高校政府采購工作實踐與思考

李美珍， 楊 柳

(清華大學 實驗室與設備處， 北京 100084)

高校政府采購工作實踐與思考

李美珍， 楊 柳

(清華大學 實驗室與設備處， 北京 100084)

在政府采購工作實踐中，高校采購部門需要把控好幾個方面的工作：明確政府采購的實施主體；在準確理解公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源和詢價概念及適應情形的基礎上正確選擇政府采購方式；規(guī)范執(zhí)行政府采購相關程序,并能切實推進政府采購信息的公開。

政府采購； 采購方式; 采購管理

隨著我國政府采購的深入發(fā)展和不斷完善，高校越來越注重政府采購的規(guī)范執(zhí)行，以更好地控制采購風險并保障學校財政性資金的安全和使用效益。在高校政府采購工作實踐中，采購部門需要把控好幾個方面：明確政府采購的實施主體；準確理解并正確運用政府采購方式；規(guī)范執(zhí)行政府采購相關程序，并能切實推進采購信息的公開。

1 明確政府采購實施主體

在政府采購定義中提及的財政性資金，是指納入預算管理的資金。隨著高校全面預算管理[1-2]的推進，財政性資金的范圍已經(jīng)相當廣泛，并不局限于狹義理解的財政撥款資金。因此，政府采購在高校采購工作中的重要性已日趨顯著。在政府采購活動的組織過程中，高校采購部門首先應根據(jù)采購范圍和權限明確組織實施采購活動的主體。對于在集中采購目錄內(nèi)且不屬于科研儀器設備范疇的采購項目，應當通過集中采購機構代理采購，其他政府采購項目則可以進行分散采購。分散采購可以由高校自行組織實施，也可以視工作需要或采購項目特殊要求委托采購代理機構組織實施。例如，一些特定資金來源的采購項目或應當進行國際招標的機電類進口產(chǎn)品采購項目，需要委托具有相應資質和能力的采購代理機構組織實施采購。

2 正確選擇政府采購方式

在當前政策環(huán)境下，政府采購方式可以簡單表述為“兩招兩競、一單一詢”：即公開招標、邀請招標；競爭性談判、競爭性磋商；單一來源采購和詢價。盡管政府采購法明確強調(diào)了公開招標在政府采購方式中的重要地位，但在高校采購實踐中，由于教學科研工作的特殊需求，非招標采購方式已具有較為廣泛的運用。采購方式的選擇，直接影響到采購能否順利實施[3]。依據(jù)各自的定義及適用情形正確選擇采購方式，是保障采購順利實施的必要條件。

2.1 公開招標

公開招標定義中明確了2個方面的重要信息，首先，供應商的范圍必須是非特定的；其次，邀請供應商投標的方式是以招標公告的方式進行，屬于非定向的邀請。公開招標具有采購周期較長，競爭性最為充分的特點，它適用于采購需求明確和技術參數(shù)清晰完整的工程、貨物和服務采購項目。如無特殊情況，達到公開招標數(shù)額標準的采購項目應實行公開招標。

2.2 邀請招標

理解邀請招標的定義需要留意3個方面的信息：(1)供應商的范圍是有限的，需要符合相應的資格條件；(2)選取供應商的方式是隨機抽取，抽取的供應商數(shù)量要在3家以上；(3)邀請供應商投標的方式是以投標邀請書的方式進行，屬于定向的邀請。邀請招標是一種有限競爭的采購方式，適用于采購項目性質特殊，供應商范圍有限，或者如用公開招標方式則采購費用占比過大的項目。邀請招標的特點是程序較為復雜、采購周期相對較長，因此在政府采購中較少采用[4]。邀請招標僅適用于貨物和服務采購項目，采購人員需具有較高的專業(yè)水準，才能正確把握和操作邀請招標采購方式。為了控制風險并對采購活動進行有效監(jiān)督，對于達到公開招標數(shù)額標準的采購項目，高校如采用邀請招標采購方式也需要向上級財政部門報批。

2.3 競爭性談判

競爭性談判的定義體現(xiàn)了競爭和談判2個關鍵因素：適用于工程、貨物和服務類采購項目。經(jīng)過談判環(huán)節(jié)，根據(jù)談判文件的要求，符合資格條件的供應商提交響應文件和最后報價，最終通過最低價法確定成交供應商。競爭性談判適用于在招標采購中沒有供應商投標，以及沒有合格供應商響應，且又無法再次進行招標的采購項目；另外，對于技術需求復雜且項目性質特殊，無法確定出詳細規(guī)格和技術參數(shù)要求，或者價格總額無法進行事先計算的采購項目也可采用競爭性談判；競爭性談判還適用于因用戶需求緊急而無法采用耗時較長的招標采購方式的項目。競爭性談判具有采購周期較短，且采購過程較為靈活的特點，在高校采購實踐中具有較為廣泛的應用。但在工作實踐中也存在一些誤區(qū)，例如采購管理部門可能會為了規(guī)避管理風險，對于一些符合競爭性談判條件的采購項目，卻習慣選擇采用更為“安全”的公開招標方式，最終卻由于技術參數(shù)無法明確而導致采購失敗。因此，準確理解并把握競爭性談判采購方式的適用情形非常重要。

2.4 競爭性磋商

競爭性磋商和競爭性談判僅有一字之差，它們既有許多共通之處，但在操作上又存在區(qū)別。競爭性磋商可適用于服務、貨物和工程類采購項目。根據(jù)磋商文件的要求，供應商提交響應文件和報價，最終通過綜合評分法確定成交供應商。競爭性磋商可應用于政府購買服務項目以及無需進行招標的工程建設項目；另外，與競爭性談判類似，競爭性磋商同樣適用于技術需求復雜且項目性質特殊，無法確定詳細技術參數(shù)要求，或者無法事先計算出價格的項目；較為特別的是，競爭性磋商還適用于市場競爭不充分的科研項目以及需扶持的科技成果轉化項目，從而解決了供應商不足3家，但又不具備單一來源采購條件的現(xiàn)實難題[5]。

2.5 單一來源采購

單一來源采購方式最為特殊，顧名思義，是從某一特定供應商處進行采購的方式，可適用于貨物、工程和服務采購項目。單一來源采購適用于只有唯一供應商滿足采購項目需求的情形；另外，對于不可預見的緊急采購和為了一致性和服務配套需求所進行的10%內(nèi)添購情形下也可采用單一來源采購。在所有政府采購方式中，單一來源采購的競爭性最弱，容易造成采購資金的浪費及腐敗現(xiàn)象，故其適用范圍受到了很大的限制[6]。即便在當下國家簡化科研儀器設備采購流程的政策背景下，單一來源采購的審批程序依然最為復雜和嚴格。

2.6 詢價

詢價是相對簡單快捷的采購方式。在詢價采購過程中，在規(guī)定時間內(nèi)，供應商一次性報出不可更改的價格。詢價采購以符合需求、質量和服務相等，且報價最低的原則確定成交供應商。需要注意的是，詢價并不適用于工程和服務類采購項目，而僅適用于規(guī)格和標準統(tǒng)一、貨源充足、價格相對穩(wěn)定的貨物類采購項目。詢價具有采購周期短，操作簡單的特點。在工作中要注意分析采購項目的具體特點，準確理解和把握詢價采購方式的適用情形。不可因為詢價方式簡單易行、節(jié)約成本就隨意選擇[7]。

3 規(guī)范執(zhí)行政府采購程序

無論選用何種政府采購方式，都應當合法合規(guī)地執(zhí)行相應的政府采購程序。在工作實踐中，要特別注意供應商的數(shù)量下限要求和選取方法、采購評審小組的構成要求、以及各關鍵環(huán)節(jié)的重要時間限制等。

3.1 供應商數(shù)量要求與選取方法

在一般情況下，公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商以及詢價這5種采購方式均要求參與采購活動的供應商不少于3家。但在一些特殊情況下參與采購活動的供應商可以為2家，例如，在招標采購過程中，若提交投標文件的供應商只有2家，或者經(jīng)過評審后發(fā)現(xiàn)確實只有2家供應商對招標文件的要求進行實質性響應時，在獲得上級財政部門批準后，采購人可以變更采購方式，與先前參與招標活動的2家供應商進行競爭性談判。這樣的特殊情況正是切合采購工作實際所做的調(diào)整和補充，財政部把競爭性談判中3家供應商參與的條件在該特殊情形下降低到3家以下，對科研儀器設備的采購具有非常重要的現(xiàn)實意義[8]。另外一種少于3家供應商的特殊情況是在競爭性磋商采購中，如果只有2家供應商符合條件，競爭性磋商活動仍然可以繼續(xù)進行。競爭性磋商在供應商數(shù)量要求方面的靈活性，能夠確保市場競爭不充分的項目得以順利實施，體現(xiàn)了公平與效率兼顧的原則[9]。

在供應商的選取方式上，采用公開招標采購方式的是通過招標公告的形式邀請不特定供應商。采用邀請招標采購方式的是從符合條件的供應商中，隨機抽取3家以上。采用競爭性談判、競爭性磋商和詢價這3種采購方式的供應商選取方式則相對多樣化，既可以通過發(fā)布采購公告邀請供應商參與，也可以從合法合規(guī)的供應商庫中隨機抽取，或者由采購人和評審專家分別書面推薦的形式邀請供應商。但是，關于從供應商庫中隨機抽取會面臨一個現(xiàn)實的問題：在工作實踐中建立供應商庫并不容易，因為供應商往往千差萬別，對其進行分類的確是個難題；即使建立了供應商庫，種類也不可能齊全，難免掛一漏萬，有違政府采購三公原則[10]。

3.2 采購評審小組的構成要求

在采購程序中，一個重要的環(huán)節(jié)是組建采購評審小組。采購評審小組的成員數(shù)量和結構需符合政府采購法及政府采購相關政策的規(guī)定。在招標采購中，采購評審小組即評標委員會，其成員數(shù)量應為5人以上單數(shù)，成員結構包含有采購人代表和技術、經(jīng)濟專家，其中，技術、經(jīng)濟專家的人數(shù)占比需為成員總數(shù)的2/3以上；對于300萬元以上、技術復雜的項目，評標委員會成員數(shù)量為7人以上單數(shù)，相應的成員結構需包含有至少5人以上單數(shù)的技術、經(jīng)濟專家。

采用競爭性談判、競爭性磋商以及詢價這3種采購方式的采購評審小組成員數(shù)量和構成要求基本相同；談判小組、磋商小組或者詢價小組成員數(shù)量均要求為3人以上單數(shù)，由采購人代表和評審專家共同組成，其中專家人數(shù)應大于等于成員總數(shù)的2/3。稍有不同的是在競爭性談判中，對于達到公開招標數(shù)額標準的貨物或者服務采購項目，談判小組成員數(shù)量要求為5人以上單數(shù)。

關于采購評審小組的一個共性要求是在公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價這5種采購方式當中，采購人需要注意自己的角色和身份，不得作為專家參加本單位采購項目的評審。

3.3 各關鍵環(huán)節(jié)的時限要求

在政府采購程序中，高校采購部門應特別注意各關鍵環(huán)節(jié)的時限要求，并予以規(guī)范執(zhí)行。

(1) 關于采購文件提供的時限：按規(guī)定招標文件及競爭性磋商文件的提供期限不得少于5個工作日；而競爭性談判和詢價文件的提供期限則沒有相應的規(guī)定或說明。

(2) 從發(fā)出采購文件至提交響應文件截止時間要求：在招標采購中，從發(fā)出招標文件至投標文件提交截止時間應不少于20天；在競爭性磋商中，從發(fā)出磋商文件至供應商提交首次響應文件截止時間應不少于10天；而在競爭性談判或詢價采購中，從發(fā)出談判文件或詢價通知書至供應商提交首次響應文件應不少于3個工作日。

(3) 關于采購公告的期限要求：招標公告、資格預審公告的期限為5個工作日；競爭性談判公告、競爭性磋商公告以及詢價公告的期限為3個工作日；單一來源采購征求意見公告的期限則要求不少于5個工作日。

(4) 關于中標或成交公告的期限要求：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價和單一來源采購6種采購方式的要求完全一樣，均為1個工作日。

(5) 對于澄清或者變更公告的時限要求：對招標文件所作澄清或變更離投標截止時間應當至少為15日；而對競爭性談判、競爭性磋商以及詢價文件的澄清或變更則需要在提交首次響應文件截止時間3個工作日前進行。

4 切實推進政府采購信息公開

政府采購法中明確了政府采購應當遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的四大原則。而公開透明作為政府采購的一個重要原則，需要高校在采購工作中去不斷踐行和落實。切實推進政府采購信息公開，完善社會監(jiān)督機制，不僅能促進政府采購行為的規(guī)范化，同時也能有效維護政府采購活動的公平和公正性。

從信息公開的范圍來看，從采購預算、采購過程到采購結果都要求做到全流程公開透明。需要特別強調(diào)的是：由于公共預算過程相對封閉且隱秘，不利于公眾對政府采購進行全方位、多視角監(jiān)督[11]，因此，采購預算的公開是信息公開中一項非常重要的內(nèi)容。尤其是在采購過程中，對供應商超預算報價的處理需要以公布預算為前提條件，否則所謂超預算將失去依據(jù)，更無從談起。例如，在招標采購中，如果招標文件中沒有提前公布采購預算，那么，即使有供應商的投標報價超出預算，但也就談不上是未對招標文件進行實質性響應[12]。

政府采購信息的發(fā)布要求要及時、完整和準確，及時是對發(fā)布時間和時限的要求，完整和準確是對信息公開范圍和內(nèi)容的要求。除了公布采購預算以外，采購公告、采購文件、成交結果、采購合同等文件都屬于政府采購信息公開的范圍。需要特別注意的是：在公示采購合同時，采購人不能以保護商業(yè)秘密為由對標的名稱、規(guī)格型號、合同金額等內(nèi)容秘而不宣。

4 結語

由于政府采購在高校采購工作中的比例和重要性日益顯著，對高校來說，合法、依規(guī)地做好政府采購工作不僅是外部的政策要求，同時也是控制采購風險的內(nèi)在需要。在政府采購工作實踐中，高校采購部門需要明確政府采購的實施主體；準確理解并正確選擇政府采購方式；規(guī)范執(zhí)行政府采購相關程序；并能切實推進采購信息的公開；從而使政府采購工作在高校得以順利推進和健康發(fā)展。

References)

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Practice and thinking on university government procurement

Li Meizhen， Yang Liu

(Office of Laboratory and Equipment, Tsinghua University, Beijing 100084， China)

In the government procurement practice, the procurement departments need to well control the following aspects: making clear the implementation subject of government procurement, and correctly choosing the government procurement methods on the basis of the accurate understanding of open bidding, invitation to tenders, competitive negotiation, competitive discussion, single source and inquiry concept, and adaptation of situation, standardizing the implementation of the relevant procedures of government procurement, and effectively promoting the publicity of government procurement information, so as to provide references for the government procurement work.

government procurement; procurement methods; procurement system

F253.2

A

1002-4956(2017)10-0269-04

10.16791/j.cnki.sjg.2017.10.068

2017-04-24

李美珍(1976—)，女(白族)，云南怒江，碩士，清華大學教育職員，主要從事儀器設備招標采購與管理工作.

E-mail：limz@tsinghua.edu.cn