìn)行比較分析，總結(jié)出“土地銀行”在中原地區(qū)的五種農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要模式中，對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平要求最高，農(nóng)民參與意愿較強(qiáng)，龍頭企業(yè)的投資需求也較旺。文龍嬌（2011）等人探討了楊凌地區(qū)土地銀行的地域獨(dú)特性和適應(yīng)性，稱其為“楊凌模式”，并提出了該模式發(fā)展中仍存在的不合理、機(jī)構(gòu)功能單一、缺乏配套保障機(jī)制等問題。同樣，以楊凌示范區(qū)為研究案例的還有權(quán)小虎（2012），他從法律的視角出發(fā)，提出當(dāng)前我國土地銀行仍存在法律地位尚不明確、缺乏運(yùn)作資金、工作人員積極性低、檔案管理不健全等問題，并給出了應(yīng)完善政府監(jiān)控、加強(qiáng)法律規(guī)范、探索土地銀行運(yùn)營新機(jī)制等對(duì)策建議。

而我國的臺(tái)灣早于1946年就已經(jīng)成立了土地銀行，它是真正發(fā)揮農(nóng)地金融功能的金融機(jī)構(gòu)，歸屬于官方經(jīng)營。其主要職能是辦理土地開發(fā)、都市改良、社區(qū)發(fā)展、道路建設(shè)、觀光設(shè)施等一系列的金融業(yè)務(wù)，并配合政府推行國民住宅和都市平均低價(jià)政策，以調(diào)劑農(nóng)村金融，同時(shí)還主營一般的銀行存儲(chǔ)、放款、匯兌等業(yè)務(wù)。臺(tái)灣土地銀行的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段為1940-1950年，該階段土地銀行的任務(wù)主要以發(fā)放農(nóng)地短期貸款業(yè)務(wù)為主。第二階段為1953-1963年，此段時(shí)期的主要職責(zé)是對(duì)政府進(jìn)行所有權(quán)改革提供長期土地貸款業(yè)務(wù)。第三階段為1963-1973年，這個(gè)時(shí)期土地銀行的業(yè)務(wù)范圍由農(nóng)村擴(kuò)大到城市，銀行的標(biāo)的物也由農(nóng)地拓展到建設(shè)用地。第四階段為1973年以后，臺(tái)灣土地銀行的經(jīng)營目標(biāo)開始向商業(yè)性轉(zhuǎn)化，自此之后土地銀行開始朝多元化方向拓展發(fā)展舊。

綜上所述，中國土地銀行的實(shí)踐具有以下特點(diǎn)：一是具有官方背景；二是主營業(yè)務(wù)為土地“存貸”，其目的是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

（三）當(dāng)前我國土地銀行研究中存在的主要問題

在內(nèi)涵探討方面，土地銀行在國內(nèi)的發(fā)展時(shí)間較短，對(duì)于其內(nèi)涵邊界的確定仍沒有定論，目前就學(xué)術(shù)界給出的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)論、中介機(jī)構(gòu)論，及金融機(jī)構(gòu)論來說，都不能全面歸納出符合我國國情特點(diǎn)的土地銀行定義。

在實(shí)證研究方面，國內(nèi)的現(xiàn)有研究成果大多集中在土地銀行的戰(zhàn)略構(gòu)想、國外土地銀行發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面，而在“土地銀行”與其他農(nóng)地資本化運(yùn)作模式相比較存在的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)方面缺乏實(shí)證分析。

在研究方法上，國內(nèi)缺乏對(duì)“土地銀行”的定量研究，目前尚沒有一套有效的“土地銀行”運(yùn)作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也沒有從農(nóng)戶的視角出發(fā)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)分析。

在各地“土地銀行”實(shí)際運(yùn)行過程中，也存在著沒有明確的全國統(tǒng)一的土地銀行組織機(jī)構(gòu)、國家層面的法律法規(guī)與目前土地制度不配套、土地交易不透明等問題。

在和國外土地銀行對(duì)比方面，由于我國的土地制度、土地，銀行的架構(gòu)設(shè)置、土地收購和管理模方式、土地儲(chǔ)備的范圍及相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)等方面與西方國家的差異很大，因此當(dāng)前我國土地銀行研究還存在制度不健全、功能定位不清晰等問題，在提高土地資源配置效率、促進(jìn)城市發(fā)展等方面也與西方國家存在較大距離。

七、對(duì)我國發(fā)展“土地銀行”的一些建議

國外土地銀行發(fā)展的較早，其在監(jiān)管機(jī)制、運(yùn)作模式、法律保障等諸多方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒和參考。但對(duì)于我國來說，現(xiàn)階段的土地銀行仍然是一個(gè)新生事物，且由于我國國情及土地制度與國外截然不同，國外土地銀行的研究與做法并不能生搬硬套運(yùn)用于我國的土地銀行運(yùn)作，而應(yīng)在充分考慮我國實(shí)際國情的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建出有中國特色符合中國國情的土地銀行制度。為此，對(duì)我國土地銀行未來的發(fā)展提出幾點(diǎn)建議。

首先，應(yīng)堅(jiān)守原則。我國土地銀行的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)嚴(yán)格遵守土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的基本原則，堅(jiān)守“依法、自愿、有償”的原則；確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)；在堅(jiān)持“不改變土地性質(zhì)、不改變土地農(nóng)業(yè)用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的基礎(chǔ)上，探尋土地銀行的穩(wěn)健發(fā)展。

其次，在資金來源和所開展的業(yè)務(wù)方面，可借鑒美國和南非銀行的做法，以國家信用為擔(dān)保，除了以發(fā)行土地債券以籌集資金外，還可以考慮由國家墊付土地銀行的創(chuàng)始資金，并且在其運(yùn)作初期產(chǎn)生的虧損國家可以適當(dāng)予以補(bǔ)償。而其具體業(yè)務(wù)范圍，除開展土地征用與轉(zhuǎn)讓、提供農(nóng)業(yè)信貸等業(yè)務(wù)，還可以擴(kuò)大到辦理中長期土地抵押、土地開發(fā)、土地改良等貸款等業(yè)務(wù)。

再次，在法律保障方面，國家應(yīng)明確土地銀行的法律地位，以成文的方式在法律上對(duì)土地銀行的組織架構(gòu)、經(jīng)營業(yè)務(wù)及管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等問題做出詳細(xì)的規(guī)定。在建設(shè)土地存貸流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系中，應(yīng)為土地存貸雙方提供民事仲裁、辦證、法律咨詢等服務(wù)，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，為加速、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供支持。

最后，中國特色土地銀行的建立，還需適時(shí)適當(dāng)?shù)赝七M(jìn)土地制度改革，為土地銀行的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境，以此助推中國三農(nóng)問題又好又快解決。