養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究——以郴州市為例

李甫生++劉桂文++楊香軍

摘要：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一項(xiàng)夕陽產(chǎn)業(yè)，也是一項(xiàng)朝陽產(chǎn)業(yè)，發(fā)展前景廣闊。當(dāng)前郴州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主要存在供需矛盾突出、服務(wù)人員不夠、社會(huì)力量參與不足、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展滯后等問題。要發(fā)展好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，必須發(fā)揮政府與社會(huì)的力量，政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新政策，積極引導(dǎo)民間力量。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 朝陽產(chǎn)業(yè) 醫(yī)養(yǎng)融合

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是一項(xiàng)事業(yè)，也是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，有利于形成社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足社會(huì)曰益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，也對(duì)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，緩解由于經(jīng)濟(jì)下行帶來的社會(huì)壓力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、郴州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

（一）養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出

截至2014年年底，郴州市共有養(yǎng)老床位數(shù)14500張，全市每干名老人擁有床位數(shù)19.3張，不僅低于27.2張的全國平均水平，與先進(jìn)城市相比差距也較大，如青島市34張、蘇州市37.6張。郴州中心城區(qū)老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，中心城區(qū)已建成運(yùn)營的只有1個(gè)社會(huì)福利院、3個(gè)老年公寓（民辦），且設(shè)施規(guī)模小檔次低，只能提供簡單生活服務(wù)，而護(hù)理康復(fù)、精神慰籍、文化娛樂等服務(wù)功能亟待加強(qiáng)，遠(yuǎn)不能適應(yīng)有入住意愿老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施匱乏，服務(wù)實(shí)體和專業(yè)服務(wù)人員也較缺乏，投入方式、服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)行模式、管理辦法還不成熟，能為老年人提供的服務(wù)也十分有限。近年來雖然加強(qiáng)了農(nóng)村敬老院建設(shè)和管理力度，取得較大成效，但農(nóng)村敬老院一部分用于解決五保老人集中供養(yǎng)問題，暫時(shí)空余部分可有償解決有入住意愿的農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老，但要服務(wù)更多的老人缺口較大。而且由于多數(shù)農(nóng)村敬老院和民辦養(yǎng)老公寓設(shè)施落后、服務(wù)跟不上，一些老人寧愿在家也不愿去住敬老院，床位利用率普遍較低。

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度有待加強(qiáng)

近幾年，我市出臺(tái)了一系列的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策，但政策扶持粗線條，投入總量不足，支持力度不強(qiáng)，落實(shí)難度較大。如長沙市對(duì)社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按每張床位新建1萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，而我市自2009年以來一直是補(bǔ)貼3000元。養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)缺少規(guī)范化指導(dǎo)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)未與城市發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)同步，區(qū)域布局和配套設(shè)施不均衡，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)模化程度低，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不均衡，尤其是中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)明顯滯后。居家養(yǎng)老服務(wù)中政府購買服務(wù)的對(duì)象比較狹窄，對(duì)服務(wù)組織和服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的扶持有限。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與休閑旅游和健康養(yǎng)生等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展政策也存在缺失。此外，因相關(guān)配套政策不夠完善，政府在土地、資金、保險(xiǎn)等要素保障方面支持力度有待加強(qiáng)。

（三）社會(huì)力量參與程度較低

人口老齡化的加快使得單純依靠政府投入和經(jīng)辦來發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的方式越來越不能滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，盡管從中央到地方提出了一些諸如“民辦公助”、“公辦民營”、稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠原則和鼓勵(lì)辦法，但原則性較強(qiáng)，落實(shí)難度較大，支持力度不大，吸引力還不夠，很大程度上制約了民辦力量的參與和發(fā)展。目前正在運(yùn)營的4家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因政府給予的政策優(yōu)惠少，醫(yī)護(hù)、防滑、無障礙設(shè)施等配套設(shè)備受資金或政策影響而無法一次性到位，難以有效承擔(dān)失能、半失能老人，真正能掏出錢又愿意在老年公寓頤養(yǎng)天年的老人又嫌民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件差而不愿意入住，這樣就造成了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低的尷尬境地。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“四高”現(xiàn)象，即投入成本高、安全風(fēng)險(xiǎn)高、經(jīng)營成本高、營運(yùn)難度高，從而導(dǎo)致社會(huì)各方觀望的多，介入的少。從整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)來看，缺少民間資本的加入，將會(huì)成為我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系建設(shè)的短板，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展將會(huì)造成不利的影響。

（四）醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展嚴(yán)重不足

推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是我國推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，既要為居家社區(qū)養(yǎng)老的老年人提供健康管理等公共服務(wù)，也要為入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人，特別是慢性病老人、恢復(fù)期老人、殘障老人以及絕癥晚期老人提供養(yǎng)老和醫(yī)療相融合的服務(wù)。然而我市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的支持政策實(shí)操性不強(qiáng)，醫(yī)養(yǎng)資源整合乏力，醫(yī)養(yǎng)合作機(jī)制較為落后，醫(yī)養(yǎng)服務(wù)“碎片化”，健康養(yǎng)老需求矛盾突出，特別是在為失能、半失能老人提供醫(yī)養(yǎng)一體服務(wù)等方面嚴(yán)重不足。這不僅增加了老年人健康養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，而且還增加了全市醫(yī)保支出的負(fù)擔(dān)，于民于國均不利。

（五）養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)滯后

養(yǎng)老護(hù)理人員社會(huì)地位不高，工作時(shí)間長，勞動(dòng)強(qiáng)度大，護(hù)理心理壓力大，工資待遇低，難以吸引年輕、身體健康且有一定專業(yè)文化素養(yǎng)的人員加入護(hù)工行列，護(hù)理人員尤其是專業(yè)化護(hù)理人才招聘十分困難，留住也很困難?，F(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)人員一般是農(nóng)村來的臨時(shí)工或下崗女工，文化素質(zhì)偏低，且缺乏必要的職業(yè)技能訓(xùn)練，只能從事一些日常生活照料服務(wù)，康復(fù)、保健、精神慰藉服務(wù)等難以有效提供。目前除了少數(shù)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)有為數(shù)不多的人員經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)外，大量從業(yè)人員沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，特別是農(nóng)村敬老院和民營家政服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)護(hù)人員、居家養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)明顯不足，不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在管理不規(guī)范、服務(wù)不專業(yè)等問題。

二、加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的建議

（一）科學(xué)合理規(guī)劃，加快推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展系統(tǒng)化

科學(xué)編制養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，使其與城市建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與土地等規(guī)劃相銜接。當(dāng)前，各縣市區(qū)都在都在著手制定十三五規(guī)劃，建議全市各縣市區(qū)在“十三五”規(guī)劃中把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為一個(gè)重點(diǎn)和亮點(diǎn)，把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，組織發(fā)改、人社、民政、財(cái)政、國土、稅務(wù)等部門組成聯(lián)合課題組，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況開展一次調(diào)研，摸清全市老齡人口狀況和產(chǎn)業(yè)需求。在此基礎(chǔ)上，對(duì)未來的發(fā)展趨勢(shì)分時(shí)段進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，盡快編制發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的遠(yuǎn)、中期發(fā)展規(guī)劃方案，合理確定發(fā)展目標(biāo)，以規(guī)劃來引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。切忌不顧社會(huì)需求，一哄而上，浪費(fèi)資本資源。

（二）加大財(cái)政投入，充分發(fā)揮政府“保基本，兜底線”養(yǎng)老服務(wù)作用

公共財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域傾斜，加大農(nóng)村敬老院、城市福利院和社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)的投入力度。將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入到各級(jí)財(cái)政預(yù)算并建立動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，切實(shí)解決城鄉(xiāng)三無、五保、高齡、獨(dú)居、空巢、失能和低收入老人養(yǎng)老等突出問題，強(qiáng)化政府兜底責(zé)任。加強(qiáng)政府購買服務(wù)力度，探索建立“養(yǎng)老代金券”，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)社會(huì)化的轉(zhuǎn)變。加大養(yǎng)老“公共服務(wù)”支持力度，對(duì)托老性質(zhì)的日間照料機(jī)構(gòu)、城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和農(nóng)村老年人互助照料活動(dòng)中心給予一定扶持。充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用與乘數(shù)效應(yīng)，支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)。

（三）加大政策扶持，讓社會(huì)資本成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體

要建立現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，將養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域全部向民間資本開放，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，激發(fā)各類服務(wù)主體活力和內(nèi)生動(dòng)力，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要力量。目前，我市社會(huì)力量對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有興趣，但由于相關(guān)政策因素，不敢輕易涉足，尚處于觀望的態(tài)度。對(duì)于鼓勵(lì)民資參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，今年二月，國家十部委已專門發(fā)文《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)（2013）35號(hào)），另外青島、寧波等地也專門出臺(tái)支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)的相關(guān)辦法，我市要也應(yīng)盡快出臺(tái)鼓勵(lì)扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的辦法，著重在社會(huì)融資、土地供應(yīng)、醫(yī)療服務(wù)、稅費(fèi)優(yōu)惠、政府補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方面解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困難和問題。

（四）加快頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新業(yè)態(tài)

加大制度創(chuàng)新力度，將整合分屬人社、衛(wèi)生、民政部門現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)支持政策，形成支持健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。大力學(xué)習(xí)省內(nèi)長沙、湘潭醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的一些新作法，新模式，尤其是湘潭第六人民醫(yī)院，屬于省部共建的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范點(diǎn)，樹立了全省及至全國標(biāo)桿。衛(wèi)生管理部門要促進(jìn)醫(yī)療資源進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居民家庭，支持有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，要探索醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作新模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農(nóng)村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)為老年人建立健康檔案，建立社區(qū)醫(yī)院與老年人家庭契約服務(wù)關(guān)系，開展上門診視、健康查體、保健咨詢等服務(wù)。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，入住的參保老年人按規(guī)定享受相應(yīng)報(bào)銷待遇。

（五）引導(dǎo)培育市場(chǎng)，加快推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化

一是明確行業(yè)發(fā)展思路。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)主要包括老年家政服務(wù)業(yè)、醫(yī)療護(hù)理業(yè)、老年教育、老年文化體育、老年咨詢、休閑娛樂業(yè)、老年用品等行業(yè)。我市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，下一步要以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)，逐步提高養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)增加值在GDP和服務(wù)業(yè)增加值中的比重。根據(jù)我市老年人年齡結(jié)構(gòu)、身體健康和服務(wù)需求，重點(diǎn)推動(dòng)老年教育、文化娛樂、休閑旅游、金融保險(xiǎn)等養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。支持企業(yè)積極開發(fā)安全有效的康復(fù)輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品，開發(fā)老年住宅、老年公寓等老年生活設(shè)施，引導(dǎo)和規(guī)范商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合老年人的理財(cái)、信貸、保險(xiǎn)等產(chǎn)品。三是培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群。抓緊研究制定促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策措施。鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中小企業(yè)，扶持發(fā)展龍頭企業(yè)。充分發(fā)揮我市森林覆蓋率高、空氣清新、水質(zhì)豐優(yōu)、交通便利的區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)資本投入建設(shè)3-5個(gè)功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務(wù)養(yǎng)老基地，打造一個(gè)具有“湘南林邑”特色的養(yǎng)老新模式，引領(lǐng)全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（六）引育提升人才，加快推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)隊(duì)伍專業(yè)化

一是開展學(xué)歷教育。積極鼓勵(lì)高職院、郴州技術(shù)學(xué)院等大、中專職業(yè)院校開設(shè)老年服務(wù)與管理、老年康復(fù)、老年社會(huì)學(xué)、老年護(hù)理等專業(yè)，培養(yǎng)不同層次的管理與服務(wù)人才。二是加強(qiáng)從業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)，落實(shí)持證上崗。依托大中專職業(yè)院?；蛏鐣?huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地，督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)組織相關(guān)人員參加在職培訓(xùn)、職業(yè)進(jìn)修，特別對(duì)文化程度較低，但有較強(qiáng)實(shí)際動(dòng)手能力的“4050”護(hù)理人員，由政府提供資金免費(fèi)培訓(xùn)，并將培訓(xùn)、取得職業(yè)資格證書與從業(yè)人員工資晉級(jí)相結(jié)合。三是培育養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)志愿者隊(duì)伍。專業(yè)志愿者主要是熟悉老年護(hù)理知識(shí)和技能的專業(yè)人員，非專業(yè)志愿者既可以是各行備業(yè)的中青年人，也可以是身體狀況較好的低齡老人，以低齡老年人志愿服務(wù)高齡老人，服務(wù)過程中更容易與受助老人溝通與交流。