城市社區(qū)治理的困境分析及對策
——以青島市為例

韓 萍

（青島行政學(xué)院中共青島市委黨校，山東青島266071）

城市社區(qū)治理的困境分析及對策
——以青島市為例

韓 萍

（青島行政學(xué)院中共青島市委黨校，山東青島266071）

社會治理在國家治理體系中具有重要地位。隨著我國城市化水平逐步提升，城市社區(qū)治理成為和諧社會建設(shè)和社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一。本文從分析青島城市社區(qū)治理困境入手，在剖析困境形成原因的基礎(chǔ)上，提出青島城市社區(qū)治理的對策建議，即強(qiáng)化黨組織的引導(dǎo)作用，確保社區(qū)治理的改革方向；積極創(chuàng)新社會治理體制，加快轉(zhuǎn)變社區(qū)治理方式；構(gòu)建城市社區(qū)治理平臺，引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理。

一、引言與研究綜述

（一）引言

社區(qū)治理是現(xiàn)代城市治理的基礎(chǔ)性工程。黨的十八屆三中、五中全會提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，表明目前治理作為具有影響力的思想觀念正在塑造著中國政治轉(zhuǎn)型的方向和進(jìn)程。加強(qiáng)社區(qū)治理是提高居民文化素質(zhì)、生活素質(zhì)，維護(hù)城市社會穩(wěn)定、促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市社區(qū)已然成為城市和諧社會建設(shè)和社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和主要場所。社區(qū)作為社會構(gòu)成的細(xì)胞和基礎(chǔ)，其治理水平的高低，直接影響著城市總體治理體系的建設(shè)。同時(shí)，社區(qū)治理也是全面提升一個(gè)城市的總體治理水平的重要載體和抓手。有鑒于此，筆者嘗試以青島市為例，就當(dāng)前城市社區(qū)治理的困境及其原因進(jìn)行剖析，并以問題為導(dǎo)向，提出加強(qiáng)城市社區(qū)治理的對策建議。

青島城市社區(qū)治理起步于上世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了幾十年的快速發(fā)展時(shí)期，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)階段形成了具有自己特點(diǎn)的運(yùn)行模式。但也應(yīng)看到，在社區(qū)治理視域下，目前青島市仍然存在著某些問題與不足，例如，對治理的認(rèn)識水平不高、治理能力較弱，多數(shù)社區(qū)在協(xié)調(diào)、處理和管理社區(qū)事務(wù)時(shí)仍然倚重傳統(tǒng)方式，導(dǎo)致社區(qū)在治理過程中陷入困境，等等。

（二）研究綜述

社區(qū)治理的理論源于西方。我國關(guān)于社區(qū)的相關(guān)研究最早始于20世紀(jì)30年代，在國內(nèi)學(xué)者的努力下基本形成了較為完整的理論研究體系，早期的研究成果受西方學(xué)界的影響很大。近些年來，在治理理論的背景下國內(nèi)學(xué)者對于城市社區(qū)治理及其模式給予高度關(guān)注并做了大量的結(jié)合本土實(shí)際的研究。綜述目前的研究成果大多集中在以下幾個(gè)方面：1.關(guān)于城市社區(qū)治理模式的實(shí)踐和研究。全國各個(gè)地方政府在社區(qū)治理的實(shí)踐中進(jìn)行了大量的有益的探索：如政府主導(dǎo)的上海模式、多元化治理的北京模式、政社分開、居民自治的青島模式等。學(xué)術(shù)界也提出相應(yīng)的治理模式理論。如趙曉芳的政府主導(dǎo)型治理模式［1］；陳蕾等的政府參與型治理模式［2］；王英偉等的多元治理模式［3］； 宋梅等的市場參與型治理模式［4］。 2.關(guān)于治理主體的研究。在理論研究和實(shí)踐的探索中，目前我國學(xué)術(shù)界基本認(rèn)同的治理主體的理論有：政府主導(dǎo)型；政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合；在政府主導(dǎo)下的社區(qū)自治。3.理論界還就社區(qū)參與、公民精神、法律法規(guī)等方面進(jìn)行了大量的研究。這些研究為城市社區(qū)治理的實(shí)踐提供了重要的理論指導(dǎo)。

二、城市社區(qū)治理的主要困境

（一）社區(qū)治理行政化思維依然厚重

雖然 “居組法”確立了城市社區(qū)的自治性質(zhì)，但現(xiàn)實(shí)中 “社區(qū)是城市管理和基層社會管理的最小行政區(qū)劃”的思維定式依然穩(wěn)固。盡管社區(qū)規(guī)模、結(jié)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，城市管理中心下移，但是大多基層政府職能仍著眼于政府管理。還有個(gè)別地方存在將社區(qū)工作站確定為街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的做法。這種行政社區(qū)的定位，必然導(dǎo)致政府承擔(dān)了社區(qū)主要建設(shè)者和管理者的角色，居民成了“被建設(shè)者”和 “被管理者”，必然形成社區(qū)建設(shè)是政府的事，而不是居民自己事的狀況。在功能和職責(zé)上，行政化表現(xiàn)為社區(qū)承擔(dān)了更多的行政性工作：作息時(shí)間與機(jī)關(guān)等同，區(qū)政府職能部門和街道辦事處使用機(jī)關(guān)考核制度與辦法考核社區(qū)工作，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會成員特別是書記和主任職業(yè)化和干部化等等。社區(qū)成了政府的腿和腳，甚至成了準(zhǔn)政府，在居民眼中，社區(qū)黨組織和居委會就等同于政府；行政權(quán)力沒有任何阻攔地干預(yù)社區(qū)自治事務(wù)。過多的行政性事務(wù)與多功能定位，使得社區(qū)不堪重負(fù)。

（二）社區(qū)治理主體缺失

一是社區(qū)黨組織地位作用較弱。社區(qū)黨組織發(fā)展不平衡、服務(wù)能力弱的問題依然不容忽視，特別是一些老城區(qū)、 “村改居”和經(jīng)濟(jì)薄弱的社區(qū)，不同程度地存在班子帶頭人能力不強(qiáng)、黨員隊(duì)伍數(shù)量、素質(zhì)不足，群眾工作比較薄弱等問題。

二是社會組織服務(wù)管理不到位。對基層社會組織的發(fā)展培育力度不足，導(dǎo)致一些基層社會組織缺乏活力、作用發(fā)揮不明顯；對社會組織的監(jiān)管不規(guī)范，還存在某些基層社會組織出現(xiàn)謀求不當(dāng)營利行為；基層社會組織獲取資源的能力較低，面臨財(cái)力資源不足的窘境。不少基層社會組織的日常管理、常態(tài)化活動的使用資金仍然依靠政府資助、補(bǔ)貼以及接受捐贈等。此外，基層社會組織還面臨志愿者缺失和專業(yè)人才培養(yǎng)體系不完善等問題。這些問題都不同程度地制約和影響到基層社會組織的健康發(fā)展。

三是居民有序參與嚴(yán)重不足。社區(qū)居民的參與是社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)，近年來，雖然居民參與有了長足進(jìn)步，但是從整體來看仍然處于 “弱參與”的狀態(tài)。存在參與意識不強(qiáng)、參與主體年齡偏大、對公共事務(wù)關(guān)心程度不夠等問題，影響社區(qū)治理的成效。

（三）社區(qū)治理制度相對滯后，管理資源缺乏

一是社區(qū)治理普遍缺乏相應(yīng)的政策支持，一些條例、規(guī)則及制度過于籠統(tǒng)，沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行起來難度大；一些扶持政策之間缺乏有效銜接，這對以注重細(xì)節(jié)管理的社區(qū)治理帶來了諸多困難。首先，社區(qū)居委會對自身的行政服務(wù)和管理的范圍沒有明確、規(guī)范，極易造成管理缺位、甚至越位現(xiàn)象的發(fā)生；其次，社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位都各行其是，與社區(qū)間沒有必然的業(yè)務(wù)聯(lián)系，往往造成社區(qū)事務(wù)相互推諉扯皮，治理時(shí)，又缺乏有效的政策和法律依據(jù)，導(dǎo)致治理無效。第三，社區(qū)管理運(yùn)行缺乏監(jiān)督機(jī)制。存在監(jiān)管主客體錯(cuò)位、監(jiān)管方式單一等問題，在治理過程中對權(quán)力集中部門的工作也難以約束。

二是基層社區(qū)普遍缺乏管理資源。由于社區(qū)治理與服務(wù)專業(yè)性人才奇缺，目前，從事社區(qū)工作人員多未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，普遍缺乏社區(qū)治理知識，面對復(fù)雜繁瑣的各項(xiàng)服務(wù)明顯心有余而力不足。另外，社區(qū)工作強(qiáng)度大，薪酬偏低，吸引不到高素質(zhì)管理人才，社區(qū)工作者隊(duì)伍青黃不接。

（四）社區(qū)治理主體目標(biāo)不一致且手段匱乏

一是社區(qū)治理主體目標(biāo)不一致。目前，社區(qū)多元化的治理主體在需求、目標(biāo)以及實(shí)施路徑等多方面存在較大差異，作為政府一方，寄希望于增強(qiáng)社區(qū)活力，建立良好的公共生活秩序，而其他主體的需求，僅限于各自利益的索取。城市社區(qū)的多頭管理，權(quán)責(zé)不一致，人、財(cái)、物等相關(guān)資源未能真正下沉到社區(qū)。個(gè)別社區(qū)治理主體的缺失，也會導(dǎo)致社區(qū)治理目標(biāo)的差異等。目標(biāo)差異或不一致，最終導(dǎo)致社區(qū)治理的效果差、效率低。

二是社區(qū)治理方式與手段匱乏。隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，社區(qū)治理的方式與手段都有了較大的變化，陳舊的治理方式已遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)的快速發(fā)展。盡管目前提出的 “互聯(lián)網(wǎng)+”、智能社區(qū)、項(xiàng)目制以及網(wǎng)格化管理、心理疏導(dǎo)等新的治理方式與手段都有了雛形，但是具體實(shí)施細(xì)節(jié)和相關(guān)權(quán)責(zé)界限尚未梳理清楚。

三、城市社區(qū)治理困境成因分析

（一）政府和社區(qū)職責(zé)邊界不明晰

社會管理體制的轉(zhuǎn)型，極大地推動了人們需求的多樣化和非政府組織自治能力的提升，政府提供的公共服務(wù)已不能滿足當(dāng)今社會需求，社區(qū)治理的效率明顯下降，一些問題、矛盾、沖突等逐漸顯現(xiàn)出來。一是政府尚未理順其與社區(qū)其他治理主體間的關(guān)系。政府承擔(dān)太多應(yīng)由市場和社會承擔(dān)的社會事務(wù)，沒有真正地做到有所為、有所不為。二是政府對社區(qū)的社會組織培育不到位。青島市社區(qū)社會組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、實(shí)力不強(qiáng)，尚未形成一支能夠有效推動社區(qū)治理的主力軍。三是政府對社區(qū)居民社區(qū)自治意識的培養(yǎng)不夠。

（二）社區(qū)治理缺乏參與利益機(jī)制

社區(qū)居民是社區(qū)最基本的組成單元，他們既是社區(qū)治理的主體又是社區(qū)組織服務(wù)的最重要客體。農(nóng)村社區(qū)村民在自治過程中表現(xiàn)出極大的積極性和創(chuàng)造性，根源于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的好壞與村民的切身利益密切相關(guān)，如土地承包制度、宅基地管理制度等。而居住在城市里的社區(qū)居民，其經(jīng)濟(jì)收入與社區(qū)無關(guān)，目前對社區(qū)治理的最主要需求是希望社區(qū)能提供一個(gè)安全、清潔的居住環(huán)境。居民與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)不強(qiáng)，參與度必然不高。對于社區(qū)內(nèi)的各種組織更是缺乏與社區(qū)之間的利益關(guān)系，目前大多的社區(qū)利益由社區(qū)單享，而不是社區(qū)與社區(qū)組織共享。

（三）社會組織能力弱發(fā)育不完善

社會組織是社區(qū)活動中的活躍力量，在豐富社區(qū)生活、滿足居民需求、活躍社區(qū)氛圍方面都有重要作用。目前青島市大多數(shù)民間組織經(jīng)濟(jì)狀況不佳，資源動員能力較低，發(fā)展后勁不足。這種現(xiàn)狀的成因主要有：一是城市社區(qū)社會組織的相關(guān)法律法規(guī)缺失。雖然2016年4月28日全國人大常委會剛剛出臺了 《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，但是相關(guān)法律法規(guī)仍有待完善。國務(wù)院頒布的條例和暫行辦法、各省市相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章有待梳理和統(tǒng)一，這在一定程度上阻礙了社會組織的正常運(yùn)作和快速發(fā)展；二是城市社會組織的監(jiān)管乏力，導(dǎo)致了部分社會組織在開展活動時(shí)出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，不利于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展；三是社會組織的外部發(fā)展環(huán)境受阻。一些基層管理者在實(shí)際工作中沒有充分認(rèn)識到社會組織發(fā)展的重要性和必要性，在其培育和管理上有政策導(dǎo)向不明、資金扶持不足、監(jiān)管不力等問題，也限制了社會組織的健康發(fā)展。

（四）社會組織運(yùn)行的法律依據(jù)尚不完善

許多 “非法”運(yùn)行的社會組織仍然存在。社會組織的發(fā)展在我國尚未形成完備的法律制度體系，相關(guān)法律法規(guī)的制定明顯滯后于社會組織的發(fā)展步伐。這一現(xiàn)實(shí)問題亟待解決，否則，會大大阻礙社會組織的健康成長。

四、改革與完善城市社區(qū)治理的對策建議

（一）強(qiáng)化黨組織的引導(dǎo)作用，確保城市社區(qū)治理改革方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征，在社區(qū)治理中必須 “堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位”。［5］要充分發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)、思想領(lǐng)導(dǎo)等宏觀統(tǒng)籌作用，發(fā)揮黨組織的優(yōu)勢，不斷提高黨在基層的執(zhí)政能力和水平。

1.增強(qiáng)社區(qū)黨組織的凝聚力

增強(qiáng)黨組織凝聚力要做到：一以基層黨組織為核心，健全基層群眾自治機(jī)制。二強(qiáng)化黨組織建設(shè)。全面貫徹落實(shí)黨建工作責(zé)任制，健全黨建工作的長效機(jī)制，確保黨的建設(shè)各項(xiàng)工作落到實(shí)處。三健全監(jiān)督機(jī)制。明確社區(qū)治理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)社會治理的權(quán)力運(yùn)行程序化、規(guī)范化和公開透明。

2.激發(fā)社區(qū)黨組織的內(nèi)生動力

激發(fā)黨組織的內(nèi)生動力是確保黨在社區(qū)開展工作的基礎(chǔ)。社區(qū)黨組織的工作應(yīng)該建立在社區(qū)黨組織牽頭、駐區(qū)單位黨組織參與的雙向承諾、雙向監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制之上，明確規(guī)定各方黨組織社區(qū)黨組織共建工作中的職責(zé)。社區(qū)黨組織要發(fā)揮指導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動其他社會組織參與社區(qū)黨建的積極性。駐區(qū)單位黨組織在社區(qū)黨組織的指導(dǎo)下教育引導(dǎo)本單位的黨員積極參加社區(qū)活動，共同推動社區(qū)黨建工作的發(fā)展。制定社區(qū)黨建工作聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)各方黨組織之間的定時(shí)溝通，共同應(yīng)對社區(qū)黨建工作中出現(xiàn)的新問題。

（二）積極創(chuàng)新社會治理體制，加快轉(zhuǎn)變城市社區(qū)治理方式

1.推進(jìn)政社分開

“政社分開”是指通過政府職能轉(zhuǎn)變，把政府的行政管理職能與社會自治職能分開。在社區(qū)治理中主要表現(xiàn)為街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系，兩者之間是否和諧發(fā)展決定政社分開的成效。在運(yùn)行過程中，應(yīng)強(qiáng)化街道的公共服務(wù)職能，構(gòu)造運(yùn)行高效、制度規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、服務(wù)重心下沉的社區(qū)治理體系，為社區(qū)自治發(fā)展提供強(qiáng)有力的政治保障。為居民自治創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

2.明確社區(qū)自治組織的職能

明確社區(qū)自治組織的職能是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的前提。在法律框架下，明確落實(shí)社區(qū)自治的全面自治職能，如自主管理和決策社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)利；制定社區(qū)自治相關(guān)的規(guī)章制度的權(quán)利；對政府公共事務(wù)決策和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)利，還要保障社區(qū)自治組織享有完全的人事、財(cái)政權(quán)利等，只有在全面自治職能的基礎(chǔ)上，才能更好地發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用。

（三）構(gòu)建城市社區(qū)治理平臺，引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理

對社會組織來說，服務(wù)社區(qū)居民是其天然的使命和責(zé)任。社會組織與社區(qū)居委會的全面良性互動與深度合作可以極大提升社區(qū)的服務(wù)水平［5］。

1.積極培育社區(qū)社會組織，構(gòu)建良好的社會組織發(fā)展環(huán)境

提高全社會對發(fā)展社會組織的認(rèn)識、認(rèn)知和理解。各級干部、各政府部門應(yīng)高度重視社會組織的培育發(fā)展與監(jiān)督管理工作，不僅要充分認(rèn)識社區(qū)社會組織發(fā)展的重要性，而且要認(rèn)知社區(qū)組織對社區(qū)自治的重要性。在實(shí)踐中，要充分引導(dǎo)社會組織的發(fā)展，把社會組織作為社會發(fā)展的資本，要像重視培育市場資本一樣重視培育社會資本。

目前，對社區(qū)社會組織的法律地位應(yīng)盡快在相關(guān)法律法規(guī)中予以完善。規(guī)范的社區(qū)社會組織是保障社區(qū)正常運(yùn)作和快速發(fā)展的前提條件。一是鼓勵(lì)發(fā)展培養(yǎng)社區(qū)社會組織人才的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以提高社會組織管理水平和專業(yè)化程度；二是對社會組織加強(qiáng)法律監(jiān)管并接受社區(qū)居民的監(jiān)督。三是在條件成熟時(shí)成立社會組織聯(lián)盟，通過組織聯(lián)盟制定組織自律準(zhǔn)則，提高社會組織的自律意識。

基層政府和管理者要在社會組織發(fā)展中出臺導(dǎo)向性政策、提供充足的扶持資金、建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，這樣才能讓社會組織在一個(gè)良好的外部環(huán)境中快速健康發(fā)展。

2.激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的動力

當(dāng)前，社區(qū)居民的角色已實(shí)現(xiàn)了由原來的被管理對象到現(xiàn)代城市社區(qū)治理主體之一的轉(zhuǎn)變。激發(fā)其參與社區(qū)治理的動力，不僅能夠提升居民參與意識，而且能夠有效提高社區(qū)治理效果。首先，加強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感。即樹立居民的主人翁意識，通過合理的渠道表達(dá)自身的利益訴求，積極參與到社區(qū)的公共事務(wù)決策和公益活動中，共同塑造良好的社區(qū)精神風(fēng)貌，秉持合作、協(xié)商的原則來解決社區(qū)公共問題。其次，從社區(qū)公共利益的大局出發(fā)，發(fā)揮社區(qū)居民對于其他社區(qū)治理主體的監(jiān)督作用。居民對其他社區(qū)治理主體的工作進(jìn)行評價(jià)和反饋，并提出合理的意見和建議，有利于其他社區(qū)治理主體各司其職，最大限度發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用。

［1］趙曉芳，支文軍.探索政府主導(dǎo)與社區(qū)參與的中國當(dāng)代城市社區(qū)建設(shè)模式 ［J］.時(shí)代建筑，2009（02）.

［2］陳蕾，高芳.探索政府主導(dǎo)與社區(qū)自治的我國城市社區(qū)建設(shè)模式 ［J］.中國商界 （下半月），2010（11）.

［3］王英偉.我國城市社區(qū)的多元型管理模式 ［J］.中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會科學(xué)版），2003（02）.

［4］宋梅.論物業(yè)管理在社區(qū)治理中的作用 ［J］.鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào) （人文社會科學(xué)版），2009（04）.

［5］朱冬梅.治理現(xiàn)代化視域下社區(qū)突破治理困境的路徑探析 ［J］.山東社會科學(xué)，2017（06）.

［6］王義.構(gòu)建社會組織與社區(qū)居委會的長效合作機(jī)制 ［J］山東行政學(xué)院學(xué)報(bào).2015（03）.

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；社區(qū)治理；治理困境：成因分析；對策研究

C916

A

2095-7238（2017）06-0125-04

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.029

2017-04-21

青島行政學(xué)院課題 “青島市社區(qū)治理的發(fā)展軌跡及管理機(jī)制創(chuàng)新研究”階段性成果。

韓萍，青島行政學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

高學(xué)棟