基于社會(huì)公平視角的個(gè)人所得稅政策改革路徑

陳雯如

[摘 要]我國(guó)改革開放近四十年來，日益凸顯的社會(huì)矛盾與取得的巨大成就同樣令人矚目，財(cái)富分配兩極分化、收入差距日益擴(kuò)大的現(xiàn)象已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。本文通過分析我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅存在的稅制模式單一、費(fèi)用扣除不合理、征管不力等公平性缺失問題，提出了相應(yīng)改進(jìn)思路，以期加快個(gè)稅改革，促進(jìn)社會(huì)公平的早日實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]個(gè)人所得稅；公平；收入分配；改革

[中圖分類號(hào)]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）12 — 0088 — 02

引言

個(gè)人所得稅是對(duì)個(gè)人取得的所得征收的稅。經(jīng)歷了兩個(gè)世紀(jì)的發(fā)展和完善，個(gè)人所得稅已成為世界各國(guó)政府財(cái)政收入的主要來源和調(diào)節(jié)收入分配的手段之一。在不同發(fā)展階段，各國(guó)會(huì)根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，在公平與效率間選擇不同的征稅目標(biāo)，依照國(guó)家意志對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，以期實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅效用的最大化。

我國(guó)改革開放近四十年來，日益凸顯的社會(huì)矛盾與取得的巨大成就同樣令人矚目。財(cái)富分配兩極分化、收入差距日益擴(kuò)大的現(xiàn)象已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。這一現(xiàn)象的成因是多方面的：首先，初次分配階段就已出現(xiàn)了貧富差距懸殊的情況。究其原因是我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，制度尚不完善、市場(chǎng)改革尚未完成。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情來看，收入差距在短期內(nèi)是不可避免的。其次，第二次分配階段沒有有效調(diào)節(jié)社會(huì)各階層收入分配水平。我國(guó)現(xiàn)行稅制重間接稅而輕直接稅，個(gè)人所得稅更是存在稅制模式單一、費(fèi)用扣除不合理、征管不力等嚴(yán)重的公平性缺失問題，無法承擔(dān)起遏制貧富差距擴(kuò)大和公平收入分配的重任；此外，我國(guó)社會(huì)保障支出金額上嚴(yán)重不足、分配上嚴(yán)重不均，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，難以調(diào)整或糾正不同地區(qū)、不同階層的收入分配狀態(tài)。最后，第三次分配階段缺乏統(tǒng)一組織和管理。近年來，我國(guó)公益組織丑聞?lì)l出，一方面反映出監(jiān)管制度的欠缺，另一方面打擊了民眾對(duì)公益事業(yè)的信息，進(jìn)一步縮小了慈善捐贈(zèng)的規(guī)模，再分配功能極為有限。收入分配兩極分化，不能實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和資源有效配置，可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、威脅社會(huì)和諧，甚至出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。為緩和社會(huì)矛盾，逐步縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)，保證社會(huì)健康發(fā)展，必須刻不容緩地采取切實(shí)有效的措施，尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人所得稅制進(jìn)行全面改革，發(fā)揮其公平稅負(fù)、重點(diǎn)調(diào)節(jié)的功能。

一、現(xiàn)行個(gè)稅政策中的公平性缺失問題

（一）分類課征模式科學(xué)性和公平性上存在缺陷

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制是于上世紀(jì)九十年代稅制改革時(shí)建立的分類課征模式。分類課征模式利于征管，重視效率，與彼時(shí)我國(guó)公民收入來源單一、納稅意識(shí)淡薄、征管條件較差等特殊國(guó)情相符。而目前，我國(guó)公民收入渠道已呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)，現(xiàn)有的分類課征模式無法在公民全部收入的基礎(chǔ)上征稅、使其負(fù)稅能力其收入相匹配，甚至為納稅人提供了避稅的操作空間，嚴(yán)重影響了個(gè)人所得稅再分配功能的發(fā)揮。

（二）費(fèi)用扣除制度缺乏人性化考量

合理的費(fèi)用扣除制度，體現(xiàn)了量能負(fù)擔(dān)的原則，是稅收公平的前提?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅在分類稅制模式的基礎(chǔ)上，實(shí)行分次分項(xiàng)的定額、定率扣除相結(jié)合的費(fèi)用扣除制度，在稅改初期無法對(duì)稅源進(jìn)行有效監(jiān)控的情況下，體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則。

這種費(fèi)用扣除制度的缺陷就在于這種“一刀切”、等額收入則等額繳稅的做法。家庭是一個(gè)經(jīng)濟(jì)整體，以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)、投資和消費(fèi)并共擔(dān)經(jīng)濟(jì)支出是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的主流做法，要調(diào)節(jié)收入差距，就必須調(diào)節(jié)家庭的收入差距；但是現(xiàn)行費(fèi)用扣除制度完全忽略了納稅人的身體健康和家庭贍養(yǎng)情況等對(duì)實(shí)際稅負(fù)能力影響極大的因素，將納稅人的收入與家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)割裂開來，使同等收入、不同經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的納稅人的稅負(fù)水平相同，顯然有悖于量能負(fù)擔(dān)原則。

此外，隨著國(guó)民收入的提高，平均消費(fèi)水平也在上升，但部分應(yīng)稅所得項(xiàng)目的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)沒有同步提高。勞務(wù)報(bào)酬所得等其他所得項(xiàng)目的費(fèi)用扣除額多年來未有任何調(diào)整，無法與飆升的物價(jià)相匹配；而盡管經(jīng)過數(shù)次調(diào)整已使工資薪金所得的費(fèi)用扣除額偏低的現(xiàn)狀有所改善，但收入和生活水平迥異的地區(qū)使用統(tǒng)一的費(fèi)用扣除額，仍缺乏人性化考量。

（三）征管水平及力度同公平性要求不符

我國(guó)傳統(tǒng)的個(gè)人所得稅征管觀念以監(jiān)督與懲罰為主、鼓勵(lì)與勸誘為輔，征稅機(jī)關(guān)與納稅人的關(guān)系較為緊張，納稅人缺乏自行申報(bào)納稅的主動(dòng)性和積極性，往往瞞報(bào)、不報(bào)。而隨著收入渠道的多樣化，納稅人的收入有越發(fā)隱蔽的傾向，極大地提高了征管成本。許多以現(xiàn)金形式實(shí)現(xiàn)的交易造成了大量黑色、灰色收入，而個(gè)人收入監(jiān)控體系的空白使征稅機(jī)關(guān)不可能完整、準(zhǔn)確地掌握納稅人的收入和財(cái)產(chǎn)信息，使偷、逃稅現(xiàn)象難以得到有效控制。應(yīng)當(dāng)指出的是，除了偷、逃稅現(xiàn)象難以辨認(rèn)之外，征稅機(jī)關(guān)對(duì)于偷、逃稅行為的處罰不嚴(yán)、輕拿輕放，也從客觀上助長(zhǎng)了這一行為。盡管我國(guó)稅收征管法規(guī)定了偷、逃稅款行為處罰措施，但在征管中還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況，難以起到懲處和震懾作用。在有限的稅收征繳、稽查能力下，富人會(huì)更有能力逃稅，使得個(gè)人所得稅不可能有效調(diào)節(jié)居民收入差距，甚至?xí)鸬侥嫦蛘{(diào)節(jié)作用。

二、重視公平的個(gè)稅改革思路

我國(guó)個(gè)人所得稅改革，應(yīng)當(dāng)在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)擇善而從、兼收并蓄，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅二次分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，處理好效率和公平的關(guān)系，加快形成公平合理的收入分配格局。

（一）建立綜合與分類課征相結(jié)合的中國(guó)式稅制模式

個(gè)人所得稅制主要分為三種模式，各有其優(yōu)缺點(diǎn)：綜合課征模式最能體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)的原則，但必須有完善的征管環(huán)境和健全的個(gè)人收入監(jiān)控體系為前提；分類課征模式的征稅成本最低，但調(diào)節(jié)收入分配的力度最弱；綜合與分類課征相結(jié)合的稅制模式，又稱混合稅制模式，既能大幅度地減輕征管環(huán)境帶來的不良影響，又能較為充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的功能，是目前大多數(shù)國(guó)家采取的稅制模式。

在我國(guó)，實(shí)行綜合與分類課征相結(jié)合的稅制模式，不僅能夠全面把控納稅人收入的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)量能繳稅，還可以對(duì)個(gè)別所得進(jìn)行分類課征，是效率與公平并重的稅制模式。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立綜合與分類課征相結(jié)合的稅制模式，再結(jié)合國(guó)情逐漸完善并適當(dāng)創(chuàng)新，形成具有中國(guó)特色的個(gè)人所得稅制。

（二）實(shí)行以個(gè)人或家庭為納稅單位的自行申報(bào)制度

在征管實(shí)踐上，應(yīng)當(dāng)實(shí)行以個(gè)人申報(bào)為主、以家庭申報(bào)為輔的自行申報(bào)制度，以充分歸并綜合征收所得，全面考慮各項(xiàng)費(fèi)用扣除。

允許納稅人以家庭為單位繳納個(gè)人所得稅，可以將家庭的總收入與總費(fèi)用扣除額之差作為應(yīng)納稅所得，充分考慮納稅人的實(shí)際納稅能力，有助于實(shí)現(xiàn)課稅公平、體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

實(shí)行自行申報(bào)制度，是綜合與分類課征相結(jié)合的稅制模式的要求。經(jīng)過多年實(shí)踐，源泉扣繳辦法已經(jīng)比較完善，可以將其運(yùn)用于預(yù)測(cè)、預(yù)征稅款；而為了科學(xué)確定納稅人最終應(yīng)納稅額，還是應(yīng)當(dāng)由納稅人在年終自行申報(bào)，通過匯算清繳實(shí)現(xiàn)綜合征收，凸顯納稅公平。

（三）進(jìn)一步完善征管程序，嚴(yán)懲偷、逃稅行為

稅制改革的成功，必須以完善而有效的征稅程序?yàn)楸Ｕ稀?/p>

第一，應(yīng)當(dāng)源泉扣繳、自行申報(bào)兩手抓。不僅不能放松所得稅的源泉扣繳、代扣代繳，減少納稅人不主動(dòng)申報(bào)納稅時(shí)產(chǎn)生的稅款流失；還應(yīng)重視和加強(qiáng)自行申報(bào)納稅的管理，全面建立個(gè)人收入監(jiān)控體系和個(gè)人財(cái)產(chǎn)等級(jí)制度，網(wǎng)羅納稅人的基礎(chǔ)信息、財(cái)產(chǎn)和收入信息，同時(shí)加強(qiáng)與海關(guān)、銀行、工商等部門間的協(xié)作、資源共享和信息交流，以保障納稅人自行申報(bào)信息的全面性和準(zhǔn)確性，提高稅收征管效率。

第二，建立個(gè)人誠(chéng)信納稅檔案，嚴(yán)厲懲處偷逃稅行為。誠(chéng)信繳稅，既要靠稅法宣傳來提高納稅人的納稅意識(shí)，還應(yīng)建立社會(huì)信用體系以約束和規(guī)范納稅人的行為。征稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)偷、逃稅的單位及個(gè)人的稽查力度，從重處理違法違規(guī)的行為，增加自行申報(bào)的偷逃成本，從而逐步提高公民自覺依法納稅意識(shí)，完成“要我繳稅”到“我要繳稅”的轉(zhuǎn)變。

（四）提高征稅機(jī)關(guān)服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變被動(dòng)執(zhí)法理念

個(gè)人所得稅制改革，由分類課征轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸惻c綜合課征相結(jié)合，由源泉扣繳轉(zhuǎn)變?yōu)樵慈劾U與自行申報(bào)并重，是對(duì)納稅人的納稅意識(shí)及對(duì)稅法的理解應(yīng)用水平的一大考驗(yàn)。征稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)水平：增加納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，組建專門的個(gè)人所得稅的征管部門；協(xié)調(diào)與海關(guān)、銀行、工商、出入境管理、公檢法等部門的合作，避免不必要的手續(xù)和流程；提高對(duì)納稅人的咨詢的答復(fù)率，設(shè)身處地保護(hù)納稅人權(quán)利，扭轉(zhuǎn)征繳雙方的對(duì)立局勢(shì)；大力發(fā)展稅法服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，降低個(gè)人所得稅自行申報(bào)門檻。通過化被動(dòng)為主動(dòng)，盡可能為納稅人快速適應(yīng)新政策、充分享受稅負(fù)減免掃平障礙，使公民實(shí)質(zhì)感受再分配對(duì)收入差距的縮小作用，從而提高全民納稅意識(shí)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔4〕張敬石，胡雍.美國(guó)個(gè)人所得稅制度及對(duì)我國(guó)的啟示〔J〕.稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2016，（01）.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕