準(zhǔn)確理解立法性決定科學(xué)界定人大職權(quán)

楊國(guó)富 徐敏

摘? ? 要：全國(guó)人大及其常委會(huì)“有關(guān)法律問題的決定”又稱立法性決定。長(zhǎng)期以來，人們對(duì)立法性決定所體現(xiàn)的人大職權(quán)認(rèn)識(shí)不同、觀點(diǎn)各異、爭(zhēng)議不斷。為更好地促進(jìn)中學(xué)思想政治課教學(xué)，有必要準(zhǔn)確理解、科學(xué)界定這一問題，澄清一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。從法理上看，立法性決定屬于立法規(guī)范性文件，是我國(guó)現(xiàn)行法律體系中不可分割的組成部分，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出立法性決定本質(zhì)上是立法行為，體現(xiàn)的是立法權(quán)而非決定權(quán)。

關(guān)鍵詞：立法性決定;人大職權(quán);立法權(quán);決定權(quán)

全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)主要包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如何區(qū)分這四種職權(quán)，是中學(xué)思政課學(xué)習(xí)中經(jīng)常遇到的問題。當(dāng)問題比較簡(jiǎn)單時(shí)，其職權(quán)的劃分相對(duì)容易，但當(dāng)問題比較復(fù)雜時(shí)，往往就會(huì)使人捉摸不定、左右為難，甚至產(chǎn)生分歧和爭(zhēng)議。

一、“決定”引發(fā)的兩“權(quán)”之爭(zhēng)

近段時(shí)間，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的兩個(gè)“決定”引人注目，與之有關(guān)的“職權(quán)”問題在高中思政界也引發(fā)了不小爭(zhēng)議：一是2020年2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過的《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，另一是2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》。全國(guó)人大及其常委會(huì)表決通過這兩個(gè)“決定”，到底是在行使立法權(quán)還是決定權(quán)，在各種不同的試題中，兩種答案兼而有之、莫衷一是，在一些學(xué)科群里，大家也是針鋒相對(duì)、各抒己見、見仁見智，討論十分熱烈。如《中學(xué)政治教學(xué)參考》（上旬）2020年第5期“挑戰(zhàn)自我

展示風(fēng)采——2020年4月試題大賽優(yōu)秀試題集錦”第9題：

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，關(guān)于濫食野生動(dòng)物的突出問題及對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成的重大隱患，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。2020年2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，確立了全面禁止食用野生動(dòng)物的制度。這表明全國(guó)人大常委會(huì)

①行使立法權(quán)，為疫情防控提供有力法治保障 ②行使決定權(quán)，以應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共安全事件 ③運(yùn)用法治方式，保障公共衛(wèi)生安全和生態(tài)安全 ④發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，以強(qiáng)化其社會(huì)應(yīng)急管理的職能

A.①③? ? B.①④? ? C.②③? ? D.②④

本題的參考答案為A。在一些學(xué)科群里，有老師對(duì)這一答案提出了質(zhì)疑，認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)作出這一“決定”是在行使決定權(quán)而非立法權(quán)，故答案為C。也有很多老師認(rèn)為，本題的答案沒有問題，應(yīng)該是在行使立法權(quán)。

再如，某地2020年高考思想政治沖刺模擬試題：

2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》。根據(jù)《決定》，全國(guó)人大常委會(huì)將會(huì)同有關(guān)方面及早制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的相關(guān)法律，積極推動(dòng)解決香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全制度方面存在的突出問題，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)法力量建設(shè)，確保相關(guān)法律在香港特別行政區(qū)有效實(shí)施。這體現(xiàn)了

①全國(guó)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，依法行使立法權(quán) ②我國(guó)從國(guó)家層面推進(jìn)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的立法工作 ③我國(guó)堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全，保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定 ④我國(guó)堅(jiān)持依法治國(guó)，確保港人治港、完全自治得到落實(shí)

A.①②? ? B.①④? ? C.②③? ? D.③④

本題的參考答案為C。命題者給出的答案解析為，全國(guó)人大表決通過《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，是在行使決定權(quán)而非立法權(quán)，故①不選。同樣，該題也引起了較大爭(zhēng)議，一些老師認(rèn)為，全國(guó)人大作出的上述“決定”屬于立法性決定，體現(xiàn)的是立法權(quán)，故①符合題意，應(yīng)當(dāng)入選。

其實(shí)，類似的爭(zhēng)論早已有之，如2014年廣東高考文綜試卷第30題：

按照起草草案、審議等法定程序，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議于2014年2月27日通過表決，確定9月3日為中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日、12月13日為南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日。此決定的性質(zhì)和目的分別是

①人大常委會(huì)立法權(quán)的體現(xiàn) ②人大常委會(huì)決定權(quán)的體現(xiàn) ③服務(wù)和服從于國(guó)家外交大局 ④進(jìn)一步弘揚(yáng)愛國(guó)主義精神

A.①③? ? B.①④? ? C.②③? ? D.②④

本題的標(biāo)準(zhǔn)答案為B。但很多老師通過多種方式對(duì)答案進(jìn)行了質(zhì)疑，甚至引發(fā)了不小的爭(zhēng)議，其焦點(diǎn)就是材料中全國(guó)人大常委會(huì)究竟是在行使立法權(quán)還是決定權(quán)。支持“立法權(quán)”的老師認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)召開會(huì)議審議通過《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于確定中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日的決定草案》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)立南京大屠殺死難者公祭日的決定草案》，其性質(zhì)是“以立法形式確立紀(jì)念日和公祭日，使中華民族紀(jì)念歷史的行為上升到國(guó)家和法律層面，是賦予紀(jì)念日和公祭日以法律效力”，故行使的是立法權(quán)，而不是決定權(quán)。支持“決定權(quán)”的老師則認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過確立國(guó)家紀(jì)念日和公祭日，是就相關(guān)事項(xiàng)作出的決定，不涉及法律的制定、修改和廢除，不是立法，因而是決定權(quán)而非立法權(quán)。

二、爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因

上述爭(zhēng)議的產(chǎn)生，可能與現(xiàn)行教材對(duì)人大職權(quán)的解釋過于簡(jiǎn)單有關(guān)。人教版普通高中課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)教科書思想政治必修2《政治生活》對(duì)人民代表大會(huì)的職權(quán)是這樣界定的：（1）立法權(quán)，即制定法律的權(quán)力。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。省、自治區(qū)、直轄市等的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。（2）決定權(quán)，是憲法和法律規(guī)定的各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)依照法定程序決定國(guó)家和社會(huì)或本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的權(quán)力。（3）任免權(quán)，是各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員及其他組成人員進(jìn)行選舉、任命、罷免的權(quán)力。（4）監(jiān)督權(quán)，是監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，監(jiān)督政府、監(jiān)察委員會(huì)、法院和檢察院工作的權(quán)力。

根據(jù)以上解釋，對(duì)于一般的指向明確的問題，如制定和修改法律、表決通過《政府工作報(bào)告》等重大事項(xiàng)、選舉產(chǎn)生國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人等，我們只需對(duì)號(hào)入座，即可進(jìn)行職權(quán)上的劃分。但是，對(duì)于前面提到的幾個(gè)“決定”，我們卻無法找到明確的對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。這里涉及一個(gè)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)所作“決定”的理解問題。全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的“決定”有很多，如果只是囫圇吞棗、不求甚解，就會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為都是決定權(quán)。其實(shí)，同樣是“決定”，關(guān)于法律的制定、修改和廢止的決定屬于立法權(quán)，關(guān)于重大事項(xiàng)的決定則是決定權(quán)，關(guān)于人事任免的決定則屬于任免權(quán)。[1]對(duì)于這些相對(duì)簡(jiǎn)單的“決定”，我們?nèi)匀豢梢砸荒苛巳坏氐贸鼋Y(jié)論，其職權(quán)的劃分不存在爭(zhēng)議。然而，對(duì)于一些復(fù)雜的、比較模糊的問題，如前面的幾道試題中，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的“決定”與法律有關(guān)，但又不直接涉及法律的立、改、廢，由于缺乏比較明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)現(xiàn)行教材的解釋，就不好作出判斷了，出現(xiàn)爭(zhēng)議也就在所難免。

由此可見，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的“有關(guān)法律問題的決定”，之所以會(huì)產(chǎn)生“職權(quán)”劃分上的分歧和爭(zhēng)議，主要原因在于：一是問題比較復(fù)雜;二是教材沒有給出明確的判定標(biāo)準(zhǔn);三是廣大教師習(xí)慣于依據(jù)教材作出判斷。要解決這一問題，我們不妨引入一個(gè)教材沒有涉及的概念：立法性決定。理解了立法性決定，上述爭(zhēng)議也許就能迎刃而解。

三、立法性決定的含義及實(shí)質(zhì)

立法性決定即“有關(guān)法律問題的決定”。作為我國(guó)法律規(guī)范體系的重要組成部分，立法性決定是立法機(jī)關(guān)制定的有關(guān)憲法和法律問題的決定、決議和辦法等規(guī)范性法律文件的統(tǒng)稱，用以進(jìn)一步規(guī)定、解釋、修改、補(bǔ)充和確認(rèn)相關(guān)憲法和法律問題。

立法性決定是極具中國(guó)特色的規(guī)范性法律文件，在法治國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。出臺(tái)立法性決定是應(yīng)對(duì)法律缺位達(dá)致法律實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的必然選擇。法律具有穩(wěn)定性和權(quán)威性等特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的很多問題不能通過憲法和法律的朝令夕改來實(shí)現(xiàn)。針對(duì)法律空白或缺位，立法性決定通過對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行法律意義上的規(guī)定，助力諸多問題的解決。改革開放以來，我國(guó)的法律體系不斷健全和完善，但在實(shí)際生活中，仍存在法律空白和法律的滯后性等問題。面對(duì)新情況新問題，為了克服法律的滯后性弱點(diǎn)，有效填補(bǔ)法律空白、彌補(bǔ)法律漏洞，在法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的空白地帶，運(yùn)用立法性決定規(guī)制新問題，既節(jié)約立法成本，又不失權(quán)威和理性。[2]

由此可見，全國(guó)人大及其常委會(huì)的“立法性決定”，是在立法相對(duì)滯后、不能滿足現(xiàn)實(shí)需要時(shí)作出的，是對(duì)法律的補(bǔ)充和完善。就其實(shí)質(zhì)而言，立法性決定屬于立法規(guī)范性文件，與法律具有同等效力，屬于廣義的法律范疇，有些“決定”甚至可以直接在司法判例中予以適用，即可以作為司法機(jī)關(guān)審理案件的法律依據(jù)。

需要指出的是，雖然立法性決定與法律有著密切關(guān)聯(lián)，但它并非嚴(yán)格意義上的法律。按照我國(guó)立法法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)制定法律，要形成法律案，然后正式啟動(dòng)立法程序，經(jīng)由常委會(huì)三審后方可提請(qǐng)會(huì)議表決，最后經(jīng)國(guó)家主席簽署主席令后正式頒布。很顯然，立法性決定一般都沒有經(jīng)過三審，也不必經(jīng)由簽署國(guó)家主席令頒布實(shí)施。從中可以看出，至少?gòu)某绦蛏?，立法性決定尚不能等同于完全意義上的立法。另外，相較于數(shù)量眾多的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，立法性決定在龐大的法律體系中并不占主流，它只是一種補(bǔ)充。[3]

四、結(jié)論及相關(guān)問題分析

總之，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的立法性決定，是極具中國(guó)特色的規(guī)范性法律文件，是現(xiàn)階段完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求，在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮著極其重要的作用。從法理上看，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出立法性決定，本質(zhì)上是立法行為，體現(xiàn)的是立法權(quán)而非決定權(quán)。

下面我們結(jié)合結(jié)論，對(duì)前面的幾道試題進(jìn)行具體的診斷和分析。

1.關(guān)于禁止非法交易、濫食野生動(dòng)物的決定。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過的《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，是在抗擊新冠肺炎疫情的特殊時(shí)期作出的，目的就是要在相關(guān)法律修改之前，全面禁止食用野生動(dòng)物，嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物交易，為維護(hù)公共衛(wèi)生安全和生態(tài)安全，保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法保障。故這一決定體現(xiàn)的是立法權(quán)，《中學(xué)政治教學(xué)參考》上那道試題的答案是正確的。

2.關(guān)于港區(qū)國(guó)安立法的決定。十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》以及《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)規(guī)定作出的，目的在于從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，完善與憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系，維護(hù)香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，保障香港居民合法權(quán)益。本決定作出后，全國(guó)人大常委會(huì)將會(huì)同有關(guān)方面及早制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的相關(guān)法律，積極推動(dòng)解決香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全制度方面存在的突出問題，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)法力量建設(shè)，確保相關(guān)法律在香港特別行政區(qū)有效實(shí)施。也就是說，這一決定是從法律層面作出的，其內(nèi)容具有相應(yīng)的法律效力，是全國(guó)人大行使立法權(quán)的體現(xiàn)。故某地2020年高考思想政治沖刺的那道模擬試題存在問題、值得商榷。

3.關(guān)于確立國(guó)家紀(jì)念日和公祭日的決定。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議將9月3日確立為中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日、12月13日確立為南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日，是以立法的形式進(jìn)行的，經(jīng)過了法定程序，其決定具有法律效力，體現(xiàn)的是立法權(quán)。2014年廣東高考試題的答案是正確的。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙立新.“決定”的法律性質(zhì)初探[J].人大研究，2013（11）：14.

[2]金夢(mèng).立法性決定的界定與效力[J].中國(guó)法學(xué)，2018（3）：105.

[3]金夢(mèng).我國(guó)立法性決定的規(guī)范分析[J].法學(xué)，2018（9）：07.