淺析我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀

張璇

【摘 要】 2015年底我國(guó)六十周歲以上的老齡人口已達(dá)22200萬(wàn)人，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨著一個(gè)越來(lái)越廣闊的市場(chǎng)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展以政府的規(guī)制和監(jiān)管為重要前提，政府的監(jiān)管與規(guī)制主要體現(xiàn)在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效率和服務(wù)質(zhì)量方面。本文首先歸納梳理了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念界定，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行了較細(xì)致的分析和陳述。

【關(guān)鍵詞】 養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制 價(jià)格規(guī)制 質(zhì)量規(guī)制

一、背景

據(jù)民政部2016年12月11日公布的《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，我國(guó)60歲及以上老年人口22200萬(wàn)人，占總?cè)丝?6.1%。其中65歲及以上人口14386萬(wàn)人，占總?cè)丝?0.5%。我國(guó)老齡化呈現(xiàn)以下的特征：第一，老齡化速度較快，老齡人口增速大約是全國(guó)人口增速的2倍還有多；第二，老齡人口絕對(duì)基數(shù)大，是我國(guó)第一次人口生育高峰帶來(lái)的結(jié)果之一；第三，老齡人口高齡化，醫(yī)療條件的改善，醫(yī)療水平的提高使得人均壽命顯著增長(zhǎng)；第四，呈現(xiàn)一種未富先老的趨勢(shì)，很大一部分人在人生的儲(chǔ)蓄階段不足夠支付個(gè)人的消費(fèi)，使得老年階段的各種養(yǎng)老、醫(yī)療支出仍然成為家庭和社會(huì)的巨大負(fù)擔(dān)。

我國(guó)社會(huì)的嚴(yán)重老齡化趨勢(shì)意味著老齡人口的增加帶來(lái)了一個(gè)巨大的老年消費(fèi)市場(chǎng)，老年人口對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迎來(lái)了發(fā)展機(jī)會(huì)。

二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的界定

作為一個(gè)新興的行業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的具體界定仍存有爭(zhēng)議，未達(dá)成共識(shí)。目前理論界的共識(shí)是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是由老齡產(chǎn)業(yè)分化發(fā)展而來(lái)的，老齡產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)學(xué)科名詞在理論界已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)可，老齡產(chǎn)業(yè)是指以老年人的養(yǎng)老需求為出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，主要涵蓋了老年人醫(yī)療護(hù)理、老年家政服務(wù)、老年教育、老年理財(cái)、老年旅游、老年心理咨詢等各式各樣、不同層次的服務(wù)與產(chǎn)業(yè)。這種老齡產(chǎn)業(yè)并非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的單一形式，而是各類相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互交叉的一種綜合性產(chǎn)業(yè)，在老齡產(chǎn)業(yè)里，各種不同的服務(wù)產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)度極高，各產(chǎn)業(yè)之間具有很強(qiáng)的帶動(dòng)作用。然而，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨著非常廣闊的市場(chǎng)需求，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的供給和市場(chǎng)需求之間仍有較大的差距，發(fā)展前景十分廣闊。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是老齡產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展，其突破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的邊界，是橫跨了第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)體系，以人口老齡化為前提，借助信息產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，是為了滿足老年人生理、心理需求而產(chǎn)生的，既包括了為老年人提供商品和服務(wù)的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)，同時(shí)也涵蓋了為老年人提供農(nóng)產(chǎn)品和旅游休閑服務(wù)的第一產(chǎn)業(yè)的綜合型產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要由廣義和狹義之分，廣義上的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是指老齡人口為服務(wù)對(duì)象，滿足不同老年人不同層次的需求，而向老齡人口這一特殊消費(fèi)群體提供商品與服務(wù)的關(guān)聯(lián)性行業(yè)統(tǒng)稱。狹義的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要引自《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡委辦公室和發(fā)展改革委員會(huì)等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見的通知》中對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的定義“為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)”，這一定義指出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)對(duì)象的特殊性——老齡人口，且指明了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是屬于第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)性行業(yè)。狹義定義的學(xué)科分類更為細(xì)致具體。以下的“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”是指狹義上的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)按照是否以營(yíng)利為目的還可分為營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要由帶有公益性質(zhì)的政府部門及社會(huì)組織提供，由于這類服務(wù)的提供沒有利益可圖，因此以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)不會(huì)參與，一般只能由政府主辦的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者社會(huì)公益機(jī)構(gòu)來(lái)提供。營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)則可以利用市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制這只看不見的手進(jìn)行有效率的資源配置，在滿足了老年人需求的同時(shí)能夠兼顧老齡服務(wù)供給者的經(jīng)濟(jì)利益收入，使其能夠滿足持續(xù)經(jīng)營(yíng)的需要，這一類的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要有各類民營(yíng)的老年社區(qū)服務(wù)、老年公寓、老年家政護(hù)理行業(yè)等，甚至包括一些市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

1、主要養(yǎng)老方式

養(yǎng)老最基本的問題是養(yǎng)老方式的選擇，目前我國(guó)的老年人養(yǎng)老方式主要有家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三種方式。

（1）家庭養(yǎng)老

家庭養(yǎng)老是指?jìng)鹘y(tǒng)的由其所在家庭子女或親戚承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任和義務(wù)的養(yǎng)老方式，老人的生活起居由親人照料，養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)也幾乎全部由子女或者親戚負(fù)擔(dān)，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式能夠在最大程度上給老年人帶來(lái)溫暖、有安全感的精神慰藉。

（2）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要指通過政府和社會(huì)公益組織建立起各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，常見的有養(yǎng)老院、敬老院、福利院等老年人活動(dòng)場(chǎng)所和收容場(chǎng)所，是旨在為老年人提供基本生活照顧和看護(hù)服務(wù)的養(yǎng)老方式。目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開設(shè)主體主要有兩類，分別是民政部門和社會(huì)投資者，民政部門開辦的敬老院、福利院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的目的在于提供我國(guó)老年人養(yǎng)老的最基本保障，主要是以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為主。而由社會(huì)投資者投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是在營(yíng)利前提下提供較為專業(yè)的養(yǎng)老照看、醫(yī)療看護(hù)和康復(fù)保健服務(wù)等。

（3）社區(qū)養(yǎng)老

社區(qū)養(yǎng)老是近幾年來(lái)新興的一種養(yǎng)老方式，選擇社區(qū)養(yǎng)老方式的老年人仍然可以在自己的家中居住，只是接受社區(qū)統(tǒng)一提供的養(yǎng)老看護(hù)服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老的方式下所能提供的養(yǎng)老服務(wù)比較基礎(chǔ)，專業(yè)性較弱，一般為老年人的日常照料、醫(yī)療保健和文化娛樂服務(wù)等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式的占大多數(shù)，選擇家庭養(yǎng)老方式的次之，社區(qū)養(yǎng)老方式則漸漸成為我國(guó)老年人可選的養(yǎng)老方式并逐漸被越來(lái)越多的老年人所接受。隨著我國(guó)老齡人口地不斷增加，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的重視度不斷提高，投入也不斷增大，截止至2014年底，全國(guó)共有各類養(yǎng)老服務(wù)床位551.4萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位26張。

2、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)階段存在的問題

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位和看護(hù)人員總量不足

截止至2014年底，我國(guó)共有養(yǎng)老服務(wù)床位315萬(wàn)張，每千名擁有的養(yǎng)老床位雖然已經(jīng)高達(dá)26張，但對(duì)于龐大的養(yǎng)老市場(chǎng)需求而言，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50-70張的平均水平，據(jù)估計(jì)，每100個(gè)老人（65周歲以上）就有5人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因此我國(guó)還需要新增將近300萬(wàn)張床位方能基本滿足養(yǎng)老市場(chǎng)需求，現(xiàn)存的巨大缺口意味著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)前景是樂觀而廣闊的，同時(shí)，新增的床位意味著需要相應(yīng)的更多的養(yǎng)老服務(wù)人員從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（2）我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的看護(hù)、醫(yī)療護(hù)理人員專業(yè)化程度低

專家測(cè)算，我國(guó)目前失能、半失能老人將近3500萬(wàn)，若按照3：1的比例配備養(yǎng)老看護(hù)和醫(yī)療護(hù)理人員，至少需要1100多萬(wàn)名專業(yè)護(hù)理人員從事養(yǎng)老服務(wù)，而實(shí)際情況是我國(guó)目前的從業(yè)人員僅百萬(wàn)左右，每年能夠取得養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)資格證的也只有大約2萬(wàn)人，其中，具有專業(yè)的護(hù)理知識(shí)、充足看護(hù)經(jīng)驗(yàn)和技能的人數(shù)更是少之又少，更不用說(shuō)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里的職業(yè)醫(yī)生、護(hù)士、護(hù)工、營(yíng)養(yǎng)師、復(fù)健師等專業(yè)人才。老年人是社會(huì)弱勢(shì)群體，面臨著較大的社會(huì)歧視，往往感到無(wú)助和孤獨(dú)，需要心理咨詢師、社會(huì)工作師等專業(yè)人員的幫助和輔導(dǎo)，但這一類的人才在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里更是鳳毛麟角，往往只有高級(jí)養(yǎng)老會(huì)所才有，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之高并非一般家庭所能承受。

（3）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有資金上的優(yōu)勢(shì)，政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，通過劃撥建設(shè)用地和投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，對(duì)于重點(diǎn)扶持的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還能享受稅收優(yōu)惠和水電費(fèi)減免等政策。私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則吃虧于缺少政策優(yōu)惠，因此，私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本比公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高很多，造成的直接結(jié)果就是老人在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)都傾向于選擇價(jià)格較低的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因此養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的的發(fā)展不均衡，不公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革之前，一直實(shí)行著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時(shí)奉行的是國(guó)家福利政策，中國(guó)政府及其相關(guān)部門承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)供給的全部責(zé)任，從監(jiān)管的角度來(lái)說(shuō)，政府既是監(jiān)管的實(shí)施者，又是監(jiān)管的承受者，監(jiān)管效率較為低下。改革開放之后，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，基本形成了目前的公辦、私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等不同性質(zhì)及不同經(jīng)營(yíng)方式多元化并進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)體系，目前我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管趨于嚴(yán)格和公正，主要在價(jià)格管制和準(zhǔn)入規(guī)定方面取得了優(yōu)異的成績(jī)。

1、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的價(jià)格規(guī)制現(xiàn)狀

價(jià)格是市場(chǎng)進(jìn)行資源配置時(shí)看不見卻神通廣大的一只手，改革開放以來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，使得養(yǎng)老服務(wù)這種公共商品的性質(zhì)減弱，具有了私人商品的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，但由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供的服務(wù)還具有一定的公益性質(zhì)，政府必須通過對(duì)價(jià)格進(jìn)行管控和規(guī)制來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求，以保障老人所受養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的價(jià)格規(guī)制主要方向是引導(dǎo)定價(jià)由政府定價(jià)慢慢向政府指導(dǎo)定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。物價(jià)局通過建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)格形成機(jī)制，結(jié)合各地養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的實(shí)際情況，履行我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)價(jià)格規(guī)制的職責(zé)。根據(jù)民政部出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)主要按照“成本+利潤(rùn)”的方法先由各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申報(bào)經(jīng)營(yíng)成本（包括固定成本、服務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)成本等），有相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上增加一定利潤(rùn)構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格。

由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有一定政策性優(yōu)惠，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù)扣除財(cái)政撥款、接受的社會(huì)捐贈(zèng)等收入后的成本確定，另外，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常由政府進(jìn)行土地劃撥并分?jǐn)偨ㄔO(shè)維護(hù)成本，因此公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本一般僅由服務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)成本構(gòu)成。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格并不是市場(chǎng)供求情況的真實(shí)反映，其注重公平和福利性的特點(diǎn)使得這種定價(jià)方式存在一定的價(jià)格扭曲。

私人養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的定價(jià)則完全放開，政府對(duì)于私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格規(guī)制稍微弱化一些，私人養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有選擇跟隨（公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）定價(jià)或者自主定價(jià)的自由，這種定價(jià)“雙軌制”直接導(dǎo)致兩種性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，不少民辦機(jī)構(gòu)的入住率較低。

2、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入監(jiān)管現(xiàn)狀

對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)制的主體為民政部門，主要采取較為嚴(yán)格的審批制，擬申請(qǐng)開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的必須依照規(guī)定向民政主管部門遞交申請(qǐng)書、選址說(shuō)明書等各類備案文件，必須經(jīng)過縣級(jí)以上的民部門審查批準(zhǔn)，只有符合執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和條件的方予以發(fā)放《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。然而，目前關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律法規(guī)仍待健全和完善，在投資和建設(shè)技術(shù)等方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管體系幾乎是一片空白。

3、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀

與所有服務(wù)行業(yè)一樣，服務(wù)質(zhì)量是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的命脈所在。接受養(yǎng)老服務(wù)的是弱勢(shì)群體的老年人，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量高低直接影響了老年人的生活質(zhì)量、身體健康程度的好壞，甚至對(duì)其生命財(cái)產(chǎn)的安全也產(chǎn)生影響。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管主要是民政部門和衛(wèi)生部門的職責(zé)，民政部門依據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》建立起了一套養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，按期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員設(shè)施、管理服務(wù)等情況進(jìn)行打分與評(píng)價(jià)；衛(wèi)生部門則專門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和防疫情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。但是，我國(guó)尚未形成一個(gè)完善而健全的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性和合理性還有待優(yōu)化，具體操作仍然存在較大的阻力。

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