議案的立法溯源及代表議案的法定性

滕修?！⊥糇员?/p>

依法處理議案是各級(jí)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)、議事決策的具體表現(xiàn)形式，依法提出議案也是各級(jí)人大代表履職盡責(zé)、為民代言的具體表現(xiàn)形式。因此，準(zhǔn)確把握提出和處理議案的法定性，了解掌握提出和處理議案的相關(guān)問題，對(duì)各級(jí)人大代表來說至關(guān)重要。下面，筆者結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和基層人大工作之實(shí)踐，就議案的立法溯源及代表議案的法定性等問題，談一管之見。

議案的立法溯源及類別劃分

“議案”一詞作為法律用語，隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的不斷完善，其外延和內(nèi)涵也在擴(kuò)大和明晰。1954年制定的憲法（簡(jiǎn)稱“五四憲法”）首次出現(xiàn)“議案”一詞，“五四憲法”第四十九條明確規(guī)定，“向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案”是國(guó)務(wù)院的職權(quán)之一。1975年制定的憲法（簡(jiǎn)稱“七五憲法”）則沒有了“議案”一詞，國(guó)務(wù)院沒有了明確的議案提出權(quán)。1978年制定的憲法（簡(jiǎn)稱“七八憲法”）恢復(fù)了“五四憲法”對(duì)“議案”的適用。接著，1979年制定的地方組織法，“議案”一詞出現(xiàn)在第十四條：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、本級(jí)人民政府和代表（有三人以上附議），都可以提出議案?！薄跋虻胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)會(huì)議提出的議案，由主席團(tuán)提請(qǐng)人民代表大會(huì)會(huì)議討論，或者交付議案審查委員會(huì)審查后提請(qǐng)人民代表大會(huì)會(huì)議討論。”以上是“議案”一詞在各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法溯源。1982年制定的現(xiàn)行憲法（簡(jiǎn)稱“八二憲法”）不僅僅只規(guī)定國(guó)務(wù)院可以提出議案，還進(jìn)一步明確全國(guó)人大“各專門委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案”（“八二憲法”第七十條之規(guī)定）。與此同時(shí)，1982年配套憲法同時(shí)出臺(tái)的全國(guó)人大組織法和地方組織法對(duì)“議案”的外延和內(nèi)涵有了更進(jìn)一步完善和細(xì)化。

依據(jù)現(xiàn)行憲法和全國(guó)人大組織法、地方組織法等相關(guān)法律的規(guī)定，議案的外延很寬泛、內(nèi)涵也比較具體明晰。從提出和受理的法定主體上來分，類別有：一是法定主體向各級(jí)人大所提出的議案。各級(jí)人大主席團(tuán)、各級(jí)人大常委會(huì)、各級(jí)人大專門委員會(huì)向本級(jí)人大所提出的議案（全國(guó)人大組織法第九條和地方組織法第十八條之規(guī)定），國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院向全國(guó)人大所提出的議案（全國(guó)人大組織法第九條之規(guī)定），地方各級(jí)人民政府向本級(jí)人大所提出的議案（地方組織法第十八條之規(guī)定，但沒有明確地方上人民法院和檢察院向本級(jí)人大提議案），全國(guó)人大的一個(gè)代表團(tuán)可以向全國(guó)人大所提出的議案（全國(guó)人大組織法第十條之規(guī)定，但沒有明確地方各級(jí)人大的代表團(tuán)可以作為法定提議案的主體），各級(jí)人大代表依法聯(lián)名向本級(jí)人大所提出的議案（全國(guó)人大組織法第十條規(guī)定，全國(guó)人大代表30人以上聯(lián)名；地方組織法第十八條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大代表10人以上、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表5人以上可以聯(lián)名）。二是法定主體向各級(jí)人大常委會(huì)所提出的議案。全國(guó)人大各專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案（全國(guó)人大組織法第三十二條之規(guī)定），地方各級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議可以向本級(jí)人大常委會(huì)提出議案（地方組織法第四十六條之規(guī)定；雖然憲法和全國(guó)人大組織法沒有明確的法律條款，但委員長(zhǎng)會(huì)議可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案在法理之中），各級(jí)人大常委會(huì)組成人員依法聯(lián)名可以向本級(jí)人大常委會(huì)提出議案（全國(guó)人大組織法第三十二條第二款規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名；地方組織法第四十六條第三款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名，縣級(jí)以上人大常委會(huì)組成人員3人以上聯(lián)名）。從各級(jí)人大及其常委會(huì)法定職權(quán)上來分，類別有：一是法律案（各級(jí)人大及其常委會(huì)行使立法、修法權(quán)的議案），二是決議案（各級(jí)人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決議、決定權(quán)的議案），三是人事案（各級(jí)人大及其常委會(huì)行使選舉、罷免、任免、撤職等人事權(quán)的議案），四是監(jiān)督案（各級(jí)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的相關(guān)決議案、質(zhì)詢案、特定問題調(diào)查等議案）。從議案的外延和內(nèi)涵上來分，有廣義與狹義之分。從廣義上來說，議案即人大議案，是指法定主體依法向本級(jí)人大或其常委會(huì)提出，并要求本級(jí)人大或其常委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)和問題予以審議作出決議或決定的議事原案。如上述所歸類的不同法定主體所提出的議案，諸如立法（修法）案、決議（決定）案、選舉（罷免）任免（撤職）案、監(jiān)督（質(zhì)詢）案等。從狹義上來說，議案即代表議案，是指以法定數(shù)量的代表聯(lián)名為主體，依法向本級(jí)人大提出，并要求本級(jí)人大在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)和問題予以審議作出決議或決定的議事原案。本文接下來重點(diǎn)就代表議案的法定性及相關(guān)注意事項(xiàng)談幾點(diǎn)看法。

代表議案的法定性及注意事項(xiàng)

將各級(jí)人大代表聯(lián)名提議案權(quán)明確寫入法律條款的，應(yīng)溯源于1979年7月1日五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過的地方組織法。該法第十四條明確規(guī)定，地方各級(jí)人大代表“有三人以上附議”可以提出議案。之后，1982年12月10日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議制定通過現(xiàn)行憲法和全國(guó)人大組織法以及對(duì)地方組織法進(jìn)行第一次修正，代表議案的法定性進(jìn)一步明確。之后不久于1983年6月6日召開的六屆全國(guó)人大一次會(huì)議正式使用“議案”這一名稱接收和處理代表依法聯(lián)名提出的議案，之前全國(guó)人大代表向大會(huì)提交的意見和建議都稱之為“提案”；至此，“議案”成為各級(jí)人大代表向本級(jí)人大行使聯(lián)名提議權(quán)的法定形式，各級(jí)人大已不再使用“提案”一說，“提案”則成為各級(jí)政協(xié)委員參政議政所專用。

透視全國(guó)人大組織法、地方組織法和全國(guó)人大代表議案處理辦法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，代表議案具有特別法定性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，實(shí)踐中要注意把握。

代表議案的聯(lián)名人數(shù)具有法定性。依據(jù)全國(guó)人大組織法第十條之規(guī)定，一個(gè)代表團(tuán)或30名以上全國(guó)人大代表聯(lián)名，可以提出議案；依據(jù)地方組織法第十八條第二款之規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表10人以上聯(lián)名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表5人以上聯(lián)名，可以提出議案。這里需要注意的是，為什么全國(guó)人大組織法規(guī)定全國(guó)人大一個(gè)代表團(tuán)可以作為提議案主體，而地方組織法則沒有呢？筆者認(rèn)為，之所以這樣規(guī)定，重要的因素之一就是全國(guó)人大有不足30名代表的代表團(tuán)，如西藏自治區(qū)代表團(tuán)六屆全國(guó)人大代表只有19名，十二屆全國(guó)人大代表也只有20名；青海代表團(tuán)六屆全國(guó)人大代表只有17名，十二屆全國(guó)人大代表也只有22名；寧夏代表團(tuán)六屆全國(guó)人大代表只有17名，十二屆全國(guó)人大代表也只有21名；臺(tái)灣代表團(tuán)六屆和十二屆全國(guó)人大代表均為13名，后來的海南代表團(tuán)十二屆全國(guó)人大代表也只有25名，澳門代表團(tuán)也只有12名。這里還有一個(gè)立法變化需要注意的是，地方各級(jí)人大代表聯(lián)名提議案權(quán)的人數(shù)起初只需要3人以上聯(lián)名；地方組織法在1982年修正時(shí)，縣級(jí)以上各級(jí)人大代表聯(lián)名人數(shù)增加到10人以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)增加到5人以上，提高了代表議案的聯(lián)名“門檻”。這里有一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，需要注意和糾正。一些領(lǐng)銜提出議案的人大代表，誤以為議案聯(lián)名人數(shù)越多越容易立案，其實(shí)并非如此；代表議案的聯(lián)名人數(shù)只是法定立案條件之一，且只要符合法定聯(lián)名人數(shù)即可。

代表議案的議事范圍具有法定性。依據(jù)全國(guó)人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規(guī)定，各級(jí)人大代表聯(lián)名提出議案的范圍是本級(jí)“人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”。那么，哪些事項(xiàng)屬于、哪些事項(xiàng)不屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案呢？2005年6月全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議同意通過的全國(guó)人大代表議案處理辦法進(jìn)一步進(jìn)行了明確，該辦法第五條規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以作為代表議案提出：（一）制定法律，修改現(xiàn)行法律 ，解釋法律的議案；（二）需要由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定的有關(guān)憲法實(shí)施中的重大問題的議案；（三）應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定或者批準(zhǔn)的其他事項(xiàng)的議案?！痹撧k法第六條明確：“下列事項(xiàng)不應(yīng)當(dāng)作為代表議案提出：（一）國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；（二）應(yīng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府處理的地方性事務(wù)；（三）人民法院和人民檢察院審判權(quán)、檢察權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；（四）政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個(gè)人的事務(wù)；（五）其他不屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！币罁?jù)全國(guó)人大代表議案處理辦法，一些省一級(jí)人大或地方各級(jí)人大也制訂了各自的議案處理辦法，對(duì)代表議案的范圍進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定和明確。這里需要注意的是，各級(jí)人大不能越俎代庖立案，這一現(xiàn)象在地方各級(jí)人大還比較普遍。一些地方各級(jí)人大代表，尤其是基層縣鄉(xiāng)人大代表，在人代會(huì)上聯(lián)名提出的議案大多只是一些事務(wù)性的事項(xiàng)，一般不能作為議案處理。但是，一些地方認(rèn)為，每次人代會(huì)應(yīng)該要有一兩件代表議案，這樣才能體現(xiàn)對(duì)代表的重視和尊重。于是，一些地方人大主席團(tuán)為避免人代會(huì)“零議案”的尷尬，將一些代表聯(lián)名提出的應(yīng)該屬于“一府兩院”職權(quán)范圍內(nèi)必須做的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治方面的事項(xiàng)，充數(shù)立案處理。筆者認(rèn)為，這種充數(shù)式的立案不妥，代表議案寧缺毋濫。

代表議案的謀篇布局具有法定性。依據(jù)代表法第九條之規(guī)定，代表“議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案”。所謂案由，是指提出議案的理由，就是為什么要提出該議案，通過該議案的必要性等；所謂案據(jù)，是指提出議案的依據(jù)，包括理論和事實(shí)依據(jù)，該議案的合理性、可行性等；所謂方案，是指解決問題的具體辦法，具體辦法是議案的核心內(nèi)容，是要交付表決的內(nèi)容，只提出問題，沒有具體解決方案，不能作為議案提出。關(guān)于代表議案的謀篇布局，全國(guó)人大代表議案處理辦法更進(jìn)一步規(guī)定，“案由應(yīng)當(dāng)明確清楚，案據(jù)應(yīng)當(dāng)充分合理，方案應(yīng)當(dāng)具體可行”“代表提出法律案，最好同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的相關(guān)資料”（該辦法第七條之規(guī)定）。這里需要注意的是，代表議案的法定“三要素”缺一不可；尤其是代表議案必須要有解決問題的方案。因此，縱然代表議案所提出的事由是本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如果沒有解決問題的具體辦法，也不能立案。這里還要注意的是，代表議案應(yīng)一事一議。全國(guó)人大代表議案處理辦法第八條明確規(guī)定：“代表議案應(yīng)當(dāng)一事一案，使用統(tǒng)一印制的代表議案專用紙?！?/p>

代表議案的處理程序具有法定性。依據(jù)全國(guó)人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規(guī)定，各級(jí)人大代表議案，由大會(huì)主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程，或者（縣級(jí)以上）先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入大會(huì)議程的意見，再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。這里需要注意的是，議案的立案權(quán)屬于本級(jí)人大主席團(tuán)，處理權(quán)則屬于本級(jí)人大。一些地方人大主席團(tuán)將代表議案立案后，決定不列入本級(jí)人大議程，直接交由“一府兩院”辦理的處理程序，嚴(yán)格來說是有悖法律的。

代表議案的申請(qǐng)撤回具有法定性。依據(jù)全國(guó)人大組織法第十一條和地方組織法第十八條第三款之規(guī)定，代表議案在交付大會(huì)表決前，經(jīng)主席團(tuán)同意，可以撤回。這里需要注意的是，提議案人撤回議案有兩個(gè)約束前提：一是必須在議案交付表決前撤回，一旦代表議案交付表決后，會(huì)議已經(jīng)對(duì)議案作出了決定，提議案人就無權(quán)改變會(huì)議的決定；二是提議案人要求撤回議案后，必須經(jīng)主席團(tuán)同意，因?yàn)樽h案一經(jīng)列入會(huì)議審議，提議案人就不能隨意打亂會(huì)議議程，不能隨意否定代表的審議意見。

除上述代表議案的相關(guān)法定性外，代表議案還應(yīng)注意以下相關(guān)事項(xiàng)。

代表議案要有專人領(lǐng)銜提出。代表議案的領(lǐng)銜人一般是議案的發(fā)起人和起草人，如果是以代表團(tuán)名義（或代表團(tuán)全體代表聯(lián)名）應(yīng)該是代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)（或副團(tuán)長(zhǎng)）。這里要注意的是，領(lǐng)銜人要有能力和時(shí)間來承擔(dān)起聯(lián)名代表與本級(jí)人大主席團(tuán)或?qū)ｉT委員會(huì)之間聯(lián)系的橋梁紐帶作用。

代表議案的提出具有時(shí)限性。一般情況下，代表議案應(yīng)該在人代會(huì)期間提出，且有具體的截止時(shí)間，應(yīng)該遵守；但是，閉會(huì)期間也可以提出。全國(guó)人大代表議案處理辦法第十條規(guī)定：“代表議案一般在大會(huì)會(huì)議期間提出；符合議案基本條件、準(zhǔn)備成熟的，也可以在大會(huì)閉會(huì)期間提出。”但是，代表在閉會(huì)期間提出議案如何處理？尚有待于底層實(shí)踐和頂層設(shè)計(jì)。

不能簡(jiǎn)單地將建議當(dāng)議案提。有些代表認(rèn)為用議案形式提出的事項(xiàng)容易受到重視，用建議、批評(píng)和意見形式提出的事項(xiàng)難以受到重視，因此，故意把本屬于建議、批評(píng)和意見的事項(xiàng)以代表議案的形式提出。筆者認(rèn)為，解決這一現(xiàn)實(shí)難題需要循序漸進(jìn)、多方發(fā)力。一方面，人大方面要加強(qiáng)代表議案和建議的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，讓廣大代表能夠依法行使好聯(lián)名議案權(quán)和建議權(quán)；另一方面，“一府兩院”等有關(guān)機(jī)關(guān)、組織要依法辦理落實(shí)好代表的建議和批評(píng)、意見，將代表合情合理合法的建議事項(xiàng)盡可能辦成，用行動(dòng)去消除代表的擔(dān)憂和顧慮。

代表議案的聯(lián)名切忌隨意性。代表議案不是簡(jiǎn)單的共同簽名，而應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)所有聯(lián)名代表的共同意志。這里需要注意的是，領(lǐng)銜代表（代表議案的發(fā)起人或起草人）不能只是簡(jiǎn)單地尋求代表簽名，應(yīng)向?qū)で髤⒓勇?lián)名附議的代表分別提供議案文本，經(jīng)附議代表認(rèn)真審閱認(rèn)可后，再簽名附議；有條件集體討論研究的，應(yīng)該集體討論研究，取得一致意見后，再共同簽名提出，確定領(lǐng)銜人。要杜絕和避免附議代表對(duì)自己所簽名附議的議案一問三不知的尷尬現(xiàn)象出現(xiàn)。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)）