“設(shè)區(qū)的市”立法賦權(quán)的理論定位與行權(quán)的對(duì)策建議

張富利+趙莉莉

摘要：賦予全部“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)，既是漸進(jìn)式的縱向分權(quán)的體現(xiàn)，也是處理中央與地方關(guān)系的最優(yōu)路徑?！霸O(shè)區(qū)的市”擁有立法權(quán)并非“違憲”，而是憲法規(guī)范對(duì)社會(huì)的滯后性反應(yīng)，從規(guī)范與事實(shí)的齟齬角度可以作出解釋。《立法法》對(duì)立法權(quán)限的“等”字規(guī)定，應(yīng)從立法實(shí)踐與草案三稿變化得出“等外”之義，而對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵應(yīng)從短期與長(zhǎng)期兩個(gè)方面作出理解。此外，新修訂的《立法法》通過(guò)備案審查制度在制度框架內(nèi)化解了“較大的市”立法事項(xiàng)收縮與法定事項(xiàng)以外的法規(guī)效力之間的張力。在“設(shè)區(qū)的市”行權(quán)問(wèn)題上，未來(lái)的對(duì)策應(yīng)從設(shè)置立法機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化人大對(duì)立法的主導(dǎo)地位等角度考慮，通過(guò)多層次的審慎舉措推動(dòng)地方立法實(shí)踐的良性發(fā)展，使之契合國(guó)家治理的導(dǎo)向和良法善治的要求。

關(guān)鍵詞：“設(shè)區(qū)的市”；立法權(quán)；行權(quán)

中圖分類號(hào)：D901

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16735595（2017）01004908

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議正式審議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，其中第72條賦予了全部設(shè)區(qū)的市（284個(gè)）、自治州（30個(gè)）以及廣東省東莞市、廣東省中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市4個(gè)地級(jí)市地方立法“通行證”，實(shí)現(xiàn)了地方立法的“三次分權(quán)”。至此，“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的法律地位受到保障，其權(quán)限與自主性得到大幅提高。

而修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）在實(shí)行過(guò)程中依然遇到了諸多理論與實(shí)踐的考驗(yàn)。故此，在法學(xué)理論上對(duì)“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)進(jìn)行探討，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 “設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的基本概念探討

“概念是解決法律問(wèn)題所必須的和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題?！盵1]對(duì)“設(shè)區(qū)的市”地方立法發(fā)展研究也應(yīng)從概念開始。

（一）“設(shè)區(qū)的市”之概念厘定

要厘清“設(shè)區(qū)的市”的概念可以從行政區(qū)劃和規(guī)范意義兩個(gè)角度展開。從行政區(qū)劃角度來(lái)講，“設(shè)區(qū)的市”的范圍與中國(guó)行政建制的地級(jí)市類似，可以說(shuō)“設(shè)區(qū)的市”基本等同于地級(jí)市，全國(guó)大部分的地級(jí)市都有市轄區(qū)，只有少數(shù)地級(jí)市沒(méi)有設(shè)區(qū)，如廣東省中山市及東莞市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市等。從規(guī)范角度講，“設(shè)區(qū)的市”是一個(gè)法律概念?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《立法法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）、《中華人民共和國(guó)選舉法》中對(duì)“設(shè)區(qū)的市”都有提及。2015 年 8 月 29 日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議①對(duì)《地方組織法》作出修改，將“省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”，實(shí)現(xiàn)了與憲法所確立的行政區(qū)劃制度緊密接軌。其中值得注意的是，立法意義上的“設(shè)區(qū)的市”將“較大的市”②所包含的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”排除在外。

（二）“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限

由于中國(guó)迄今為止尚未承認(rèn)地方可以擁有獨(dú)立于中央之外的“地方主權(quán)”，“地方立法權(quán)”仍是一個(gè)學(xué)理概念。③但《立法法》第2章第1節(jié)中已明確提出“立法權(quán)限”一詞。學(xué)者李林將“立法權(quán)限”定義為“立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍”[2]。對(duì)于地方而言，立法權(quán)限就是縱向上中央與地方的立法事項(xiàng)范圍區(qū)分，橫向上地方人民代表大會(huì)與地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間、地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)與地方政府之間的立法事項(xiàng)界限。此處，有必要借助法律優(yōu)先原則和法律保留原則對(duì)“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限問(wèn)題進(jìn)行分析。

法律優(yōu)先，又稱“法律優(yōu)越”或“法律優(yōu)位”，特指在中央與地方的法律關(guān)系中，中央立法權(quán)位階高于地方立法權(quán)，地方立法權(quán)之行使不得與中央立法權(quán)相抵觸，兩者在法制統(tǒng)一原則的規(guī)束下保持和諧。具體包括兩種情形：一是在已有法律規(guī)定的情況下，其他法律規(guī)范都必須以法律為準(zhǔn)，不得與法律相抵觸；二是在上位階的法律規(guī)范就某事項(xiàng)沒(méi)有相關(guān)規(guī)定的情況下，下位階的法律規(guī)范作出了規(guī)定，但下位階的法律規(guī)范必須在上位階的規(guī)范就此事項(xiàng)作出規(guī)定以后作出相關(guān)修改或廢止。[3]于“設(shè)區(qū)的市”而言，其制定的自主性法規(guī)、執(zhí)行性法規(guī)，不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，若出現(xiàn)抵觸情況，省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作出處理決定；對(duì)于“設(shè)區(qū)的市”制定的先行性法規(guī)而言，若其與國(guó)家隨后制定的法律或者行政法規(guī)相抵觸，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。

法律保留原則原本是作為依法行政的次原則而存在的。[4]臺(tái)灣學(xué)者陳新民進(jìn)一步區(qū)分了憲法意義上的法律保留與行政法意義上的法律保留，指出所謂憲法意義的法律保留是指“在國(guó)家法治秩序范圍內(nèi)，某些專屬立法機(jī)構(gòu)規(guī)定的事項(xiàng)決不能由其他機(jī)構(gòu)規(guī)定”[5]，也稱立法保留。顯然，此處的法律保留是憲法意義上的法律保留。地方立法權(quán)限問(wèn)題主要是指中央與地方立法權(quán)限的劃分，從《憲法》與《立法法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，中央與地方立法權(quán)限的劃分，基本上采用了禁止式和列舉式的權(quán)限劃分方式。新《立法法》對(duì)中央與地方立法權(quán)限的劃分更為明確，即“設(shè)區(qū)的市”可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面進(jìn)行法規(guī)的制定。學(xué)界對(duì)于此權(quán)限范圍有不同的看法，如何能更好地在法治軌道上推進(jìn)地方立法發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃地方立法的法律保留事項(xiàng)值得思考。

二、“設(shè)區(qū)的市”立法賦權(quán)的理論論證和基本定位

（一）法源依據(jù)之“合憲”與“違憲”之爭(zhēng)

立法權(quán)的縱向配置關(guān)乎整個(gè)國(guó)家的立法體制設(shè)計(jì)，只有從憲法層面對(duì)其予以規(guī)定，其合法性基礎(chǔ)才堅(jiān)不可摧。[6]將立法權(quán)下放到“設(shè)區(qū)的市”，由于沒(méi)有以國(guó)家根本大法的形式予以確認(rèn)與規(guī)制，在“較大的市”立法權(quán)合憲性問(wèn)題質(zhì)疑不斷的背景下，又掀起了學(xué)界的爭(zhēng)論熱潮。

1.“違憲”理論觀點(diǎn)

持“違憲”觀點(diǎn)者認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家的法治原則，國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力只能由憲法創(chuàng)設(shè)，賦予地方立法權(quán)也只能以憲法這一國(guó)家意志表示[7]，憲法規(guī)定是對(duì)其合法性的根本保證，即使有所突破，也應(yīng)堅(jiān)守“形式合憲”這一底線[8]。“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)同“較大的市”的立法權(quán)一樣，在中國(guó)現(xiàn)行《憲法》中并未體現(xiàn)，對(duì)其有明確規(guī)定的僅僅是《立法法》《地方組織法》。顯然，《立法法》和《地方組織法》的效力位階低于《憲法》，因此，地方立法主體擴(kuò)至“設(shè)區(qū)的市”有違憲之虞。2000 年《立法法》第63條將“較大的市”規(guī)定為地方立法主體，2015 年《立法法》第72條又將立法權(quán)主體擴(kuò)至全部“設(shè)區(qū)的市”，這種將立法權(quán)不斷下放的規(guī)定是在挑戰(zhàn)《憲法》的權(quán)威，是在破壞中國(guó)法律體系的融貫性。實(shí)際上，筆者認(rèn)為上述違憲觀點(diǎn)是基于“形式法治”而展開的討論，而形式法治最大的局限就是法律規(guī)范的靜態(tài)性。法律源于社會(huì)變遷，靜態(tài)存在的法律規(guī)范與不斷發(fā)展變化的社會(huì)矛盾之間的沖突是不可避免的，且作為意識(shí)形態(tài)的法律規(guī)范只能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，而不能左右社會(huì)變遷。規(guī)范與事實(shí)之間的齟齬隨著社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展會(huì)更加嚴(yán)重，直到規(guī)范與事實(shí)完全分離而導(dǎo)致規(guī)范被修改或廢止。倘若機(jī)械、教條地適用《憲法》，遇到問(wèn)題就用“違憲”來(lái)否定，忽略實(shí)然狀態(tài)法律的滯后性特點(diǎn)，則難免有一味地堅(jiān)持法治形式主義、用滯后的法律限制社會(huì)發(fā)展之嫌。

2.“合憲”論證觀點(diǎn)

學(xué)界持“合憲”觀點(diǎn)的學(xué)者居多數(shù)?！昂蠎椪摗睂W(xué)者是從歷史解釋的角度進(jìn)行論證，認(rèn)為1982年的《地方組織法》與緊隨其頒布的《憲法》均是由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過(guò)的，同一屆、同一批制定主體在修憲時(shí)必然認(rèn)識(shí)到了《地方組織法》與《憲法》內(nèi)容不一致的問(wèn)題，卻未對(duì)此提出任何異議，這表明立法者認(rèn)為省級(jí)以下的人民代表大會(huì)享有立法權(quán)是合憲的。同時(shí)，自2000年《立法法》頒布以來(lái)，2004年修憲也未對(duì)《憲法》第100條進(jìn)行修改，并在“較大的市”的地方立法權(quán)合憲性還存在爭(zhēng)議的情況下，進(jìn)一步賦予“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)，也足見(jiàn)對(duì)《立法法》地方立法主體擴(kuò)容合憲的默認(rèn)。[9]6471“法學(xué)實(shí)質(zhì)上也是史學(xué)，其根基不在于法律條文、辦案審判等‘技術(shù)性知識(shí)，而在于能夠承載民族精神、觸及歷史真理?！盵10]通過(guò)歷史解釋，尋找到內(nèi)在聯(lián)動(dòng)，為“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的正當(dāng)性提供依據(jù)。還有學(xué)者從前置的批準(zhǔn)程序角度出發(fā)，認(rèn)為“設(shè)區(qū)的市”制定的地方性法規(guī)的最終出臺(tái)須報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，否則不可頒布施行，這種看似由“設(shè)區(qū)的市”地方立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)，實(shí)際上最終決定權(quán)掌握在省級(jí)人大常委會(huì)手中。從這個(gè)角度看，省級(jí)人大及其常委會(huì)才是立法權(quán)行使的真正主體，因此“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)不存在違憲。[11]筆者認(rèn)為此種說(shuō)法有詭辯之嫌，因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》規(guī)定，除49個(gè)“較大的市”立法權(quán)以外，其他“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)是一種從無(wú)到有的過(guò)程，而省級(jí)人大常委會(huì)的“批準(zhǔn)”是限制權(quán)力的行使程度，二者不可等同視之。還有學(xué)者從斯卡利亞（Antonin Scalia）對(duì)憲法解釋爭(zhēng)議④的理解和卡爾·拉倫茨的憲法解釋目標(biāo)角度出發(fā)，認(rèn)為《立法法》與現(xiàn)行《憲法》的實(shí)際分歧只能理解為（良性的）法律續(xù)造或解讀為以立法的方式發(fā)展憲法，“設(shè)區(qū)的市”代替“較大的市”從形式數(shù)量上構(gòu)建了與現(xiàn)行《憲法》的邏輯通路。[12]4859

從立法理論出發(fā)，賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)是對(duì)憲法規(guī)范滯后性問(wèn)題的補(bǔ)充，而學(xué)界對(duì)于“合憲”與“違憲”的爭(zhēng)論實(shí)則是憲法應(yīng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài)的矛盾。對(duì)于地方立法權(quán)的理解，應(yīng)隨著實(shí)際發(fā)展的需求不斷調(diào)適。憲法在最初的制定過(guò)程當(dāng)中，

由于主客觀條件的限制，對(duì)某些事項(xiàng)沒(méi)有涉及或有意回避，但隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)對(duì)這些事項(xiàng)的需求凸顯，從而造成憲法條文與具體事實(shí)之間的沖突，且憲法規(guī)范層面對(duì)社會(huì)規(guī)范的滯后性不可避免?！皼](méi)有一種制度規(guī)范是盡善盡美的，所以這種沖突與矛盾也被理解為是正常的?！盵13]中國(guó)行政建制的“市管縣”“地改市”和2002年以來(lái)的“擴(kuò)縣強(qiáng)權(quán)”中的制度變遷，還有改革開放以來(lái)的各類地方試驗(yàn)，都是考察中國(guó)憲法社會(huì)適應(yīng)性的絕佳樣本?！皯椃ǖ纳鐣?huì)適應(yīng)性，在承認(rèn)憲法規(guī)范面對(duì)社會(huì)變革時(shí)難免有滯后性的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范不應(yīng)一味遷就現(xiàn)實(shí)，而應(yīng)當(dāng)在合憲性的基礎(chǔ)上將現(xiàn)實(shí)的要求納入規(guī)范體系內(nèi)?！盵14]美國(guó)憲法學(xué)家卡爾·羅文斯坦在《比較憲法學(xué)說(shuō)緒論》中指出：“憲政民主對(duì)人類的最終狀態(tài)持懷疑態(tài)度，而力圖在不斷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)中通過(guò)試錯(cuò)程序來(lái)發(fā)現(xiàn)法治以及保障人權(quán)的更好方法?！盵15]對(duì)于“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的合憲性論證，在不違背憲法的基本價(jià)值與核心內(nèi)容的前提下，憲法解釋、憲法修改是有效的解決辦法。由于憲法修改對(duì)于憲法規(guī)范的穩(wěn)定性影響較大，不宜過(guò)于頻繁地發(fā)動(dòng)，而憲法解釋在靈活性和穩(wěn)定性之間能夠保持較好的平衡，因此成為實(shí)現(xiàn)憲法的社會(huì)適應(yīng)性的主要形式。[16]只因《憲法》中沒(méi)有明確賦予“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)，而質(zhì)疑其合憲性的論證值得思考，賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)實(shí)際是消除或減小規(guī)范與事實(shí)的齟齬，表明憲法的社會(huì)適應(yīng)性存在滯后性問(wèn)題。

（二）立法權(quán)配置之“放權(quán)”“限權(quán)”“收權(quán)”之疑

1.“放權(quán)”

所謂“放權(quán)”是對(duì)49個(gè)“較大的市”以外的原先沒(méi)有地方立法權(quán)的其他市而言的?！读⒎ǚā焚x予全部“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)，對(duì)此有學(xué)者持謹(jǐn)慎態(tài)度，他們認(rèn)為隨著社會(huì)主義法律體系日臻完善，立法愈發(fā)細(xì)化，地方立法空間應(yīng)逐漸縮減，地方治理應(yīng)更注重如何執(zhí)行好上位階的法律，而非一味強(qiáng)調(diào)下放立法權(quán)，因此賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)之必要性有待商榷。[17]同時(shí)也有學(xué)者對(duì)立法權(quán)不斷下放產(chǎn)生擔(dān)憂，認(rèn)為享有立法權(quán)的主體的行政層級(jí)越低，部門利益與地方保護(hù)主義法律化風(fēng)險(xiǎn)越大，越容易侵犯公民的正當(dāng)權(quán)益，在其與公民利益愈漸接近之時(shí)，公民利益受侵犯的幾率自然越高，在相關(guān)制度尚未健全的情況下，賦予全部“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)更應(yīng)審慎。[18]

漸進(jìn)式的縱向分權(quán)經(jīng)過(guò)改革開放的實(shí)踐檢驗(yàn)，被認(rèn)為是處理中央與地方關(guān)系的最優(yōu)路徑。“大國(guó)出于地方差異和自治的需要，尤其需要縱向分權(quán)?！盵19]從理論角度分析，基于地方自治需求和民主發(fā)展，地方立法主體有很大擴(kuò)展空間，并不局限于這一地方是市還是更為基層的縣。實(shí)踐層面，以此次修改方案的變化為例，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。為解決“較大的市”申報(bào)和批準(zhǔn)行為性質(zhì)不明確、審批標(biāo)準(zhǔn)不透明等弊端，學(xué)者提出了三個(gè)方案：一是增加一定數(shù)量的較大的市；二是地方立法主體擴(kuò)容至所有的較大的市；三是地方立法主體擴(kuò)大到縣一級(jí)。不難看出，這三種方案的主體擴(kuò)容程度一次比一次大。修正草案歷時(shí)一年半之久，最終采用了第二個(gè)方案，足見(jiàn)立法者對(duì)賦權(quán)的謹(jǐn)慎。當(dāng)然立法權(quán)下放風(fēng)險(xiǎn)難以避免，但 “無(wú)論立法主體數(shù)量如何增加，只要地方立法堅(jiān)持不抵觸、有特色、可操作三原則，都可以在最大程度上防止弊端和問(wèn)題”[20]。

2.“限權(quán)”

《立法法》以列出正面清單的方式對(duì)“設(shè)區(qū)的市”立法事項(xiàng)進(jìn)行了限制，即“在遵循不相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這種權(quán)限規(guī)定看似清晰，卻經(jīng)不起推敲，尤其是規(guī)范內(nèi)容中的“等”字是“等內(nèi)”還是“等外”？“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”又該如何理解？

（1）“等內(nèi)”抑或“等外”

從草案到最后修正案頒布，對(duì)于“等”字的理解一直有不同的聲音：一種聲音認(rèn)為，各個(gè)地方利益出發(fā)點(diǎn)不同，各地的理解和執(zhí)行也可能出現(xiàn)不一致，建議通過(guò)全國(guó)人大的解釋，將其盡可能細(xì)化，以防止越位立法、地方利益保護(hù)等問(wèn)題的出現(xiàn)；還有聲音認(rèn)為“等”字含義不清，為地方擴(kuò)大行使立法權(quán)留下了空間。

鄭毅根據(jù)《立法法》第72條第6款“涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”的表述和第82條第3款“涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”的表述認(rèn)為，既然有“范圍以外”的提法，則意味著“范圍”本身的明確性，即僅限于三項(xiàng)列舉事項(xiàng)的“等內(nèi)”認(rèn)定。[12]53相反的觀點(diǎn)則根據(jù)《立法法》第67條列明的聽取意見(jiàn)形式之“等”毫無(wú)疑問(wèn)是“等外”之意，認(rèn)為同一文本中“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限之“等”也是“等外”之意，且根據(jù)該條但書內(nèi)容判定“設(shè)區(qū)的市”地方立法事項(xiàng)范圍實(shí)則是“3+”，但“+”的內(nèi)容應(yīng)以法律的明確規(guī)定為依據(jù)。[9]67更有學(xué)者認(rèn)為部分“設(shè)區(qū)的市主張‘等外，表面看是立法冒進(jìn)擴(kuò)張主義，實(shí)則是地方利益、部門利益假法之名的大肆驅(qū)動(dòng)”。[21]

《立法法》修正草案經(jīng)過(guò)三稿變化⑤，初稿列舉的事項(xiàng)實(shí)質(zhì)只有“城市管理”一項(xiàng)，其列舉的三項(xiàng)內(nèi)容都包含在城市管理范疇之內(nèi)，二稿中又將“城市管理” 與“城市建設(shè)”“環(huán)境保護(hù)”并列⑥，三稿不僅吸收了前兩稿的列舉，將“城市建設(shè)”“城市管理”改為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，更是新增加了一項(xiàng)“歷史文化保護(hù)”。從修正草案三稿變化呈現(xiàn)出的邏輯演進(jìn)來(lái)看，地方立法權(quán)限的范圍是呈現(xiàn)一種擴(kuò)大的趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，《立法法》在修改過(guò)程中已經(jīng)將地方立法權(quán)限作了明確的擴(kuò)大列舉，且根據(jù)目前49 個(gè)“較大的市”已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域范圍也可以看出，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”的范圍基本可以涵蓋城市立法需求，因此，《立法法》對(duì)“社區(qū)的市”立法權(quán)限的列舉規(guī)定應(yīng)判定“等內(nèi)”之義。

（2）“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”

基于對(duì)立法事項(xiàng)范圍“等內(nèi)”與“等外”的討論，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的涵蓋范圍也引起了學(xué)者的注意。首先，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)涵，有廣義說(shuō)和狹義說(shuō)兩類：廣義的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理范圍很廣，是對(duì)城市政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)管理的綜合；狹義的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、環(huán)境保護(hù)管理、市容管理、市政公用管理、房地產(chǎn)管理、城鄉(xiāng)土地利用管理和建設(shè)管理。[22]根據(jù)第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政管理等。在“等內(nèi)”與“等外”尚存爭(zhēng)議的情況下，又用“等”概括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍，使立法事項(xiàng)的范圍又蒙上了一層紗。對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理是作擴(kuò)大解釋還是縮小解釋，學(xué)界爭(zhēng)論如下：根據(jù)全國(guó)人大法工委武增指出的《立法法》所列舉的三項(xiàng)涵蓋范圍是比較廣的說(shuō)法，一些學(xué)者主張“憲法性法律旨在成為一件寬松外衣”[23]，對(duì)于地方立法事項(xiàng)不宜約束過(guò)緊，且以蘇州市1993年至2015年制定的地方性法規(guī)為參考，認(rèn)為實(shí)踐操作中的結(jié)果與主觀判斷差異較大，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理作擴(kuò)大解釋是符合實(shí)際的。[24]進(jìn)而有學(xué)者建議將城市的土地管理、教育、醫(yī)療事業(yè)等內(nèi)容全部納入城鄉(xiāng)建設(shè)與管理中。[25]持縮小解釋觀點(diǎn)的學(xué)者從立法統(tǒng)一的角度分析，認(rèn)為若對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理作擴(kuò)大解釋，與“限權(quán)”初衷矛盾，在同一法律內(nèi)出現(xiàn)這種相反不一的解釋是不允許的。

《立法法》對(duì)于“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限以明確列舉的方式作出，突破了以往的概括模式，具有里程碑意義。對(duì)立法事項(xiàng)的“等內(nèi)”限定與對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的“等外”傾向，是否會(huì)將“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)置于“普羅克拉斯提斯之床”？對(duì)此，筆者認(rèn)為可以從近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)兩個(gè)角度予以回應(yīng)。近期看來(lái)，在適度控制“設(shè)區(qū)的市”人大立法數(shù)量和速度的情況下，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)其立法的備案審查，就沒(méi)有必要過(guò)于機(jī)械地糾結(jié)于到底是“等內(nèi)”還是“等外”。從已經(jīng)出臺(tái)的7部地方性法規(guī)可以看出，地方立法事項(xiàng)范圍并未突破《立法法》規(guī)定的權(quán)限。根據(jù)近一年的立法實(shí)踐，“設(shè)區(qū)的市”在拿到立法“通行證”之后首要解決的是轄區(qū)內(nèi)普遍而突出的問(wèn)題，如市容環(huán)境差、環(huán)境污染嚴(yán)重、交通擁堵等，以凸顯“地方立法”這一新鮮事物對(duì)城市的治理功能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)《立法法》第8條的規(guī)定，可設(shè)立不同層次的法律保留事項(xiàng)：如第8條第1款、第4款、第5款、第8款、第10款中規(guī)定的事項(xiàng)可明確為中央法律專屬事項(xiàng)，地方性法規(guī)絕對(duì)不能染指，而第2款、第3款、第6款、第7款、第9款規(guī)定的事項(xiàng)地方立法可在法律基本原則與基本制度范疇內(nèi)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。

3.“收權(quán)”

與其他“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)從無(wú)到有相比，過(guò)去“較大的市”立法權(quán)范圍規(guī)定從“反面排除”變成了“正面列舉”，喪失了列舉事項(xiàng)以外的其他立法權(quán)力。對(duì)此，有學(xué)者從理論與實(shí)踐角度提出了質(zhì)疑?！拜^大的市”經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，其立法技術(shù)已較為成熟，此時(shí)限縮其立法權(quán)限，需要作出令人信服的解釋。從理論上講，“程序法是實(shí)體法之母”[26]，地方性法規(guī)的出臺(tái)需要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審議、表決和省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)等一系列環(huán)節(jié)，再加上需要遵循不抵觸原則，

這些已足以保證地方所立之法的合法性。實(shí)踐層面，“較大的市”地方立法權(quán)的獲得也是謹(jǐn)慎的，經(jīng)歷了1982年的草案擬定權(quán)、1986年的地方性法規(guī)制定權(quán)和2000年的制定權(quán)輔之以嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)措施，整個(gè)確定過(guò)程歷經(jīng)18年。且自2000年以來(lái)，“較大的市”地方立法權(quán)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，雖然也存在一些問(wèn)題，但并未破壞法制統(tǒng)一，此次將所有“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)限定在同一范圍內(nèi)實(shí)是一種削足適履的做法。對(duì)于發(fā)展程度較高的市，其對(duì)地方立法權(quán)的主要需求并不在于《立法法》所限定的事項(xiàng)。以南京市為例，在《南京市人大常委會(huì)2013—2017年立法規(guī)劃》中，包括《南京市企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管條例》《南京市財(cái)政監(jiān)督檢查辦法》等在內(nèi)的地方性法規(guī)便不在上述范圍之列。[27]

此外，“較大的市”法定事項(xiàng)以外的法規(guī)效力也值得關(guān)注。自1986年行使地方立法權(quán)以來(lái)，廣州市已制定的地方性法規(guī)當(dāng)中，只有一半左右的內(nèi)容在三項(xiàng)立法事項(xiàng)范圍之內(nèi)，那剩下的三分之二何去何從？《立法法》以“涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”的規(guī)定區(qū)別對(duì)待其他法律的歸宿，實(shí)行“老城老辦法，新城新辦法”。但若已制定的地方性法規(guī)突破上位法的規(guī)定，其最后命運(yùn)是被修改還是撤銷？若省級(jí)人大常委會(huì)可以修改，是否會(huì)導(dǎo)致原先“較大的市”“以修法之名行立法之實(shí)”（行使三項(xiàng)事項(xiàng)范圍以外的立法權(quán)）？對(duì)于這種突破立法權(quán)限范圍的可能，中國(guó)法律制度也有安排，將備案審查權(quán)賦予了“有關(guān)機(jī)關(guān)”。根據(jù)《立法法》第97條的規(guī)定，對(duì)于地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)、同級(jí)人大有權(quán)改變或撤銷；對(duì)于地方規(guī)章，國(guó)務(wù)院、上一級(jí)政府有權(quán)改變或撤銷，地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷。從理論上看，基于縱向與橫向的監(jiān)督，試圖通過(guò)修改行為僭越立法權(quán)限是不可能的。然而，實(shí)踐中，法規(guī)的事前批準(zhǔn)形式化、事后備案審查虛置化現(xiàn)象不免讓人對(duì)可能產(chǎn)生的僭越風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。

三、“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)行權(quán)的對(duì)策建議

《立法法》在賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的同時(shí)，為防止其濫用立法權(quán)，進(jìn)行了若干制度設(shè)計(jì)。⑦對(duì)于處于“蹣跚學(xué)步”階段的“設(shè)區(qū)的市”，在行使立法權(quán)過(guò)程中，除了遵循《立法法》已明確的制度之外，還可以通過(guò)設(shè)置地方立法機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用、提升地方立法人員素質(zhì)、推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)、健全立法監(jiān)督機(jī)制幾個(gè)方面防范風(fēng)險(xiǎn)，確?！霸O(shè)區(qū)的市”立法事業(yè)不斷健康發(fā)展。

（一）設(shè)置地方立法機(jī)構(gòu)

地方立法權(quán)是“設(shè)區(qū)的市”新增的一項(xiàng)重大權(quán)力，對(duì)“設(shè)區(qū)的市”的發(fā)展具有里程碑意義?！肮び破涫?，必先利其器”，“設(shè)區(qū)的市”要承接好這項(xiàng)權(quán)力，首先要設(shè)置地方立法機(jī)構(gòu)，做好硬件準(zhǔn)備。如何科學(xué)、合理地設(shè)置“設(shè)區(qū)的市”地方人大立法工作機(jī)構(gòu)、妥善解決好硬件難題是當(dāng)務(wù)之急?！兜胤浇M織法》第30條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門委員會(huì)……”第53條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)?！绷⒎C(jī)構(gòu)設(shè)置必須要體現(xiàn)人大權(quán)威，還應(yīng)體現(xiàn)專業(yè)化。“設(shè)區(qū)的市”的地方人大及相關(guān)的立法職能部門，要認(rèn)清形勢(shì)和未來(lái)工作重點(diǎn)，著手設(shè)立新的機(jī)構(gòu)用于處理和解決在立法工作中可能遇到的問(wèn)題，具體做法可借鑒已經(jīng)享有地方立法權(quán)的49個(gè)“較大的市”做法，規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱、級(jí)別，細(xì)化并統(tǒng)一立法職能職責(zé)。

（二）強(qiáng)化人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用

發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用不僅是做好立法工作的應(yīng)然之義，而且是控制地方保護(hù)主義、部門利益法律化最直接、最有效的辦法。中國(guó)法律之外的規(guī)范性文件數(shù)不勝數(shù)，保護(hù)地方利益、部門利益的“紅頭文件”更是屢禁不止，在這種情況下，更需要專業(yè)、中立的人大參與立法，以防止相關(guān)職能部門在立法過(guò)程中借機(jī)為本單位、本部門謀取私益。強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)作用，不僅要體現(xiàn)其實(shí)體方面的優(yōu)勢(shì)，還要發(fā)揮其程序上引導(dǎo)立法發(fā)展方向的功能。《黨的十八屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》一書中明確指出：“這種主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)?！薄霸O(shè)區(qū)的市”首次嘗試行使立法權(quán)，培養(yǎng)建立人大主導(dǎo)立法的立法氛圍與立法模式，可為今后法治建設(shè)提供范本，從而節(jié)約治理成本，提高立法質(zhì)量。具體而言，在立項(xiàng)上，要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及其有關(guān)專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)在立項(xiàng)中的積極性和主動(dòng)性，重視人大代表提出的立法議案和建議，通過(guò)公開征集立法項(xiàng)目，確定需要立法規(guī)范解決的問(wèn)題，科學(xué)論證，完善立法規(guī)劃；在法規(guī)草案起草上，要拓寬法規(guī)草案起草渠道，充分發(fā)揮地方人大、政府部門、專家學(xué)者的積極性，探索雙軌起草機(jī)制，擴(kuò)大地方人大自主起草法規(guī)草案的比例；[28]在審議環(huán)節(jié)，要處理好統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)和其他專門委員會(huì)或者有關(guān)工作委員會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)草案的初步審議和法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的優(yōu)勢(shì)；在表決上，要秉持地方立法“精當(dāng)”理念，為控制“設(shè)區(qū)的市”人大立法數(shù)量，要更注重地方特色凝練和質(zhì)量提升，地方人大與全國(guó)人大的不同之處體現(xiàn)在人數(shù)更少，也更加了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與需求，可通過(guò)制度設(shè)計(jì)限制地方人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律數(shù)量，而適當(dāng)提高其立法質(zhì)量。當(dāng)下，地方保護(hù)主義和部門利益法律化的現(xiàn)象難以從根本上遏制，強(qiáng)化人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用，可以讓更多的利益相關(guān)者、公眾參與到利益博弈中，通過(guò)讓不同的利益主體表達(dá)不同的訴求，在一定程度上可以有效控制地方保護(hù)主義和部門利益法律化現(xiàn)象。

（三）提升地方立法人員素質(zhì)

立法本身是一門學(xué)問(wèn)，要想制定出好的法律，必須掌握科學(xué)的立法知識(shí)和立法技術(shù)。于“設(shè)區(qū)的市”而言，高素質(zhì)的立法隊(duì)伍是地方立法質(zhì)量的保證。按照全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江提出的“政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實(shí)高效”的基本要求，首先，要制定立法隊(duì)伍建設(shè)的階段性規(guī)劃，在5到10年內(nèi)，吸引大量的優(yōu)秀專業(yè)人才集中到地方立法機(jī)構(gòu)，并建立一套完善的人才培養(yǎng)、人才吸收機(jī)制。其次，要加強(qiáng)對(duì)立法隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使地方立法工作人員熟練掌握地方立法所需的專業(yè)知識(shí)和技能，承擔(dān)起科學(xué)立法的任務(wù)，做到“內(nèi)行面前不外行、專家交流不怯陣”。再者，還應(yīng)為立法人員創(chuàng)造更多實(shí)踐機(jī)會(huì)。對(duì)外加強(qiáng)立法工作交流，開闊立法工作者的視野，使立法工作者從更高層次思考地方立法規(guī)律；對(duì)內(nèi)要為立法工作人員創(chuàng)造深入基層、深入群眾的條件，采取掛職鍛煉、蹲點(diǎn)調(diào)研、崗位交流等方式增進(jìn)立法工作人員對(duì)基層的了解，增強(qiáng)其實(shí)際工作能力。最后，通過(guò)立法學(xué)會(huì)、研究會(huì)等團(tuán)體，將長(zhǎng)期從事立法工作又退出工作崗位的優(yōu)秀人才組織起來(lái)，通過(guò)專題研究等方式，總結(jié)地方立法工作規(guī)律，為培訓(xùn)地方立法干部、提高地方立法質(zhì)量提供智力支持。

（四）推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建立基層立法聯(lián)系制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。地方立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐由甘肅省人大常委會(huì)首創(chuàng)，其將征求立法建議的觸角延伸到基層一線。地方立法聯(lián)系點(diǎn)豐富了公眾參與立法的形式，由于組織者是基層人大，與由上而下的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)相比，其將民主立法擴(kuò)展到了最接地氣的基層，有著無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。隨著立法權(quán)威的提高，公民對(duì)于立法的參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)。正如陳伯禮教授所言：“現(xiàn)代民主社會(huì)的立法，不可能拋開社會(huì)公眾的意見(jiàn)，另尋他路來(lái)主導(dǎo)立法活動(dòng)?！盵29]由于“處于更低層次的地方政府對(duì)于民眾的偏好更加敏感”[30]，“設(shè)區(qū)的市”可根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，設(shè)置立法聯(lián)系點(diǎn)，以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為據(jù)點(diǎn)，成立聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，保障日常工作所需條件與經(jīng)費(fèi)，拓展聯(lián)系渠道，以點(diǎn)帶面，形成聯(lián)系點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)這一基層平臺(tái)，深入群眾，及時(shí)了解群眾訴求，收集群眾關(guān)心的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，將基層的立法需求反映到人大。在此過(guò)程中，要充分整合人大代表、專家團(tuán)隊(duì)和基層人大各方資源，以真正發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)在立法工作中的作用。

（五）健全立法監(jiān)督機(jī)制

制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，屬“關(guān)系”范疇，機(jī)制是博弈規(guī)則的實(shí)施問(wèn)題，屬“過(guò)程”范疇，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)離不開機(jī)制的有效運(yùn)行。從《憲法》到《立法法》以及《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，再到行政法規(guī)、地方性法規(guī)，對(duì)備案審查制度均有所規(guī)定，如前置的備案與批準(zhǔn)制度，事后的審查、改變與撤銷制度?！读⒎ǚā返男薷母淖兞艘酝耙髮徖怼焙汀敖ㄗh審理”的被動(dòng)審查模式，“適用與備案”調(diào)整為“適用與備案審查”，增強(qiáng)了備案審查的主動(dòng)性，同時(shí)，明確要求對(duì)相關(guān)提出審查建議的主體進(jìn)行反饋，可有效避免“審而不決” 的尷尬局面。于“設(shè)區(qū)的市”而言，一是設(shè)立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立組織保障。在具體設(shè)計(jì)上，明確其類似專門委員會(huì)卻高于專門委員會(huì)的地位，同時(shí)，吸納專家學(xué)者廣泛參與，保證立法監(jiān)督的專業(yè)性和技術(shù)性。二是完善必要程序，對(duì)法規(guī)備案、批準(zhǔn)、審查、改變和撤銷的相應(yīng)期限作出明確規(guī)定，多種監(jiān)督方式靈活配合，提高監(jiān)督工作的效率與質(zhì)量。三是明確立法監(jiān)督的法律責(zé)任，明確責(zé)任的追究主體、程序以及監(jiān)督主體應(yīng)負(fù)的具體責(zé)任。通過(guò)建立糾錯(cuò)機(jī)制，明確什么機(jī)關(guān)根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)可行使撤銷或改變的權(quán)力，并由此建立起符合地方實(shí)際的立法補(bǔ)償或賠償制度。

四、小結(jié)

賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)是在后立法時(shí)代追求立法精細(xì)化背景下，為滿足地方立法需求、充分發(fā)揮地方積極性與主動(dòng)性的必然選擇。出于研究目的的不同，學(xué)界對(duì)“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)在理論上存在著觀點(diǎn)碰撞，對(duì)此，更應(yīng)從實(shí)踐效果角度來(lái)分析，從規(guī)范與事實(shí)的齟齬角度給出合理的解釋。當(dāng)下“設(shè)區(qū)的市”如何抓住機(jī)遇、克服各種可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)、制定出有地方特色的地方性法規(guī)是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。未來(lái)的法治工作，更應(yīng)通過(guò)對(duì)“設(shè)區(qū)的市”進(jìn)行地方立法賦權(quán)，彌補(bǔ)“設(shè)區(qū)的市”地方立法能力不足、立法環(huán)境不良的短板，推動(dòng)其合理行權(quán)，使之真正契合國(guó)家治理和良法善治的宏大目標(biāo)。

注釋：

① 2015年8月29日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉、〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉、〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉的決定》對(duì)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》作出修改：“將第七條第二款、第四十三條第二款、第六十條第一款中的‘省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市修改為‘設(shè)區(qū)的市?！?/p>

② 立法意義上的“較大的市”概念最后確定于2000年出臺(tái)的《立法法》，該法第63條第4款將“較大的市”界定為本省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

③ 著名學(xué)者蘇力在《當(dāng)代中國(guó)中央與地方分權(quán)》中提到，由于受制于單一制理念，國(guó)家層面回避了地方立法權(quán)的概念。根據(jù)檢索和搜集的相關(guān)資料亦發(fā)現(xiàn)學(xué)界在談及地方立法問(wèn)題時(shí)，基本是圍繞地方立法或者地方立法權(quán)限展開的。

④ 從憲法解釋的角度來(lái)看，憲法解釋的最大爭(zhēng)議并非“制憲者意圖”與“憲法文本的客觀含義”之爭(zhēng)，而是憲法文本的“原始含義”與“當(dāng)今含義”之爭(zhēng)。

⑤ 對(duì)于“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限，修正案草案初稿限定在“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”，二稿限定在“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，三稿確定稿限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。

⑥ 有學(xué)者認(rèn)為二稿中將“市容衛(wèi)生”修改為“城市管理”是為了照顧較大的市，不至于將其權(quán)限范圍限制過(guò)窄，同時(shí)這樣又將城市管理和環(huán)境保護(hù)并列起來(lái)。參見(jiàn)郭思源《論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍——兼評(píng)〈立法法〉（2015）修正案第31條》，載于《研究生法學(xué)》，2015年第3期。

⑦ 具體的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括：一是限制地方立法權(quán)的行使范圍；二是循序漸進(jìn)擴(kuò)充地方立法權(quán)主體；三是設(shè)置地方性法規(guī)生效施行的前置程序；四是建立完善規(guī)范性文件備案審查制度。

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