鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定重大事項的現(xiàn)狀考察和路徑探索

張偉

重大事項決定權(quán)是憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的一項重要職權(quán)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這是一個具有重大意義的決定，為各級人大及其常委會重大事項決定權(quán)建設(shè)指明了方向，充分彰顯了依法治國基本方略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要貫徹落實十八屆三中全會決定精神，加強(qiáng)重大事項決定權(quán)建設(shè)，把憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的這一職權(quán)用好。為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會加強(qiáng)重大事項決定權(quán)建設(shè)，筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會行使重大事項決定權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行了考察，總結(jié)出幾條經(jīng)驗，梳理出幾個問題，并就相關(guān)理論問題進(jìn)行了分析研究，對建設(shè)的路徑進(jìn)行了探索，期望對實踐有所裨益。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定重大事項的現(xiàn)狀考察

（一）緊緊圍繞黨的中心任務(wù)討論決定重大事項。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大牢固樹立大局意識，緊緊圍繞黨委中心工作討論決定重大事項，充分發(fā)揮基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，自覺服從服務(wù)于基層民主法制建設(shè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會建設(shè)。在工作進(jìn)程上與黨委的工作部署保持一致，在工作方式上既遵循法定程序，又做到靈活多樣，講求實際效果。堅持一切從實際出發(fā)，抓住人民群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題，深入調(diào)查研究，提出意見建議，并通過法定程序形成決議、決定，保障和推動了黨委、政府各項工作的順利開展。

（二）圍繞審議通過的各項報告、審查批準(zhǔn)計劃和預(yù)算行使重大事項決定權(quán)。依照憲法和法律規(guī)定，本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃，財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告屬于重大事項的范圍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要召開人民代表大會會議，審議各項計劃和報告，依法行使重大事項決定權(quán)，作出重大事項決定。代表大會、主席團(tuán)會議召開做到依法依規(guī)，規(guī)范運行。如甘肅省定西市臨洮縣八里鋪鎮(zhèn)人大在會前組織代表深入調(diào)查研究，了解民意，集中民智，扎實做好會議材料、會議組織等各項籌備工作。會議期間，依法組織會議，不隨意簡化會議程序，充分發(fā)揚民主，組織代表認(rèn)真聽取和審議政府工作報告、財政預(yù)算報告、人大工作報告等各項報告，支持和鼓勵代表對政府工作提出意見建議，依法對各項計劃和報告作出決議決定。會后，對作出的重大事項決議決定，采取多種形式抓好督促落實。

（三）以憲法和地方組織法為依據(jù)，對討論決定重大事項進(jìn)行積極探索。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大除了審議通過各項報告、審查批準(zhǔn)計劃和預(yù)算外，還就本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點、重點問題進(jìn)行討論，依法作出重大事項決議、決定。以北京市朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)為例，近兩屆人代會就審查批準(zhǔn)重大事項作出決議、決定8項，分別是《大望京村城鄉(xiāng)一體化試點工作住宅房屋騰退補(bǔ)償安置辦法》及實施細(xì)則、《城鄉(xiāng)一體化住宅房屋騰退補(bǔ)償安置辦法》及實施細(xì)則、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及宅基地內(nèi)翻建房屋管理的規(guī)定》《關(guān)于嚴(yán)禁在承包、租賃和占用土地上進(jìn)行違法建設(shè)的規(guī)定》《關(guān)于戶口遷入人員安置政策》。北京市朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)人代會近年來先后審議通過了農(nóng)民參加新農(nóng)合二次報銷辦法、農(nóng)民子弟入學(xué)獎勵辦法、北苑家園物業(yè)管理辦法等多個文件；孫河鄉(xiāng)、三間房鄉(xiāng)人代會審議通過綠隔建設(shè)、土地儲備中拆遷騰退等安置辦法；將臺鄉(xiāng)、常營鄉(xiāng)人代會審議通過了失獨家庭補(bǔ)貼、提高老年人福利待遇，增加勞動力就業(yè)補(bǔ)助等辦法。江西省豐城市榮塘鎮(zhèn)人大把留守兒童學(xué)校建設(shè)問題提交人代會審議，作出建設(shè)留守兒童學(xué)校的決定，并于年底組織代表就決定落實情況進(jìn)行了視察。

（四）逐步形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使重大事項決定權(quán)的共識?；鶎拥母鞣N矛盾糾紛越突出，越是需要人民當(dāng)家作主，越是需要人民代表大會制度，充分發(fā)揚民主，廣泛采納民意。有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，選擇關(guān)系民生的重要問題作為重大事項進(jìn)行討論，作出決定，推動了重要問題的解決，使社會各方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使重大事項決定權(quán)的必要性和重要性逐步形成了共識。如浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)把政府實施的小城市三年行動計劃等重大事項、關(guān)系民生的重要問題等，交人大討論決定，從而進(jìn)一步保障、支持和督促政府依法行政，使鎮(zhèn)總體規(guī)劃在實施過程中更加科學(xué)合理，也發(fā)揮了基層人大的團(tuán)體作用，使人民代表大會制度煥發(fā)出應(yīng)有的活力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定重大事項的問題梳理

（一）法律規(guī)定操作性不強(qiáng)。地方組織法第九條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會討論決定重大事項的職權(quán)。這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)時感到難以把握，操作困難。法律也沒有對討論決定重大事項的程序作出規(guī)定。實際工作中，往往只注重表決程序，而忽視了調(diào)查研究等程序，影響了決定的民主化、科學(xué)化。

（二）運行機(jī)制不健全。黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行的運行機(jī)制尚未完全形成。黨政一體化對人大常委會行使重大事項決定權(quán)帶來影響。有些應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出決定的事項，某些領(lǐng)導(dǎo)往往以程序繁瑣為名，改以黨政會議的名義決定了。

（三）社會認(rèn)知度不夠。由于諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用在社會上沒有得到廣泛認(rèn)知，人民群眾、部分基層干部對人大工作有片面認(rèn)識，沒有認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是一級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，沒有認(rèn)識到正確行使人大職權(quán)對推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的形象有待進(jìn)一步樹立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在被邊緣化的傾向。行使重大事項決定權(quán)，主要依賴于黨委的重視程度，黨委重視程度高，決定重大事項就多；黨委重視程度低，決定重大事項就少。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委把人大當(dāng)成黨委的工作機(jī)構(gòu)，安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席、副主席直接負(fù)責(zé)招商引資、建設(shè)項目、維護(hù)穩(wěn)定等工作，使他們不能把主要精力和時間放在人大工作上，更談不上充分行使重大事項決定權(quán)。在一些同志心中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就是“老頭子”“空牌子”，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席是為了解決職級問題。

（四）職權(quán)行使不到位。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大積極行使職權(quán)，但受到多種因素制約，其履職效果不夠明顯。地方組織法第九條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會十三項職權(quán)，只有少數(shù)職權(quán)得到了較好的落實，如聽取和審查政府工作，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正副主席，選舉正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等。其他的職權(quán)，尤其是重大事項決定權(quán)，如決定經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃，審查和批準(zhǔn)財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，決定民政工作的實施計劃等，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有開展過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用得不到有效發(fā)揮，影響了人民代表大會制度和人大代表在基層干部群眾中的形象與威望。少數(shù)干部履職錯位，影響國家權(quán)力機(jī)制的運行。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席除干人大工作以外，分管的其他工作較多，主要精力放在了其他分管工作上，在履行人大職責(zé)方面花的時間較少，“種了別人的地，荒了自己的田”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的重大事項決議、決定缺乏權(quán)威性，后續(xù)跟蹤監(jiān)督程序往往流于形式，難以對決議、決定是否執(zhí)行到位進(jìn)行有力監(jiān)督。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是人民代表大會制度最基層的環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著基層民主法治建設(shè)的繁重任務(wù)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與現(xiàn)實需求不相適應(yīng)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職副主席熱衷于兼管黨政工作，對人大工作只是一般性應(yīng)付。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席由退居二線的同志平職調(diào)任，在人生工作的最后一站來做鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，動力和精力都顯不足。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有專職工作人員，力量嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦的一員，除了做人大工作外，還要兼做其他工作，往往以其他工作為主，很少有精力做人大工作。這些因素在一定程度上制約了基層人大工作的開展，影響了人大討論決定重大事項的質(zhì)量和實效。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定重大事項的路徑探索

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要從貫徹依法治國基本方略、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位、作用，切實加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要把人大工作納入黨委工作的重要議事日程，每年定期聽取和研究人大工作。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在研究部署年度工作時，要統(tǒng)籌考慮人大工作。每年可以聽取若干人大工作議題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于辦理代表議案、建議情況的報告等。二是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大參加同級重要會議制度。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委召開全局工作會議，應(yīng)邀請人大負(fù)責(zé)同志參加。特別對于不是黨委書記兼任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，以及黨委書記兼任人大主席的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職副主席，應(yīng)明確列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子會議。三是對于涉及本行政區(qū)域內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大決策和法律規(guī)定應(yīng)由人大決定的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在研究后應(yīng)依法提交同級人大討論決定。要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子代替人大調(diào)整預(yù)算、決定重大事項的狀況發(fā)生。

（二）明確討論決定重大事項的范圍和程序。建議從法律上進(jìn)一步明確行使重大事項決定權(quán)的范圍，對哪些納入重大事項范圍，哪些不納入重大事項范圍，予以明確和細(xì)化。同時，對討論決定重大事項的各項程序如重大事項的提出、調(diào)查研究、專家論證、會議審議、會議表決、公布實施、跟蹤監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)范。

（三）加大宣傳力度，提高全社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的認(rèn)知度。要從國家層面廣泛宣傳、普及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用。采取專欄、板報、廣播電視、報刊宣傳和專題培訓(xùn)等形式，深入開展人大制度和人大工作的宣傳，努力營造一個有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)的輿論氛圍。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對人民代表大會制度的學(xué)習(xí)，將基層人大的有關(guān)知識內(nèi)容專章或?qū)９?jié)納入各級黨校、行政學(xué)校培訓(xùn)內(nèi)容，并列為區(qū)縣級、鄉(xiāng)科級干部培訓(xùn)考核的內(nèi)容，切實增強(qiáng)全社會的認(rèn)知度，不斷提高人民群眾特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識。

（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，為日常工作的開展提供支撐。縣級人大常委會應(yīng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)，推動基層人大工作動起來、忙起來，將人大工作落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要適應(yīng)新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的需要，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部隊伍建設(shè)。一是加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)。要加強(qiáng)對中央精神和人民代表大會制度理論的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對法律知識和經(jīng)濟(jì)社會文化等業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，不斷提高人大干部的政治素質(zhì)、法律水平和業(yè)務(wù)能力。二是加強(qiáng)制度建設(shè)。要根據(jù)形勢發(fā)展，制定討論決定重大事項等各項制度。三是加強(qiáng)組織建設(shè)。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，充實人大工作力量。四是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。要經(jīng)常深入實際，調(diào)查研究，把反映群眾意見和呼聲作為人大工作的基本職責(zé)，把群眾的困難作為討論決定重大事項的備選題目。

（五）建立人代會閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作制度?？傮w而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是目前地方各級人大中工作基礎(chǔ)比較薄弱的一個環(huán)節(jié)。根據(jù)地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席、副主席。在本級人代會閉會期間，主席、副主席負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。由于這一規(guī)定比較原則，目前許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展得不充分，建議修改地方組織法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度進(jìn)行頂層設(shè)計，明確人代會閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的組織運作，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在人代會閉會期間一定的職權(quán)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何行使重大事項決定權(quán)作出規(guī)定，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常履職活動。

（作者單位：全國人大常委會辦公廳）