美國(guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的歷史演變及啟示

牛琦彬??

摘要：美國(guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的歷史演變主要有以下過(guò)程，即1938年聯(lián)邦政府開(kāi)始對(duì)跨州天然氣管線和運(yùn)價(jià)進(jìn)行監(jiān)管，1954—1978年對(duì)天然氣井口價(jià)實(shí)行管制，1978—1985年逐漸放松井口價(jià)格管制，1985—1989年實(shí)行天然氣商品和管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的分離政策，1989年最終取消天然氣井口價(jià)格管制，最近幾年開(kāi)始探索和構(gòu)建顧客選擇計(jì)劃。美國(guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)中國(guó)天然氣監(jiān)管具有重要啟示，中國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)天然氣法，對(duì)天然氣行業(yè)進(jìn)行打破壟斷的拆分和重構(gòu)，有必要建立一個(gè)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)天然氣工業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)放在產(chǎn)業(yè)鏈的管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)染哂凶匀粔艛嘈再|(zhì)的部分，其他部分應(yīng)該逐漸進(jìn)行市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞：天然氣；監(jiān)管；美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)；自然壟斷

中圖分類號(hào)：F416.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16735595（2017）01000105

如果從19世紀(jì)中葉美國(guó)一些市政府對(duì)城市燃?xì)獗O(jiān)管開(kāi)始計(jì)算，美國(guó)各級(jí)政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)超過(guò)一個(gè)半世紀(jì)；如果以1938年美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)天然氣法案為標(biāo)志，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)天然氣市場(chǎng)的監(jiān)管也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了半個(gè)世紀(jì)。美國(guó)政府監(jiān)管的市場(chǎng)也是當(dāng)今世界上規(guī)模最大、最為成熟的天然氣市場(chǎng)之一。該市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，對(duì)全球天然氣市場(chǎng)，甚至全球能源格局都有重要影響。[1]

但是美國(guó)各級(jí)政府，特別是聯(lián)邦政府對(duì)天然氣的監(jiān)管是在實(shí)踐中不斷探索的過(guò)程，截止到20世紀(jì)90年代初，聯(lián)邦政府對(duì)天然氣市場(chǎng)的監(jiān)管幾乎達(dá)到了成熟階段，即充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，監(jiān)管重點(diǎn)放在了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈具有自然壟斷的部分?？傮w來(lái)看，截止到現(xiàn)在美國(guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)的監(jiān)管是有效和成功的，但在探索過(guò)程中也有許多階段性失敗的教訓(xùn)?；仡櫭绹?guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的歷史，將會(huì)從中得出對(duì)中國(guó)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的有益啟示。

一、美國(guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的歷史演變

（一）美國(guó)政府早期的天然氣政策（19世紀(jì)中葉至1954）

美國(guó)政府的天然氣政策最早可以追溯到19世紀(jì)中葉，那時(shí)的所謂天然氣都是由煤煉制的煤制氣，在同一城市生產(chǎn)，通過(guò)城市管網(wǎng)輸送和銷售。市政府看到了天然氣市場(chǎng)的自然壟斷性質(zhì)，認(rèn)定如果有多家管網(wǎng)配銷商建設(shè)多套天然氣管網(wǎng)會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。在一座城市有一家管網(wǎng)配銷商比有多家更經(jīng)濟(jì)，由于天然氣市場(chǎng)會(huì)對(duì)公眾利益有影響，所以市政府決定對(duì)該業(yè)務(wù)進(jìn)行管制。由于壟斷、缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致壟斷地位的公司索要不合理的高價(jià)和濫用壟斷權(quán)力，所以市政府主要通過(guò)管制價(jià)格和制定規(guī)則避免供應(yīng)商濫用市場(chǎng)權(quán)力。

20世紀(jì)頭幾年，天然氣開(kāi)始在州內(nèi)不同城市之間輸送，市政府無(wú)法再監(jiān)管整個(gè)配送環(huán)節(jié)，這時(shí)州政府開(kāi)始監(jiān)管州內(nèi)天然氣市場(chǎng)，規(guī)定天然氣供應(yīng)商的價(jià)格。該管理職能由州公共設(shè)施委員會(huì)和公共服務(wù)委員會(huì)承擔(dān)。紐約州和威斯康辛州最先實(shí)施了天然氣管制，1907年它們成立了各自的委員會(huì)。

隨著技術(shù)發(fā)展，長(zhǎng)距離跨越不同州的天然氣管道出現(xiàn)了，州政府無(wú)力監(jiān)管，但在1911—1928年，有幾個(gè)州試圖監(jiān)管跨州的管線，但這些監(jiān)管規(guī)定都被美國(guó)最高法院否決，理由是違反了美國(guó)憲法中的州際間貿(mào)易條款。

1938年美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)天然氣法案（Natural Gas Act，NGA），授權(quán)聯(lián)邦電力委員會(huì)（Federal Power Commission，F(xiàn)PC）監(jiān)管跨州天然氣業(yè)務(wù)，規(guī)定州際間天然氣運(yùn)價(jià)，不能修建新的跨州管線到已經(jīng)有管線服務(wù)的市場(chǎng)。1942年，規(guī)定更加嚴(yán)格，任何跨州的新修建管線都需要得到聯(lián)邦電力委員會(huì)批準(zhǔn)。天然氣法案要求天然氣供應(yīng)商制定“公平、合理（just and reasonable）”的價(jià)格，沒(méi)有具體規(guī)定天然氣的井口價(jià)格。[2]

1938年聯(lián)邦政府出臺(tái)天然氣法案，標(biāo)志著聯(lián)邦政府正式介入了天然氣市場(chǎng)的監(jiān)管。

（二）天然氣井口價(jià)管制階段（1954—1978）

1954年飛利浦石油公司訴訟威斯康辛州案后，最高法院規(guī)定跨州銷售的天然氣生產(chǎn)商的井口價(jià)也需要管制。

1954—1960年，聯(lián)邦電力委員會(huì)對(duì)天然氣生產(chǎn)商的價(jià)格采用個(gè)案處理的方式，根據(jù)每個(gè)生產(chǎn)商的成本加合理利潤(rùn)的辦法來(lái)確定價(jià)格。但實(shí)踐證明該方式不可行，因?yàn)樘烊粴馍a(chǎn)商的數(shù)量很多，聯(lián)邦電力委員會(huì)經(jīng)常會(huì)形成大量的工作積壓。例如在1959年，有1 265家生產(chǎn)商申請(qǐng)價(jià)格上漲或價(jià)格審核，但聯(lián)邦電力委員會(huì)只能完成240件。

1960年，聯(lián)邦電力委員會(huì)決定按照地理區(qū)域來(lái)設(shè)定天然氣的井口價(jià)格。美國(guó)被劃分為5個(gè)天然氣生產(chǎn)區(qū)域，聯(lián)邦電力委員會(huì)依照1959—1960年度的天然氣平均合同價(jià)格，為每個(gè)區(qū)域設(shè)定一個(gè)井口價(jià)格臨時(shí)最高限價(jià)。聯(lián)邦電力委員會(huì)堅(jiān)持在確定某個(gè)區(qū)域能夠應(yīng)用于所有天然氣銷售的“公平、合理”價(jià)格之前，使用臨時(shí)最高限價(jià)政策。但確定每個(gè)區(qū)域價(jià)格的工作比預(yù)計(jì)的要困難和費(fèi)時(shí)，到1970年，只確定了5個(gè)天然氣產(chǎn)區(qū)中2個(gè)產(chǎn)區(qū)的價(jià)格。更糟糕的是，大多數(shù)區(qū)域的價(jià)格被凍結(jié)在了1959年的價(jià)格水平上。

1974年，聯(lián)邦電力委員會(huì)認(rèn)為分產(chǎn)區(qū)定價(jià)的辦法不可行，確定對(duì)跨州銷售的天然氣規(guī)定全國(guó)最高限價(jià)。這次限價(jià)雖然是60年代限定價(jià)格的2倍，但還是比天然氣市場(chǎng)的實(shí)際價(jià)格低。該價(jià)格控制體系一直沿用到1978年天然氣政策法案的出臺(tái)。

對(duì)井口價(jià)格控制的效果總體來(lái)看是失敗的。從1954年開(kāi)始，人為過(guò)低的價(jià)格限制帶來(lái)了災(zāi)難性的后果，該后果一直延續(xù)到60和70年代。由于設(shè)定的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于天然氣的市場(chǎng)價(jià)值，導(dǎo)致對(duì)天然氣的需求迅速增加。但過(guò)低的井口價(jià)格卻挫傷了天然氣生產(chǎn)商投入資金進(jìn)行勘探尋找新儲(chǔ)量的積極性。因?yàn)槁?lián)邦電力委員會(huì)只管制跨州天然氣交易的井口價(jià)格，銷往州內(nèi)的井口價(jià)格可以自由制定，生產(chǎn)商盡量在州內(nèi)高價(jià)銷售，導(dǎo)致了天然氣消費(fèi)州的供應(yīng)短缺。在1976和1977年，中西部數(shù)千所學(xué)校和工廠因?yàn)樘烊粴舛倘倍黄汝P(guān)閉，而天然氣生產(chǎn)州沒(méi)有任何短缺的跡象。為了解決天然氣的局部短缺，1977年國(guó)會(huì)決定成立聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（Federal Energy Regulatory Commission，F(xiàn)ERC）替代聯(lián)邦電力委員會(huì)，并于1978年通過(guò)了天然氣政策法案。

（三）逐漸取消井口價(jià)管制階段（1978—1985）

天然氣的短缺達(dá)到了嚴(yán)重的程度，國(guó)會(huì)意識(shí)到，為了保護(hù)消費(fèi)者免受壟斷價(jià)格影響而制定的價(jià)格管制政策卻因?yàn)槎倘倍鴩?yán)重?fù)p害了消費(fèi)者，于是在1978年出臺(tái)了天然氣政策法案（Natural Gas Policy Act，NGPA）。該法案有三個(gè)目標(biāo)：建立全國(guó)統(tǒng)一的天然氣市場(chǎng)，使供給和需求達(dá)到平衡，讓市場(chǎng)的力量決定天然氣井口價(jià)格。

在NGPA法律框架內(nèi)，提高了價(jià)格上限，以激勵(lì)天然氣生產(chǎn)商尋找和生產(chǎn)更多的天然氣。原來(lái)的限價(jià)逐步取消，到1985年實(shí)現(xiàn)取消井口價(jià)格管制的目標(biāo)。

市場(chǎng)對(duì)NGPA做出了期望的反應(yīng)：（1）管道商由于在過(guò)去的許多年里總是面臨缺氣困擾，簽署了大量的天然氣長(zhǎng)期合同；（2）天然氣生產(chǎn)商擴(kuò)大了勘探和生產(chǎn)，不斷鉆探新氣井，由于生產(chǎn)商與管道商簽訂了大量的長(zhǎng)期合同，從而獲得了資金，進(jìn)行勘探和生產(chǎn)投資；（3）NGPA實(shí)施后的幾年里，井口平均氣價(jià)大幅度上升；（4）最終用戶的價(jià)格上升，但被管道商緩解了價(jià)格上漲幅度，管道商將“新氣”和以前簽署的“老氣”價(jià)格進(jìn)行了綜合；（5）價(jià)格上漲使得需求減少。

20世紀(jì)60和70年代，低價(jià)導(dǎo)致了很高的需求量和供應(yīng)不足，但1980—1985年情況正好相反，在原來(lái)天然氣價(jià)格遠(yuǎn)低于其價(jià)值的條件下形成的高需求在下降。即使管道商不再需要合同簽訂時(shí)購(gòu)買的天然氣數(shù)量，管道商給生產(chǎn)商的支付仍執(zhí)行“照付不議”合同。管道氣的購(gòu)買者支付的價(jià)格包括天然氣本身的商品價(jià)格和運(yùn)費(fèi)價(jià)格，管道氣買家在游說(shuō)降低價(jià)格。此外，管道氣的購(gòu)買者還在爭(zhēng)取直接從生產(chǎn)商那里購(gòu)買天然氣然后通過(guò)跨州管道輸送的權(quán)利，而不是直接從管道商那里購(gòu)買商品價(jià)格和運(yùn)費(fèi)價(jià)格兩部分價(jià)格捆綁在一起的產(chǎn)品。

（四）天然氣商品和管道運(yùn)輸分離政策（1985—1989）

1985年聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)頒布了436號(hào)令，允許管道商在自愿的基礎(chǔ)上對(duì)提出請(qǐng)求的客戶提供管道運(yùn)輸服務(wù)，采用先來(lái)先服務(wù)的方式。管道商禁止為了保護(hù)自己的業(yè)務(wù)而歧視管道運(yùn)輸?shù)恼?qǐng)求。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)設(shè)定了管道運(yùn)輸價(jià)格的上限和下限，管道商可以在該區(qū)間內(nèi)自主制定價(jià)格。雖然436號(hào)令是自愿而非強(qiáng)制的，但幾乎所有主要管道系統(tǒng)都參加了該自愿行動(dòng)。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)436號(hào)令同樣產(chǎn)生了許多長(zhǎng)期效果：（1）運(yùn)輸服務(wù)成了管道商的主要功能，而不是提供天然氣商品；（2）因?yàn)樽罱K用戶有了更多的選擇，出現(xiàn)了多種多樣的天然氣購(gòu)買和運(yùn)輸?shù)姆绞胶蛯?shí)踐；（3）稱為“凈回值定價(jià)”（Netback Pricing）的新定價(jià)方式出現(xiàn)了，該方法在消費(fèi)終端確定一個(gè)合理的價(jià)格，減去城市管網(wǎng)的配送成本，減去管道運(yùn)輸成本，得到支付給生產(chǎn)商的井口價(jià)格。

（五）天然氣井口價(jià)格取消管制階段（1989至今）

1989年國(guó)會(huì)通過(guò)了天然氣井口價(jià)格取消管制法案（Natural Gas Wellhead Decontrol Act，NGWDA），在NGWDA框架下， 修改了NGPA相應(yīng)條款，1993年1月1日所有的價(jià)格管制取消，天然氣井口價(jià)格完全由市場(chǎng)確定。

1992年聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)636號(hào)令頒布，完成了將管道運(yùn)輸和其他業(yè)務(wù)分離的最終步驟。636號(hào)令規(guī)定管道商必須將其管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)分離，以便顧客能夠從任何提供商、以任何數(shù)量來(lái)選擇天然氣銷售商、管道運(yùn)輸商、倉(cāng)儲(chǔ)商。

636號(hào)令要求重構(gòu)跨州管道業(yè)，跨州管道商的生產(chǎn)和營(yíng)銷業(yè)務(wù)要求重構(gòu)成獨(dú)立的子公司。這些子公司不能比其他任何管道商的顧客有任何優(yōu)先權(quán)（在價(jià)格、采購(gòu)量，或天然氣運(yùn)輸?shù)臅r(shí)間安排等方面）。

636號(hào)令是跨州天然氣業(yè)務(wù)取消管制的高潮。歸結(jié)其主要目的，即給所有的天然氣賣家相同的競(jìng)爭(zhēng)地位，把天然氣從井口送到終端消費(fèi)者或城市配氣商。636號(hào)令要求運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和營(yíng)銷完全分離，客戶能夠以最有效的方式獲得天然氣。

現(xiàn)在美國(guó)許多州在探索和構(gòu)建“零售選擇計(jì)劃”（retail choice programs），也稱作“住戶選擇計(jì)劃”（residential choice programs），該計(jì)劃允許最終家庭用戶和小的商業(yè)用戶跨過(guò)城市配銷商靈活地選擇天然氣，城市配銷商也只具有管道運(yùn)送者功能。

二、美國(guó)聯(lián)邦政府能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（一）美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的歷史背景和運(yùn)行機(jī)制

美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)脫胎于聯(lián)邦電力委員會(huì)。1920年，美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立了聯(lián)邦電力委員會(huì)，監(jiān)管全國(guó)的水電工程。聯(lián)邦電力委員會(huì)接受戰(zhàn)爭(zhēng)部、內(nèi)務(wù)部和農(nóng)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)。該委員會(huì)只是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，沒(méi)有決策權(quán)力，工作人員全部是從這三個(gè)部借調(diào)。

由于不同部門之間的沖突，聯(lián)邦電力委員會(huì)很難制定出有效的能源政策。于是，國(guó)會(huì)在1928年投票決定給予聯(lián)邦電力委員會(huì)撥款雇傭借來(lái)工作人員的權(quán)力。兩年后，聯(lián)邦電力法出臺(tái)，決定成立由5名委員組成的委員會(huì)來(lái)管理聯(lián)邦電力委員會(huì)。

1977年國(guó)會(huì)決定成立聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)來(lái)替代聯(lián)邦電力委員會(huì)，開(kāi)啟了美國(guó)能源監(jiān)管的新的歷史階段。

美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何黨派及其附屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何政府部門及其分支機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何市場(chǎng)參與者。該委員會(huì)的所有決定可以由聯(lián)邦法院審議，但不受政府和國(guó)會(huì)審議。[3]聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管美國(guó)的電力、石油和天然氣工業(yè)。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)由5名委員組成，每名委員具有同等的投票權(quán)。委員由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)。每名委員的任期為5年，每年有1名委員任期屆滿。

總統(tǒng)同時(shí)指定其中1名委員擔(dān)任主席，現(xiàn)任主席為貝（Norman C.Bay）。主席要負(fù)責(zé)制定每?jī)芍艿奈瘑T會(huì)工作日程安排。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)采用多數(shù)通過(guò)原則，也就是說(shuō)，任何法令必須征得5名委員中的至少3名同意才有效。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)下設(shè)6個(gè)專業(yè)監(jiān)管辦公室，許多雇員進(jìn)行行政管理工作、研究工作，就重要問(wèn)題給委員會(huì)提出建議。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)有1 150名雇員，其中425名監(jiān)管石油和天然氣行業(yè)，其他400名監(jiān)管電力工業(yè)，325名監(jiān)管水電行業(yè)。[4]

（二）美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的作用

從聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的使命和目標(biāo)定義可以看到其作用。

美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的使命（Mission）為：通過(guò)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和市場(chǎng)手段，幫助消費(fèi)者以合理的成本獲得可靠的、高效的和可持續(xù)的能源服務(wù)。為了完成該使命，其追求的兩個(gè)目標(biāo)（Goal）為：（1）確保價(jià)格和條款的公平、合理，無(wú)不適當(dāng)?shù)钠缫暫蛢?yōu)先；（2）促進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施安全、可靠和高效地發(fā)展，以服務(wù)于公眾的利益。

（三）美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)和內(nèi)容

天然氣管線具有自然壟斷性質(zhì)，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)要確保這些公司不濫用壟斷地位， 其對(duì)天然氣行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)有：（1）防止歧視或優(yōu)先照顧；（2）防止低效率的投資和不公平的定價(jià)；（3）保證高質(zhì)量的服務(wù)；（4）防止設(shè)施的重復(fù)和浪費(fèi)；（5）在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，扮演代理競(jìng)爭(zhēng)者的角色；（6）通過(guò)一貫連續(xù)的政策，促進(jìn)安全、高質(zhì)和環(huán)境友好的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（7）盡可能引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的功能來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的監(jiān)管；（8）保護(hù)消費(fèi)者，為所有市場(chǎng)參與者提供一個(gè)公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)對(duì)天然氣行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：跨州管道公司的費(fèi)率和服務(wù)、批準(zhǔn)新管線建設(shè)和相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。計(jì)劃新建和擴(kuò)建管線的公司，必須向聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)說(shuō)明該工程如何服務(wù)公共利益、經(jīng)濟(jì)上可行并且不會(huì)造成環(huán)境問(wèn)題。[5]

三、美國(guó)政府對(duì)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的歷史演變對(duì)中國(guó)的啟示

（一）盡快出臺(tái)中國(guó)的天然氣法

天然氣行業(yè)的健康發(fā)展必須有法律法規(guī)保證，做到依法治氣。美國(guó)天然氣法案（NGA）的頒布對(duì)美國(guó)天然氣市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。雖然該法案是1938年頒布的， 并在后來(lái)的天然氣行業(yè)發(fā)展過(guò)程中不斷出臺(tái)新的法令補(bǔ)充該法案，但天然氣法案基本法律條文一直未變，具有很好的適用性和穩(wěn)定性，目前仍是美國(guó)規(guī)范天然氣監(jiān)管的基石。中國(guó)截至現(xiàn)在還沒(méi)有制定天然氣法，所以應(yīng)盡快出臺(tái)天然氣法，為建立一個(gè)規(guī)范、高效的天然氣工業(yè)體系鋪平道路。

（二）中國(guó)有必要對(duì)天然氣行業(yè)進(jìn)行拆分和重構(gòu)，打破行業(yè)壟斷，為天然氣行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)

中國(guó)現(xiàn)行的天然氣行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)是天然氣生產(chǎn)商和長(zhǎng)距離管道運(yùn)輸商同屬于一家公司，這種類型的公司會(huì)有制定“捆綁式”價(jià)格來(lái)攫取壟斷的超額利潤(rùn)的傾向，消費(fèi)終端的利益可能受損，有時(shí)候甚至?xí)纬商烊粴夤竞拖M(fèi)終端的直接沖突。[6]因此，政府對(duì)天然氣行業(yè)的改革需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)促使其健康發(fā)展，提高天然氣公司運(yùn)營(yíng)效率，從保護(hù)消費(fèi)者利益出發(fā)，使終端用戶具有自由選擇供氣商的權(quán)力，降低其支付價(jià)格。筆者認(rèn)為，對(duì)天然氣行業(yè)改革的思路應(yīng)是，吸引各類資金投入到管道建設(shè)中來(lái)，管道建成后將管道運(yùn)輸商作為獨(dú)立的公司運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)各類資金投入到天然氣的勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，培養(yǎng)更多的競(jìng)爭(zhēng)主體，即天然氣生產(chǎn)商和進(jìn)口商，為最終取消天然氣價(jià)格管制奠定市場(chǎng)基礎(chǔ)。

（三）建立一個(gè)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證天然氣工業(yè)的健康有序發(fā)展

美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)于1977年成立，它獨(dú)立于任何黨派及其附屬機(jī)構(gòu)、獨(dú)立于任何政府部門及其分支機(jī)構(gòu)、獨(dú)立于任何市場(chǎng)參與者。美國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐充分說(shuō)明了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)天然氣行業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。中國(guó)現(xiàn)行管理體制中能夠?qū)μ烊粴庑袠I(yè)實(shí)施管理的部門達(dá)到數(shù)十個(gè)，分別對(duì)天然氣的勘探、開(kāi)發(fā)、定價(jià)等進(jìn)行管理。其監(jiān)管職能存在分散、重疊的缺陷，同時(shí)在天然氣長(zhǎng)距離運(yùn)輸和城市配送系統(tǒng)的監(jiān)管方面卻又存在職能缺位。[78]所以有必要建立全國(guó)統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)專門進(jìn)行天然氣監(jiān)管的部門對(duì)天然氣行業(yè)實(shí)施監(jiān)管。

（四）政府監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)該是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈具有自然壟斷性質(zhì)的部分，即管道運(yùn)輸部分

天然氣輸送大部分是依靠管道進(jìn)行的，天然氣從井口通過(guò)長(zhǎng)距離高壓管道輸送到城市門站，再由城市門站進(jìn)入城市低壓配氣網(wǎng)到千家萬(wàn)戶。不管是長(zhǎng)距離管線還是城市管網(wǎng)都具有自然壟斷的性質(zhì)。美國(guó)最初市政府和州政府監(jiān)管的對(duì)象就是城市配氣商，后來(lái)隨著跨州天然氣管線的建設(shè)，聯(lián)邦政府開(kāi)始正式介入監(jiān)管跨州的天然氣業(yè)務(wù)，但監(jiān)管的重點(diǎn)仍然是管道運(yùn)輸。雖然美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管的內(nèi)容在天然氣監(jiān)管歷史演進(jìn)的不同時(shí)期有很大差別，但截止到現(xiàn)在唯一不變的就是對(duì)長(zhǎng)距離天然氣管道運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管和需要通過(guò)城市管線將天然氣送入千家萬(wàn)戶的城市配氣商（Local Distribution Companies，LDCs）的監(jiān)管。

（五）中國(guó)天然氣價(jià)格改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是，天然氣價(jià)格最終由市場(chǎng)來(lái)決定，因?yàn)檎畬?duì)價(jià)格的管制可能會(huì)造成市場(chǎng)信號(hào)的誤導(dǎo)

美國(guó)1954年開(kāi)始直至1978年實(shí)施的天然氣井口價(jià)格管制明顯地扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，過(guò)低的價(jià)格限制一方面刺激了消費(fèi)，但另一方面卻挫傷了天然氣生產(chǎn)商投入資金進(jìn)行勘探尋找新儲(chǔ)量的積極性。該價(jià)格限制帶來(lái)的負(fù)面后果在1976和1977年明顯顯現(xiàn)，位于美國(guó)中西部天然氣消費(fèi)州的數(shù)千所學(xué)校和工廠因?yàn)樘烊粴舛倘倍黄汝P(guān)閉。這種災(zāi)難性的后果促使了1978年美國(guó)國(guó)會(huì)天然氣政策法案的出臺(tái)。中國(guó)應(yīng)吸取這一教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格最終由市場(chǎng)來(lái)決定。

參考文獻(xiàn)：

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