預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過(guò)程、參與全方位

朱圣明

溫嶺參與式預(yù)算從2005年至今已走過(guò)十年歷程。十年來(lái)，伴隨著我國(guó)預(yù)算改革的不斷深化和基層協(xié)商民主的不斷發(fā)展，參與式預(yù)算歷經(jīng)試點(diǎn)堅(jiān)持、穩(wěn)步擴(kuò)面、全面推廣、規(guī)范完善等各個(gè)階段，逐步興起并不斷走向深入。

2005年，溫嶺在澤國(guó)、新河兩鎮(zhèn)率先試水預(yù)算民主懇談，拉開(kāi)了參與式預(yù)算的序幕，至2010年已在全市16個(gè)鎮(zhèn)（街道）全面推廣，2008年向上延伸至市級(jí)部門預(yù)算，2011年通過(guò)人大代表工作站的預(yù)算征詢懇談，2013年溫嶺市級(jí)人代會(huì)上開(kāi)始票決部門預(yù)算，2014年市人大常委會(huì)嘗試預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，2015年又在市級(jí)人代會(huì)上試行預(yù)算修正議案。10年以來(lái)，櫛風(fēng)沐雨，砥礪前行，精彩不斷，亮點(diǎn)紛呈，參與式預(yù)算按照“預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過(guò)程、參與全方位”的要求向縱深推進(jìn)。

（一）預(yù)算全口徑

新預(yù)算法第五條明確規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算?！盵1]2013年，溫嶺市在原先以一般公共預(yù)算監(jiān)督為主的基礎(chǔ)上，首次將社?；痤A(yù)算提交市人代會(huì)審查，全面部署并試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及政府性債務(wù)收支計(jì)劃。2014年，首次實(shí)現(xiàn)“四本賬”預(yù)算單獨(dú)編制并全部提交人代會(huì)審查。2015年，對(duì)提交人代會(huì)審查的“四本賬”預(yù)算進(jìn)行分本表決，全體代表專門通過(guò)表決的方式，分別通過(guò)批準(zhǔn)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等四本預(yù)算的決議。

（二）監(jiān)督全過(guò)程

從年初預(yù)算編制開(kāi)始，到年中預(yù)算執(zhí)行，再到年終決算，全過(guò)程監(jiān)督。使“預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)”形成一個(gè)完整的循環(huán)體系。

1.會(huì)前四部曲

協(xié)商懇談。自2008年以來(lái)，一般在人代會(huì)兩個(gè)月前，舉行部門預(yù)算民主懇談會(huì)，采取分組懇談與集中懇談相結(jié)合的方式，就部門預(yù)算進(jìn)行深入懇談，充分發(fā)表意見(jiàn)和建議，促使部門預(yù)算編制更加細(xì)化規(guī)范。

征詢懇談。自2011年以來(lái)，溫嶺市人大將部門預(yù)算送交各代表聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行征詢懇談，通過(guò)延伸預(yù)算協(xié)商觸角，廣泛征求基層普通選民的意見(jiàn)，進(jìn)一步增加了懇談的廣度和深度。

初審票決。2014年以來(lái)，溫嶺市人大常委會(huì)每年圍繞市委市政府重點(diǎn)工作部署，選擇幾個(gè)部門，組織開(kāi)展部門預(yù)算初審和票決工作。

項(xiàng)目審查。2009年，溫嶺市人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，對(duì)每年新增的3000萬(wàn)元以上政府性重大投資項(xiàng)目和重大前期項(xiàng)目，通過(guò)常委會(huì)會(huì)議逐個(gè)初審、表決并提出審議意見(jiàn)等進(jìn)行監(jiān)督。

2.會(huì)中四個(gè)“專”

專題報(bào)告。從2010年起，溫嶺市在人代會(huì)上恢復(fù)口頭報(bào)告預(yù)算制度。自2014年開(kāi)始，每年在財(cái)政局局長(zhǎng)作預(yù)算報(bào)告之后，專門安排要票決預(yù)算的部門主要負(fù)責(zé)人向全體代表作部門預(yù)算報(bào)告。

專題審議。從2010年開(kāi)始，溫嶺市每年人民代表大會(huì)會(huì)議期間的一項(xiàng)“重頭戲”就是審查預(yù)算，全體代表要花費(fèi)三分之一以上的時(shí)間和精力去研究“把關(guān)”財(cái)政預(yù)算草案，專門安排半天時(shí)間，分代表團(tuán)對(duì)部門預(yù)算草案進(jìn)行“一對(duì)一”或“一對(duì)二”的專題審議。

專題票決。首先是票決部門預(yù)算。2013年至2015年，溫嶺市人大探索開(kāi)展部門預(yù)算大會(huì)票決制，改變以往“一次性”表決通過(guò)預(yù)算的傳統(tǒng)做法。票決的部門預(yù)算數(shù)量從2013年2個(gè)，穩(wěn)步增加到2014年、2015年各4個(gè)。其次為票決預(yù)算修正議案。這是人大行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的重要途徑，也是規(guī)范和約束公共財(cái)政運(yùn)行的一項(xiàng)核心預(yù)算權(quán)力。2015年3月，溫嶺市十五屆人大四次會(huì)議首次探索市級(jí)預(yù)算草案修正議案?！蛾P(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》經(jīng)出席會(huì)議的363名人大代表無(wú)記名投票表決，最終以346票贊成、8票反對(duì)、9票棄權(quán)票決通過(guò)。

專題決議。從2015年開(kāi)始，溫嶺市按照全口徑要求對(duì)提交人代會(huì)審查的“四本賬”預(yù)算進(jìn)行分本表決。

3.會(huì)后四配套

預(yù)算公開(kāi)。早在2008年，溫嶺市人大就著手將預(yù)算信息在網(wǎng)上公開(kāi)。2013年，首次實(shí)現(xiàn)所有部門、鎮(zhèn)（街道）預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)全公開(kāi)，并有35個(gè)部門決算及“三公”經(jīng)費(fèi)決算公開(kāi)。2014年，全市資金總額達(dá)142億元的“四本賬”預(yù)算和所有83個(gè)部門、16個(gè)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算、上年度決算以及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算在網(wǎng)上全公開(kāi)。目前，溫嶺市各級(jí)預(yù)決算已實(shí)現(xiàn)在溫嶺人大網(wǎng)、參與式預(yù)算網(wǎng)、溫嶺陽(yáng)光工程網(wǎng)、溫嶺市政府門戶網(wǎng)站、各部門網(wǎng)站等“五網(wǎng)”聯(lián)動(dòng)公開(kāi)，并在報(bào)紙上公開(kāi)部門預(yù)算已成常態(tài)。預(yù)算的公開(kāi)透明，對(duì)政府預(yù)算的編制及執(zhí)行帶來(lái)了積極影響，激發(fā)了公眾關(guān)注預(yù)算的熱情，提升了預(yù)算監(jiān)督效力，推動(dòng)了政府公共財(cái)政職能轉(zhuǎn)變。

專題詢問(wèn)。2012年，市人大常委會(huì)把聽(tīng)取和審議審計(jì)查出突出問(wèn)題情況報(bào)告，同開(kāi)展專題詢問(wèn)等監(jiān)督形式結(jié)合起來(lái)，成為我國(guó)地方人大一項(xiàng)創(chuàng)新之舉。

績(jī)效監(jiān)督。2014年，市人大常委會(huì)分別組織召開(kāi)服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、技術(shù)改造3個(gè)專項(xiàng)資金（資金總額1.04億元）績(jī)效評(píng)價(jià)民主懇談會(huì)，促進(jìn)政府完善相關(guān)政策及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，溫嶺市已初步形成績(jī)效目標(biāo)審查監(jiān)督、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施監(jiān)督、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督、結(jié)果反饋公開(kāi)監(jiān)督等貫穿預(yù)算全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督體系，成為人大加強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的重要組成部分，推進(jìn)了政府預(yù)算績(jī)效管理，提高了財(cái)政資金使用效益，優(yōu)化了公共財(cái)政資源配置。

考核推動(dòng)。從2010年起，溫嶺市委把參與式預(yù)算工作納入對(duì)各鎮(zhèn)、街道的黨建考核內(nèi)容，考核分?jǐn)?shù)為4分。自2014年開(kāi)始，臺(tái)州市委對(duì)各縣市區(qū)黨建考核中，也將“推廣參與式預(yù)算”作為加強(qiáng)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)的考核內(nèi)容。通過(guò)強(qiáng)化考核，推動(dòng)參與式預(yù)算不斷深化。

4.確立四原則

溫嶺市人大在多年參與式預(yù)算過(guò)程中，逐步確立了四大原則：一是預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)民眾協(xié)商的，不上人代會(huì)；二是重大項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)審查的，不上人代會(huì)；三是編制的預(yù)算一定要提前發(fā)、看得懂，沒(méi)有做到的堅(jiān)決糾正；四是人大代表和民眾的合理意見(jiàn)，沒(méi)有很好吸收的，政府要回去重新研究。

5.力求四到位

編制到位?，F(xiàn)在已基本做到“政府早部署、原則早確定、財(cái)政早編制、每年有改進(jìn)”。

培訓(xùn)到位。通過(guò)組建陽(yáng)光預(yù)算宣講小組到各鎮(zhèn)（街道）宣講培訓(xùn)、邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)財(cái)政預(yù)算專家在市人代會(huì)預(yù)備會(huì)議之后作預(yù)算知識(shí)輔導(dǎo)等，強(qiáng)化對(duì)代表和選民預(yù)算知識(shí)的培訓(xùn)。

審議到位。通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算初審、分代表團(tuán)專題審議等，使人大對(duì)預(yù)算的審議更富實(shí)效。

調(diào)整到位。通過(guò)推行預(yù)算修正議案、部門預(yù)算票決做法，促進(jìn)政府及部門預(yù)算的修正和調(diào)整。

（三）參與全方位

參與式預(yù)算有句口號(hào)叫“只要有意愿，就會(huì)有機(jī)會(huì)”，意思就是公民只要想?yún)⑴c預(yù)算審查監(jiān)督，就一定有機(jī)會(huì)。從實(shí)踐來(lái)看，不同公眾層面主要有六種參與途徑：定向邀請(qǐng)、廣而告之、隨機(jī)抽取、科學(xué)抽樣、代表征詢、媒體追蹤。這六種途徑，保證了公眾參與的廣泛性、代表性和有效性，使社會(huì)各界、各個(gè)群體都有機(jī)會(huì)和渠道圍繞預(yù)算發(fā)表意見(jiàn)、提出建議。譬如“自愿報(bào)名”，就給一些參與熱情高的“積極公民”提供了參政議政的機(jī)會(huì)。

“我叫葉滿河，是原溫嶺化肥廠的退休職工，是一名普普通通的老百姓，但最近5年來(lái)，我已5次走進(jìn)市部門預(yù)算民主懇談即參與式預(yù)算。2010年1月，我在溫嶺日?qǐng)?bào)上看到一則來(lái)自溫嶺市人大常委會(huì)辦公室的‘邀請(qǐng)函：熱忱歡迎對(duì)政府預(yù)算感興趣、關(guān)心財(cái)政預(yù)算安排的公民踴躍報(bào)名參加‘部門預(yù)算民主懇談。我非常高興，當(dāng)即報(bào)名參加了交通、建設(shè)兩個(gè)部門的預(yù)算民主懇談。

2010年1月17日，是我一生中難以忘記的日子，第一次以普通市民身份走進(jìn)溫嶺市人大常委會(huì)部門預(yù)算民主懇談會(huì)。作為一名普通公民，也能管政府的錢袋子，我的心情是多么激動(dòng)！凌晨4點(diǎn)，我就睡不著了，立即開(kāi)燈，披上衣服，整理上午我要發(fā)言的材料。

上午我在交通部門的預(yù)算民主懇談會(huì)上，我結(jié)合當(dāng)前老年人乘公交車難的問(wèn)題，建議交通部門增加‘減免老年人乘公交車補(bǔ)助的預(yù)算。

下午在市建設(shè)規(guī)劃局的預(yù)算民主懇談會(huì)上，該局的領(lǐng)導(dǎo)正好坐在我的對(duì)面。我第一個(gè)握住話筒，面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：‘物業(yè)管理是一門新興的產(chǎn)業(yè)，是關(guān)系到百姓安居樂(lè)業(yè)的事業(yè)。物業(yè)管理的質(zhì)量?jī)?yōu)劣如何，直接關(guān)系到小區(qū)住戶的生活安康。因此，如何提高物業(yè)管理人員的整體素質(zhì)至關(guān)重要。為此，建議建設(shè)規(guī)劃部門應(yīng)增加物業(yè)培訓(xùn)資金的預(yù)算安排，對(duì)物業(yè)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。

幾個(gè)月后，即2010年5月24日，我在《檢察日?qǐng)?bào)》上看到我在預(yù)算民主懇談會(huì)上的兩條建議都有了回音。在市交通局預(yù)算中增加了‘減免老年人乘公交車補(bǔ)助50萬(wàn)元，在市建設(shè)局預(yù)算中增加了‘物業(yè)管理培訓(xùn)費(fèi)5萬(wàn)元，看來(lái)政府是尊重我們老百姓的意見(jiàn)的。”[2]

（四）溫嶺參與式預(yù)算成就與展望

拓展了公民政治參與渠道，使基層協(xié)商民主得到了廣泛有序發(fā)展。促進(jìn)了人大法定職權(quán)行使，使人民代表大會(huì)制度的活力得到了進(jìn)一步激發(fā)。提升了政府預(yù)算管理水平，使有限的財(cái)政資金得到了有效監(jiān)督和使用。推進(jìn)了黨委依法科學(xué)民主決策，使黨的執(zhí)政理念得到了不斷深化。提高了全社會(huì)預(yù)算法治意識(shí)，使基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化得到了有益嘗試。

回顧溫嶺十年來(lái)的參與式預(yù)算實(shí)踐，有六大方面的突破開(kāi)了全國(guó)的先河。

一是第一次組織和發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與預(yù)算協(xié)商討論，并且使民眾參與協(xié)商的結(jié)果體現(xiàn)到預(yù)算當(dāng)中，將以往預(yù)算由少數(shù)人決定轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄶?shù)人參與決定。這方面的實(shí)踐已寫入新《預(yù)算法》第四十五條：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)?！盵3]

二是第一次讓人大代表行使了預(yù)算修正權(quán)，使人大對(duì)預(yù)算有了實(shí)質(zhì)性的修正和調(diào)整。

三是第一次開(kāi)啟了真正意義上的預(yù)算辯論?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)圍繞預(yù)算開(kāi)展專題詢問(wèn)和辯論已經(jīng)蔚然成風(fēng)。

四是第一次在人代會(huì)上建立了部門預(yù)算票決制。它為下一步預(yù)算分部門、分項(xiàng)表決打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五是第一次在縣一級(jí)全面公開(kāi)了預(yù)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)了陽(yáng)光預(yù)算。

六是第一次圍繞審計(jì)反映突出問(wèn)題連續(xù)開(kāi)展專題詢問(wèn)，將查錯(cuò)和糾錯(cuò)“捆綁”在一起。

溫嶺的參與式預(yù)算改革，不僅僅只是局限于技術(shù)層面，更重要的是，它適應(yīng)了時(shí)代與社會(huì)的轉(zhuǎn)型，代表了治理模式變遷的歷史方向。參與式預(yù)算對(duì)于推進(jìn)基層民主、激活人大作用、轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、改進(jìn)政府工作等各個(gè)方面，都產(chǎn)生了積極的影響和效果。

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，為我國(guó)預(yù)算改革繪出了路線圖。新預(yù)算法的出臺(tái)，標(biāo)志著新一輪預(yù)算改革的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。隨著我國(guó)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的深入實(shí)施，財(cái)政預(yù)算改革和民主法治進(jìn)程的不斷加快，參與式預(yù)算必將迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。

未來(lái)溫嶺參與式預(yù)算的目標(biāo)和方向，就是要讓有限的資金在黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政中發(fā)揮應(yīng)有的作用，讓政府的每一筆收入和支出都能置于陽(yáng)光下接受應(yīng)有的監(jiān)督，讓根本政治制度最大限度地激發(fā)出應(yīng)有的活力，讓黨的執(zhí)政能力得到應(yīng)有的提高。

注釋：

[1][3]《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年最新修正版），法律出版社2014年9月版，第30、43頁(yè)。

[2]根據(jù)2014年2月24日，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授在溫嶺調(diào)研“協(xié)商民主與治理現(xiàn)代化建設(shè)”課題，作者在溫嶺市人大常委會(huì)組織的座談會(huì)上的發(fā)言記錄整理。

（作者單位：中共浙江省溫嶺市委黨校。本文系浙江省黨校系統(tǒng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心2016年第十八批規(guī)劃課題“預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過(guò)程、參與全方位——溫嶺參與式預(yù)算十年成就與展望”之研究成果，項(xiàng)目編號(hào)〔ZX18255〕）